论行政首长负责制与民主集中制的关系，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,负责制论文,首长论文,行政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度。行政首长负责制是我国国家行政机关实行的行政领导体制。正确认识和处理好行政首长负责制与民主集中制的关系，进一步坚持、完善行政首长负责制和坚持、健全民主集中制，意义重大。
行政首长负责制与民主集中制都是我国宪法规定的领导制度
我国的行政领导体制是以法律、法规的形式确定下来的。同时，作为行政领导体制具体形式的行政首长负责制与民主集中制之间的关系，也被明确规定和统一于宪法条文之中。《中华人民共和国宪法》总纲中规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，这就明确了民主集中制是我国国家机构的活动和组织的基本原则。宪法在“国家机构”部分又规定，国务院“即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”这就是宪法规定的我国行政领导体制的具体形式——行政首长负责制。
正因为民主集中制和行政首长负责制作为领导制度的原则和形式都由宪法作出了规定，因此，两者之间的关系是依据宪法规定而形成的关系，这是两者之间最基本的关系。
从宪法条文的内容和排序可以看出，对行政首长负责制的规定和对民主集中制的规定是统一于宪法之中的，两者是统一的关系，不能以民主集中制排斥或替代行政首长负责制，也不能以行政首长负责制排斥或替代民主集中制。行政首长负责制与民主集中制是具体领导体制形式与领导体制基本原则的关系，民主集中制原则确立于宪法总纲之中，其法律地位和适用范围高于和广于行政领导体制，是一项具有宪法原则性质的所有国家机关都必须实行的活动和组织的基本原则，是领导制度的基本原则，适用于各类国家机关的任何形式的领导体制，而行政首长负责制是工作责任制制度的一种形式，是国家行政机关的行政领导体制，是按照国家行政机关工作特点贯彻民主集中制原则的一种运用或具体形式。在领导制度和领导活动实践中，两者应是互为补充、互为促进的关系，实行行政首长负责制必须坚持民主集中制原则，坚持和健全民主集中制原则应更有效地完善行政首长负责制。
认识和处理行政首长负责制和民主集中制的关系，最重要的是应从宪法精神的高度去坚持和健全民主集中制，坚持和完善行政首长负责制。我们党是执政党，党除了重视自身建设中的民主集中制原则的进一步坚持和健全外，还必须充分重视在国家机构中有效地实行民主集中制原则。在我国，无论党的建设还是国家政权建设内容，都把民主集中制作为根本组织制度和根本领导制度。这一方面体现在党章的规定之中，另一方面通过宪法的规定得到体现。过去一讲民主集中制原则，往往认为这仅是党的建设，仅仅从党的民主集中制原则的内容上去理解和认识，而忽视其也是国家政权建设的重要内容，这是十分不够的。特别是作为宪法原则的民主集中制，与党章中民主集中制原则相比较，在具体内容上也有不同，因此，仅从党的民主集中制原则上去理解国家机构实行的民主集中制原则，是不够全面的，而且会难以准确理解实行行政首长负责制的国家行政机关领导体制。
行政首长负责制是民主集中制的一种表现形式
民主集中制原则在不同的国家机关决策过程中，具体运用和表现形式不尽相同。比如，在国家权力机关中，对一切重大问题必须经过充分讨论，然后付之表决，按少数服从多数方式作出决定，这称为集体负责制（或称为合议制、委员会制），这种形式的决策是由两个以上的地位平等的决策成员组成，法定最高决策权属于全体成员。一切决策均按“少数服从多数”的原则集体讨论决定。又如，在国家行政机关中，对于一切重大问题进行充分民主讨论后，行政首长有权采纳正确意见，作出最后决定，这称为首长负责制。这种形式的决策是由行政首长一人执掌最高决策权，拥有最后决定权，由其个人对有关上级和监督机关负责，用“下级服从上级”而不是“少数服从多数”的原则解决问题。
新中国成立初期，我国行政机关实行集体负责制，这一体制逐渐暴露出它的弊端。总结我国30多年行政管理的经验教训，1982年通过的宪法第一次明确规定我国各级行政机关实行首长负责制。这种领导体制，增强了行政首长的地位和职责，赋予了行政首长与其责任相称的权力，使之在行政决策和重大问题的处理中，权责统一，事权集中，能有效克服政府工作中存在的职责不清，相互推诿，无人负责的弊端。这种行政首长负责制虽不同于集体负责制，但也不同于一般意义上的首长制，是兼有通常所说的合议制和首长制两者长处的领导体制，具有特定的内涵。在这个内涵中，行政首长负责制与民主集中制原则的规定是相一致的。首先，民主集中制所否定的是排斥民主的官僚集中制与不要集中的无政府主义，它决不排斥个人负责制。其次，民主集中制是根本领导制度，是原则的规定。不同的国家机关在执行民主集中制原则时，可以有不同的形式，以与其承担职能的要求相适应。第三，我国实行的行政首长负责制，是始终强调以民主集中制为基础，而不允许不要民主的首长独裁，同那种否定民主的个人独裁制有本质上的不同：国家行政机关的首长都是经法定的民主程序选举或决定任职的，并随时随地受到国家权力机关、上级国家行政机关和人民群众的监督，行政首长违反人民的意志，就会受到制裁，包括罢免其行政职务；行政首长负责制首先是对国家的宪法法律的执行负责任，行政首长执行国家权力机关在充分发扬民主的基础上形成的法律和决议，而决不可以超越它；行政首长在决定行政事务的重大问题时，都须先提交有关会议讨论，然后才集中正确意见，做出最后决定，行政首长的最后决定权，是以民主为基础的。
因此，国家行政机关实行首长负责制，非但与民主集中制不矛盾，而且正是运用民主集中制原则的一种具体形式，是完善民主集中制的一种重要方式。
完善行政首长负责制的基本条件是坚持和健全民主集中制
应该看到，由于受体制自身特点限制和外部运行环境因素的影响，行政首长负责制在运行中也容易产生一些诸如家长制等缺陷。而民主集中制坚持不好、不够健全恰恰是产生这些缺陷的根本原因。由于行政首长负责制是实行民主集中制原则的具体表现形式，因此，民主集中制的坚持和健全程度如何，则直接影响着行政首长负责制的运行形式与实际效果状况。只有坚持和健全民主集中制，才能弥补行政首长负责制存在的缺陷，才能防止行政首长负责制走向个人独裁制，才能较好规范、监督行政首长职权的正确运用，使行政首长负责制的行政领导体制健康有效运行。所以，坚持和健全民主集中制，是完善行政首长负责制的基本条件。
坚持和健全民主集中制之所以是完善行政首长负责制的基本条件，还在于，首先民主集中制是我们国家的根本组织制度和根本领导制度，是各类领导体制必须遵循的基本原则。这就不能允许任何国家机关的领导体制形式脱离或者否定民主集中制而独立存在，行政领导体制必须遵循民主集中制原则的指导。在职权运用方面，民主集中制是完善行政首长权力运用机制的基本条件。事权集中在行政首长手里，是行政首长负责制最主要的特点，但如果行政首长对事权运用不好，或监督机制不健全，权力容易过分集中于一人手中，形成个人集权，甚至在一定条件下会使国家权力变成个人权力。过分集权造成的恶果，在我们新中国的历史上曾有过深刻的教训。行政首长负责制是一种较容易产生个人过分集权的领导体制，而在领导活动中防止过分集权的最有效力的措施，是坚持民主集中制，健全贯彻民主集中制原则的制度。
其次，我国的行政首长负责制，是以民主为基础的，是在民主基础上实行正确集中。民主集中制原则是完善行政首长负责制决策机制的基本条件。从决策过程讲，行政首长负责制明确了行政首长的最后决定权。决策是领导工作的中心环节，是行政首长的基本职能，正确决策是实现政府领导和管理职能的前提条件，而正确决策离不开决策的民主化。实现决策民主化，要以民主集中制作基础。所以民主集中制的贯彻是实现正确决策的基本条件，也是完善行政首长负责制决策机制的基本条件。
再次，我国的行政首长负责制，行政首长对工作负全面责任，最根本的是对人民负责。为人民办事要坚持群众路线，群众路线是实现政府职能的根本工作路线，民主集中制是群众路线在国家领导制度中的体现。换句话说，群众路线在领导制度中的体现和运用方式是民主集中制，实行民主集中制的过程，也是体现从群众中来到群众中去的过程，民主与集中的一致性，正是对人民负责与对上级机关负责的一致性在领导工作中的体现。因此，坚持和健全民主集中制，是在领导工作中坚持群众路线，树立群众观念，完善行政首长负责制，增强行政首长责任感的重要前提和保证。
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