我国改革“深水区”财政供养人口膨胀和低效的原因分析，本文主要内容关键词为：深水论文,人口论文,财政论文,原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在今年两会期间，全国人大法律委员会副主任委员、中央纪委原副书记刘锡荣说，我国公务员由4年前的600万人已经增加到现在的1000万人，一年多100万人。紧接着这一说法就被国家公务员局有关负责人否定。这位负责人说2011年的公务员统计数据还没有出来，近两年全国公务员的数量年均增长约15万人。实际上，除了统计口径不同外，我国广义的公务员数量也就是通常所谓的财政供养人口已经成了“欲说还休”的糊涂账。国家公务员局能够报出具体的纯粹公务员也即狭义的公务员数量，但刘锡荣所说显然指的是财政供养人口。作为一个体制内的高级干部，他有渠道了解更真实的情况，因此他提供的数字应该更符合实际情况。学术界经常从纵向横向对我国的财政供养人口进行比较，得出的结论是与以往的历朝历代比，现在的财政供养人口比已经翻了几十倍。自1978年以来，尤其是1999年之后，这一比例则更是飞速增大。与其他国家相比，我国的财政供养人口也很高。当然，也有文献认为，与美国等发达国家比较，我国的财政供养人口比实际上并不是很高，符合“瓦格拉法则”，认为这是社会经济高速发展进程中的必然现象。但是，如果从财政供养人口效率的角度比较，则我国是严重偏低，甚至可以说是最低的。在改革“深水区”，我国财政供养人口的总量膨胀和效率低下已经陷入了恶性循环的制度锁定状态。必须看到，这种恶性循环仅仅是一种表象，只有找到其后的真正原因，才能够从根本上消除这一顽疾。本文就这一问题尝试分析。
一、全民所有的巨额财富成了财政供养人口膨胀和低效的物质基础
新中国成立后，我国是全民所有制的社会主义国家。改革开放至今，我国是以公有制为主体多种所有制共同发展的有特色的社会主义国家。这就决定了社会财富绝大部分归全民所有，也就是归由全民组成的国家所有。由于我国特殊的国情，政府实际上成了国家的代理者，因此国家所有在实际运行中也就变成了政府所有。用现代的观点和实践来看，政府是“守夜人”已经成为了共识。但公共选择理论和代理理论同样告诉我们，作为政府这个空泛概念的具体操作者的“人”是有利己倾向的，有追求个体利益最大化的内在冲动。当这个“守夜人”缺乏来自体制的有效监督和制约时，面对如此巨额的财富，他就有可能变成明火执仗的“抢劫者”。
政府掌握的具体财富主要有土地和以国有企业为载体的包括一些竞争领域和自然垄断以及金融垄断领域的财富。从本质上讲，土地乃财富之母，广义的土地几乎包含了人类社会经济发展所有的生产资料，即使现代的高端科技领域如军事和宇航等工业也离不开“土地”的支撑，最近美日欧对我国稀土政策的强盗逻辑式的指责就是一个最好的例子。因此，某种程度上，土地也是国有企业的财富基础。这不仅是原材料意义上的，而且也内含了作为生产要素之一的土地本身。对于金融领域而言，除了被资本化的土地价值之外，还集合了所有国民创造的被用于积累的“活劳动创造的价值”。我国特有的土地所有权双轨制安排，使得土地在市场经济的建构过程中，成了政府以所有权主体身份获取其资本化价值的制度保障。随着工业化和城市化的不断拓展深化，各级政府代理者和与原有体制息息相关的各类寻租者更是将资本化之手伸向了农村土地。我们知道，一个国家的真正财富，其一就是土地，其二就是存在于人本身的劳动。改革开放前，无论是土地还是人，都仅仅是以生产资料的意义出现的，不具有基于市场的资本价值。但随着改革开放不断深入，先是人以劳动的形式找到或被挖掘了其市场价值，接着就是土地的市场价值效应越来越大。这就使得不仅政府，而且各类市场主体都逐利而来，利用土地所有权双轨制大行寻租之道，开始瓜分市场化过程中不断被发现和放大的土地价值。这种合力也就某种程度上造成了当下非法拆迁屡禁不止的严重局面。因此，金融制度，抑或货币制度本身，对于财富的创造、增值和流通，这一制度所体现的是实体和虚拟的“能量转换枢纽”，其本身就是一种财富。在现代国家，货币制度是由政府来主导的，这也就意味着政府本身就掌握着这一“能量转换枢纽”，取得了通过通货膨胀这一隐性税收通道“攫取”社会实体财富的权力。这也是为什么美国要主导世界货币体系的主要原因和目的之一。具体到我国，四大银行的国有化使得政府不仅有了这种“攫取”的权力，而且也有了“攫取”的经营性平台。这在某种意义上拥有着远远高于西方政府基于货币主导权的获利通道。因此，在我国，如果从自由的角度不考虑“人”作为“劳动之父”的国家所有，掌握了土地和金融的所有权就意味着垄断了实体和虚拟的几乎所有的社会财富。实际上，这种前提下的所谓“自由人”本身也只能是在表面的市场化下的剩余创造者，只能是被迫将其劳动作为交易物的自由人而已。在这种财富所有结构下，任何理性的个人都将成为政府代理者中的一员作为其实用主义哲学的最优选择，这也是千军万马争考“公务员”的根源所在。因为与传统意义的“管家”不同，政府代理者看起来并不需要为空泛意义上的“全民”这个主人负责，名义上的代理者成了实际上的主人，那也就意味着代理者拥有了对“全民”财富的真正控制权。从产权理论的角度看，代理者的这种“异化”只不过是对财富产权的一个更加“清晰化”的过程，这种“清晰化”过程所表现出来的就是对共有财富的寻租和“攫取”过程，从而很容易产生极为负面的“棘轮效应”和“学习效应”，最终形成对“全民”财富的消解或者流行语所谓的“冰棍效应”。在这个过程中，“挤进”体制内，成为财政供养人口就成了一桩“很划算”或者“只赚不赔”的“买卖”。因为，只有在体制内，才有可能参与对社会财富的管理甚或实施机会主义的寻租和设租。计划体制下也还罢了，市场体制下则不仅给了经济人实现自利最大化充分的管道和平台，而且也给了经济人“不择手段”的价值观挡箭牌。因为市场所认同和遵循的自利和最大化原则，成了寻租者自然而然的价值观取向，并以此为自己的行为诠释和辩解，加上我国行政管理体制设计中的监督不力，导致这些“化公为私”的成本很小，这些都使得财政供养人口的膨胀和低效成为了必然。
从土地来看，工业化和城市化打破了自然经济时期土地单一用途的性质，选择机会的增加给了土地所有者获取大量垄断地租的机会。无论是国家所有的城市土地还是集体所有的农村土地，都成了地方政府千方百计增大财政收入的主要对象。在我国这样一个农村人口占绝大比例的发展中国家，城市化过程中的土地资本化将会释放出巨额的财富效应，地方政府成了最大的受益者。面对一个较长时期中仅仅由于城市化带来的源源不断的土地增值财富，如何“分享”这一红利就成了一些政府代理者值得“动脑筋”的事情。除了“暗度陈仓”化为己有这一相对风险大的途径之外，最保险的办法就是“合理地”使自身的职务效用最大化。这种基于土地租金的近乎不劳而获的“示范效应”，在逐渐家族化的同时，也使得体制外有机会成为财政供养人口的人挖空心思加入这一分享蛋糕的队伍。在农村，农地的集体所有成了基层政府包括村干部提取剩余的“富矿”，也同样使得家族化和集团化成了这种共享的必然结果。基层政府财政供养人口的急剧膨胀与农地特殊的产权安排不无关系。从国有企业来看，“抓大放小”后的大型国企尤其是自然垄断型国企聚集了工业经济发展过程中最大的优质资源，政企不分导致的结果是，国有企业更像一个直接经营财富的政府组成部分。国有企业不仅近乎零成本地获得土地财富的支撑，而且对上缴利润存在着一贯的惰性。这种权力和经济相结合的庞然大物就成了一个个财富的独立王国，不仅存在着代理理论所诟病的私人企业的一切弊端，而且还有着强烈的家族化和变相私有的“诸侯经济”倾向。这种倾向在电力、民航、铁路、烟草、银行、石油石化等大型国企中比比皆是，已经成了严重制约企业发展的毒瘤之一。这样一种“赢了自肥，亏了民担”的软约束机制，使得国有企业俨然成了一部分政府代理者权力和经济实现双赢的宝地。因此，从本质和广义上来讲，国有企业既然具有准政府特性，其庞大的职工队伍尤其是不断膨胀的管理层队伍也就成了准财政供养人口。尽管在纯粹的公务员界定中不包括国有企业人员，但显然矛盾的是，国有企业管理层却仍然保留和享用着实实在在的行政职级。对于国有企业尤其是大型国有企业的管理层而言，企业和政府岗位在必要时是可以“置换”甚至“升职”的。这种政府和国企之间的“紧密”关系，使得企业编制和政府编制具有了几乎等同的效用，从而增加和加剧了财政供养人口膨胀和低效的管道和速度。这也正是为什么最近几年昔日下海的“能人”们又争相“上岸”，回归政府和国企的个中原因之一。
二、“双轨制”惯性成了财政供养人口膨胀和低效的制度基础
在计划经济向市场经济的演进过程中，渐进主义改革创造的“价格双轨制”在起着稳定器或缓冲器作用的同时，也给政府代理者获取差额租金打开了方便之门。这种特殊的资源配置方式，使得“先富”的一部分人在破坏着正在形成的市场规则的同时也养成了不遵循市场规则的习惯。这些活跃在制度转换中猎取制度租金的“创业者”们，成了“价格双轨制”向“双轨制”推进的需求基础。如果说“价格双轨制”还局限在生产资料和一部分消费资料的配置上的话，“双轨制”就几乎遍及到了社会经济生活的方方面面。从大的方面说，城市土地和农村土地的所有权“双轨制”、城市户口和农村户口的“双轨制”、民营企业和国有企业资源配置方式的“双轨制”、编制内和编制外“双轨制”、社会保障的“双轨制”以及教育资源的“双轨制”等等都给市场经济的机会平等画上了极大的问号，也为政府代理者的机会主义行为提供了广阔的施展空间。从小的方面说，农村扶贫对象的确定、建筑质量的检查、食品质量安全的监督、环境污染的治理以及工商注册、治安司法等等都无一不是被设租和寻租的对象。这些遍及制度转型过程中的“双轨制”或者说潜规则，将制度本身细分成了各个政府代理者取之不竭的租金源泉。
就“双轨制”本身来看，体制内尤其是在国有企业和政府部门工作的人占有先天的优势，这不仅在于其本身享有的较高的工资和福利待遇，而且在于其拥有通过制度租金获取更大灰色收入的权力和机会。与刚刚改革时的体制内人员辞职下海不同，现在的情况是不仅体制内的人在努力维护自己已有的基于位置带来的“权益”，而且体制外的人也在想方设法进入体制内。这是一个简单的利益吸引原则，体制内外的利益级差太大了。对于成功进入体制内的人而言是一种帕累托改进，但对于离开体制内的人而言则是一种帕累托损失。这就是财政供养人口不断膨胀的“推拉理论”，与刘易斯二元经济理论中描述的农村人口流向城市的道理是一样的。只不过不同的是，我国不仅存在着农村人口向城市的大幅度转移，而且还存在着由于“二元”制度导致的体制外人口向体制内转移的现象。这种转移不仅在城市发生着，而且更多地在农村和基层政府发生着。经过一定的期限后，也就是说在某一个临界点，这种流动就可能形成阶层固化。体制内外的流动可能会减少，但这时候体制内也早已“人满为患”了。这种“人满为患”对于形成一个公平公正的市场经济体系是一个致命的威胁，它人为制造的交易成本的增大稀释了本应由其服务的经济主体的利润，使得整体经济效益下降。但对于体制内自身而言，财政供养人口的规模化在某种程度上增大了代理者的效用，尤其是大量工作由“编外”人员完成时，就等于变相地增加了编内人员的工资福利。这也就是我们今天看到的一方面“临时工”永远有做不完的工作，一方面“正式工”在喝茶看报上网打游戏的诡异现象的真正原因。实际上也就是变相地增大了财政供养人口。
显然，通过“双轨制”造成的制度不合理进行设租是几乎不需要成本的，其前提条件只有一个，那就是设租者即“双轨制”规则的执行者。比如在农村，谁拥有对农村集体土地的控制权，谁就能够获取农地非农化过程中产生的巨额租金，村委会、乡镇等都成了不断突破人员编制的重灾区。比如像水电、电信、邮政、银行、铁路和民航等垄断行业，加上我国国有企业的特殊性，也都是“享有”特权的让人艳羡的准政府机构。尽管正如前面提到的，村委会和国有企业不应该是财政供养人口统计的范围，但本质上这些领域的从业人员与政府部门的从业人员并没有太大的区别。即使真正的政府部门，“双轨制”惯性也使得政府职能一直没有从审批权力转化为服务义务，因为政府职能的真正转化就意味着制度租金的消失。对于既得利益而言，只有不断增大势力范围的需求，鲜有自断衣食的选择。这也正是我国改革进入“深水区”后亟待破解的一个难题，如果任由既得利益者“坐大”，最后只能与真正的市场经济改革渐行渐远。因此，在改革进行到现在这个阶段，我们就必须反思渐进主义的适用阶段问题。渐进主义在改革初期可以起到社会稳定器的作用，不会带来太大的社会反制，但它的最大问题也就在于会逐渐培养起一个与改革目的背道而驰的既得利益者阶层。如果不采取断然措施，这种既得利益的本能就将会“扑灭”任何自由市场主义的火花，从而走向张五常所谓的如同印度的“腐败制度化”的泥潭。
三、体制改革滞后成了财政供养人口膨胀和低效的有利屏障
从计划体制转向市场体制，关键在于行政管理体制的彻底转型。改革30多年来，我国已经在构建市场体系方面取得了长足的进步，但存在的问题仍然很多，甚至是渐进主义模式无法克服的，因为改革“深水区”所面临的都是亟须攻坚的“硬骨头”，体制改革尤其是政治体制改革就是这些“硬骨头”的核心。从农村改革来看，农村家庭承包制由于符合帕累托改进的原则取得了普遍的成功，但由于农地集体所有和落后生产力下无法突破从个体效率向整体效率的转化，这种成功也仅仅是在释放了被长期压抑的个体效率意义上的。从“三农”问题的长期解决来看，农地产权缺陷已经严重制约了农村社会经济的可持续发展。正是基于这样的产权安排，使得相应于农村改革的基层管理体制并没有实现向市场经济的真正转型，而是以“乡、村、社”替代改革前的“公社、大队、生产队”。除了不再对农业生产进行直接的指挥干预外，仍然保留了改革前的其他功能，在某些方面甚至还有所强化。随着城市改革的深化，在计划体制下逐渐占有一席之地的市场尽管在“双轨制”下显得扭曲，但市场的价值发现功能在给城市创业者带来“捉老鼠”的机会的同时，也刺激了乡镇企业的蓬勃发展。农村土地的价值被不断地发现和挖掘，包括基层政府在内的各种势力都加快了向农地索取级差收益的步伐。在这样一个商品化原始积累的过程中，“乡、村、社”的规模越来越大，工商、土地、税务、卫生、环保、水电等等都将自己的触角由原来的县级伸向了乡镇甚至农村，农地非农化过程中释放的巨额财富成了滋养这些从四面八方伸来的触角的肥沃土壤。同时，也培育起来了以基层行政管理体制为基础的，逐渐固化的捍卫现有农地产权安排的既得利益阶层。就土地增值的故事而言，城市中上演着比农村更为激烈的对土地级差或垄断租金的争夺。国企改革中被以抵债方式免费划拨的土地，城市居民被以城市改造名义剥夺的土地租金，各类政府机关事业单位无偿占有的土地等，都在计划和市场的摇摆间为土地资源的实际代理者带来了巨额的财富。这种几乎不花费任何成本仅仅依靠制度安排就能够获取巨大剩余的现实，不仅让在位者想极力巩固其体制优势，而且也极大地刺激了不在位者的觊觎之心，其合力的结果就是体制改革的停滞不前和财政供养人口规模的不断增大。在人员编制的限制下，财政供养人口的增加往往以“体外循环”的方式存在着。财富成了被众多“行星”环绕的“恒星”，尤其是当这些财富不需要以劳动负效用换取时，“恒星”就几乎变成了“黑洞”，其吸附和吞噬能力可想而知。当行政管理体制还没有找到和适应如何将公有制为主体与市场经济相结合时，传统体制对资源的控制和配置能力就被不断加强了。一个悖论是，这种加强往往是以完善市场的名义进行的，因为市场给了代理者设租和寻租的天然屏障。这种特别的渐进主义所导致的结果只能是权力的资源化和资本化，而作为权力载体的体制就自然而然地被锁定了。本来基于公共需要而产生的权力，当缺乏完善合理的监督体系时，其服务本质就可能异化成代理者实现自身利益最大化的工具。当这种权力与财富相结合时，市场就成了一个其“合法化”权力租金的道具而已。这也正是改革进入“深水区”后无法真正实现从计划向市场转变的体制背后的原因。当然，就体制改革而言，除了与计划体制息息相关的行政管理体制改革之外，一个更为艰难的课题就是政治体制改革。诚如温家宝总理在今年3月14日全国人大会议后的新闻发布会上所坦言，如果不进行政治体制改革，经济改革也不会最后成功。因为要真正实现对权力的监督，仅仅行政管理体制改革是远远不够的，更何况目前的政治体制包含了太多本身可以转化为社会组织的各类机构。这些机构沉淀了大量的财政供养人口，不仅导致了制度的复杂和低效，占据大量的社会资源和财富，而且也是人力资本的极大浪费。
四、“官本位”成了财政供养人口膨胀和低效的思想基础
我国是一个“官本位”思想历来盛行的国家，但其有一个演变和异化的过程。官之初始实则为民，上古时期的三皇五帝都是践行“天下为公”的典范。尽管后来的皇权将天下之人和“率土之滨”都视为“孰与仲多”的“家产”，但官之为民的思想却一直深入人心。所谓“穷则独善其身，达则兼济天下”的抱负一直是“学而优则仕”的中国知识分子所信仰的。但无论如何，历史上清廉为民之官毕竟寥若晨星，而贪渎之辈则如过河之鲫不可胜数。这就应了一句俗语：“千里做官，原为吃穿。”用现代的话说，即做官是为了得到更好的生活条件。尽管听起来显得没有境界，但从人性尤其是经济人的角度和社会实践来看确为事实。因此，目前为什么有那么多人都想加入公务员队伍，即使成不了正式的，也要努力成为准公务员呢？除了传统所谓的“光宗耀祖”之类的封建残余思想之外，恐怕最主要的原因还在于利益二字。这可以从三个方面加以探讨：一是政府成了全民财富的集聚中心，在体制改革没有跟进前，普遍存在的制度租金刺激了人的逐利天性。正如前面所讨论过的，假设在一个经济社会每个人都需要一定的财产或收入才能维系生存的话，他就会在财富的集聚领域寻找机会。如果这些财富为某一个人所有，排除暴力夺取的可能，他就只能依附于这个人。如果这些财富为某一个团体所有，即使这个团体属于代理性质，他最好的选择就是想办法成为该团体中的一员。除了其本身岗位具有的服务管理性质外，作为个人，则更是一个能否最大比例分割蛋糕的问题。二是收益比较原则。当体制内和体制外收益差距巨大时，不仅会产生对现有体制的不满，而且还会使这种收益差距不断强化。当个体无法通过自下而上的渐进主义突破这种分配的不公时，除了对社会的整体效率造成伤害之外，唯一的办法就是削尖脑袋进入体制内。这种趋势不仅使得财政供养人口不断增大，而且也带坏了整个社会风气。目前，我国城乡差距不断拉大，贫富分化问题已经成了一个严重影响社会稳定的政治问题。除了要改革分配制度，一个根本的问题还是要通过体制改革和深化产权改革，做到公权力边界的清晰和以市场为基础的要素产权边界的清晰，只有这样，才能从制度上拴住权力这头脱缰的“野马”，也才能切断寻租者的产权基础。也只有这样，才能通过制度改革平抑基于个体和群体之间严重的体制性财产不均导致的收入不均问题。换言之，也就是要通过制度改革给予市场主体公平的财产基础，并通过构建真正的市场体系，使其在属于自己的财产基础上通过自由公平的交易环境，各尽所能，创造和最大化自身的财富，形成一种良性的财富价值观。三是选择的稀缺。当政府掌握绝大部分社会财富，与“双轨制”伴行的机会主义盛行时，个体通过市场规则实现公平回报的机会很少。西方经济学告诉我们，选择的多样性可以增大个人的效用，也有利于发挥人的创造性。此外，选择的多样性和丰富性也是个体自由的应有之义，是衡量一个市场是否健康的重要标准。选择很少或者没有选择，就意味着我们面对的是一个寡头或垄断的经济或产权设计。这显然不是自由市场的常态，而垄断就意味着其主体是要获取垄断收益的，相应地，垄断之外的所有个体或群体就只能被降低自己的效用。对于一个理性的人而言，面对这种财富分配现状和制度设计，当个体无法与整个体制相抗衡时，最好的选择就是设法进入体制。目前我们所遭遇的就是这种极为理性又极为扭曲的现状。解决之道无他，唯有正视改革“深水区”所存在的真正问题，敢于打破既得利益格局，通过深化产权改革给民众更多的财富创造和选择权，消除垄断和寻租的制度和产权“温床”，使政府回归公权力领域，承担起服务市场而不是主导市场的角色。当收益是来自于真正的市场竞争时，逐渐失去垄断优势的体制内吸引力就会下降甚至消失，财政供养人口才会得到基于市场的理性调节。
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