国外政府行政透明的民本理念——以日本挂川市政府行政管理为例，本文主要内容关键词为：民本论文,日本论文,为例论文,市政府论文,行政管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
平安城市建设，需要有一个健全的行政体制来加以保障，除了我们常说的法律、司法、公安、交通及城市管理等方面的行政保障以外，还有一个重要的方面就是一个公开公平的行政管理方面的保障。本文以日本挂川市为例，对其公开行政的管理模式、行政理念、方针政策及市民精神的建立等方面进行分析和研究，从中得到建设平安城市的经验与启示。
一、官厅建筑的民本内涵
挂川市是日本本州中部的一个县级小城市，面积265.63平方公里，人口11.5万人。挂川市地理位置优越，距离东京约150公里，距离名古屋约100公里。交通便捷，东海道新干线、东海道本线及东名高速公路经过此处。
2003年，我赴日参加学术会议，在市长榛村纯一先生的带领下，专程参观了挂川市政府大楼。该大楼建于1996年，地上六层，地下一层。一楼二楼主要是与市民生活紧密相关的科室，如一楼有综合问询处，市民可以在此了解到自己所要办理事务的科室在何处。四楼有大小会议室；五楼东区为市长室，西区为议会事务局、正副议长室等；六楼东区为瞭望厅，西区为议会会场及会场门厅。议会会场为了体现民主，特意设计成圆形，并有一个贝壳形的屋顶，街上行人一眼就能看到这别具一格的标志性建筑并想到挂川的市政厅。
市政府办公大楼的每层楼面都是开放的，尤其是一到三层，任何科室都一目了然，市民们能看到各科室人员的办公情况，除个别谈话室是封闭的以外，一般的谈话也是公开的。人们沿宽大的楼梯拾阶而上，可直达五楼的市长室。大楼建筑面积逐层向上递减，每层均设有谈话平台以及两侧沿窗的联络通道，也就是说上一层能清楚地看到下一层的谈话区域。谈话平台区域设有桌椅，可供市民与职员、市民与市民、职员与职员之间的谈话交流。由于开放式层面逐层缩小，整个一到六楼的南北墙体的落地大玻璃窗为室内带来良好的采光效果，室内采用太阳能发电及雨水回收设备，并建有地板采暖系统，利用晚间余电蓄热方式取暖，而冷空调则能通过谈话平台流向共享空间，这样在很大程度上节省了能源。
为了让市民进一步了解市政大楼的办公情况，市政厅提供一种可以自由索取的《市政厅舍小知识》小册子。该册中介绍了市政大楼的设计理念：第一，要建成具有独特性和文化性，能成为市民骄傲的城市标志性建筑；第二，要建成以市民为主体的，综合市政服务功能、智囊团及情报中心功能的空间构成；第三，要建成让人一看就明白的、可供终生学习用的、生态友好型的、面对未来的市民沟通的场所；第四，市政厅应当与生物循环展示房、污水处理厂一样成为绿化大本营。
市政厅还将大楼的面积、规模、结构，设计单位、施工单位，以及办公系统、防灾无线联络系统等的设计施工单位都写在《市政厅舍小知识》内，甚至还将建设费用及其来源都写上，让参观的人了解政府的行政运作和资金流向，做到公开行政，平安行政。
二、公开行政的民本理念
公平行政、平安行政，离不开领导的表率作用。2005年挂川市颁布了《关于为了确立政治伦理挂川市长资产等公开条例》，同时还颁布了该条例的实施规则，2007年底又对这一实施规则进行了一次修改。
条例明确规定市长在其任期开始后的100天内，必须提出相关资产的报告书，包括：1、土地(包括自己名义下的信托土地)收入；2、以取得建筑物为目的的土地权或租赁权的土地所在地及面积、以及由继承而取得的土地；3、建筑物的地址、面积以及固定资产税额及继承所得到的东西；4、存款额；5、有价证券的种类及面额；6、汽车、船舶、飞机以及工艺美术品(获得时价格在100万元以上的)的种类与数量；7、高尔夫会员卡及俱乐部名称；8、借出的金额(不包括为一个亲属的抚养费)；9、借入金额(不包括为一个亲属的抚养费)等。以后每一年中以上项目有变化的，必须在第二年的4月份上报补充报告，同时还要报告每年的所得金额、赠与及所得的财产等。另外，市长如有有收入的兼职的话，必须报告其所兼职务的名称，该单位的法人、地址以及该单位的相关单位的报告书等。市长的上述报告书及财产申报书等，从报告后的第二天开始，必须保存5年，而且谁都可以在经过法定申请手续的情况下查阅这些报告书等。
另外，挂川市网站还开设市长办公室一栏，设有“市长履历”、“定期记者招待会内容”、“市长的文章”以及“施政方针”、“行政报告”等。
三、公开行政的民本举措
在上述行政理念的指导下，政府采取了一系列公开公平的方针政策，如《挂川市情报公开条例》、《挂川市地价公示台账阅览规程》、《挂川市城市规划听证会规则》等。还公开城市的年度预算报告和决算报告，并将预决算内容以图解形式公布。这些规程和条例都公开在政府网站上，方便市民了解和监督政府行政，对公开行政起了政策上的保障。
(一)情报公开
《挂川市情报公开条例》(以下简称《条例》)以地方自治法中市民有权要求公开行政公文为依据，向市民说明市政府的各类活动，目的是进一步推进公正民主的行政。公文公开实施机构是指市长、教育委员会、选举管理委员会、公平委员会、检查委员、农业委员会、固定资产评价审查委员会、水道事业管理者、消防长官及议会等。公文是指上述实施机关的职员在工作中制作或获得的文书档案、图片及录音录像等资料，即作为实施机构的职员以组织形式所持有的该机关所保管的资料，也就是每个实施部门所拥有的行政档案资料。《条例》还规定实施机关要尊重市民的权利，认真做好文书的公开管理和解释工作，同时实施机关要认真做好相关个人情报的保护工作。当然，条例对公文查阅者也有一定的规定，如公文查阅者必须是在市内有固定住所的；在市内有事务所或者有事业所得的个人、法人及其他团体；在市内的事务所或事业所工作的人；在市内的学校里学习的人；其他由实施机关认定的与实施机关事务、事业有利益关系的人，甚至包括外国人都可以查阅这些机关的文书档案。《条例》对部分在法律上规定的、纯属个人的情报或有害于个人的那些不宜公开查阅的公文也作了相应的规定。对于孤本或已损坏的文书要用复印件来提供查阅，所有的公文调阅不收取公文查阅费，以做到高度的行政公开。
根据《条例》规定，关于公文档案公示专门设立一个公文档案公示审查会。审查会可以接受相关的投诉并进行说明与调解，实施机关要尊重公文档案公示审查会的裁定意见。该审查会受市长委托，由五名委员组成。委员的任期为两年，补缺委员的任期按前任的剩余任期来计算，委员可以再任。委员在审理申诉或投诉时，可以进行必要的调查，听取相关人员及部门的意见。委员必须对工作上所获得的秘密进行保密，即使退职以后也不能泄露。《条例》中还规定在公文公开是政府所应该承担的责任，为了积极地向市民提供公文的利用，政府除了提供公文的查阅以外，要推进公文情报提供实施政策及情报公文公开制度的扩充，努力推进综合情报公文的公开。这种政府情报公文公开是建筑于国民主权理念上的，使民众对政府工作有更多的了解，也是平安城市建设的一个重要手段。
(二)城市规划听证会
城市规划听证会是城市规划管理方面公开行政的重要手段。《挂川市城市规划听证会规则》(以下简称《规则》)是在《城市规划法》的第十六条“城市规划制定时认为有必要的话，要召开听证会以听取住民的意见”的规定的基础上订立的。《规则》要求市长必须在召开听证会前的两个星期，公布听证会的时间、地点以及规划方案的概要。而要在听证会上表述意见者必须在听证会召开前一周，将意见、理由、姓名、住址以及职业等以书面形式提交给市长。在有许多人要发言的情况下，必要时市长可以选定参加人员或限制陈述意见的时间，并将意见通知本人。听证会由市长或由市长指定的人员担任议长主持会议，发言者在陈述以前必须得到议长的认可，而且发言的内容要与预先提交的意见内容相一致。在发现陈述者不按照意见内容发言，甚至有不妥当言行的话，议长可以禁止其发言或勒令其退席。在听证会上旁听人员不能发言。为了维持会场的秩序，在必要时议长可限定旁听人员入场，对在场上搅乱秩序或有不妥当言行者可以勒令退场。议长要将听证会的内容记录备案，以便对规划进行适当的审查和修改。
四、终生学习的市民精神
挂川市为了建设有良好环境和良好社会福利保障的平安城市，十分强调市民的精神面貌和文化素质的提高。为此，市政府把“终生学习型城市”的建设放到了极为重要的地位，专门制定颁布了《挂川市终生学习城市宣言》(以下简称《宣言》)和《挂川市终生学习型城市建设土地条例》(以下简称《土地条例》)。《宣言》中指出：“挂川市民与挂川市哟，为了承担起传给后代的责任，守护环境、有计划地运营行政财政，大家一起，瞄准有风格的人、有爱情的家庭、有村格的地区、有城市格调的挂川市，海呀、山呀、街道呀、扎实地展开报德的挂川学(该市运用日本农政思想家二宫尊德的‘报德’思想管理城市)吧，让我们构筑起充裕的丰富的终生学习的社会。”用市民宣言的形式来强调终生学习的重要性，说到底，也是政府推动公平、平安行政的重要手段。
《土地条例》更是将学习与土地相结合，希望通过学习，能更好地理解土地与市民的关系，提高公开行政的效率。《土地条例》的目的是通过适当利用土地的终生学习制度，调动市民的积极参与，建设更为舒适优质的城市。其原则包括地域社会的共同性，以及同一地域的自然、社会、经济和文化环境(包括水质、景观等)，所以，城市所在的土地一定要按照这个条例所规定的条款适当地加以利用。为此，《土地条例》还规定了市政府的责任，认为政府应该按照上述原则，有计划地制定实施市民主体的土地政策。
通过终生学习活动，公开行政的效果也明显化了。市民有建设舒适、美好城市的欲望；政府公开行政，顺从民意，市民就会主动配合政府公益事业用地的收购工作。前挂川市市长榛村纯一说：“挂川市是在日本全国范围内最先发布进行终生学习型城市建设宣言的城市，其宣言的理念和思想根源主要是来自报德思想。人一生要终生接受教育，一生学习不止。一个人为了积‘德’就不能不学习，要想不给别人添麻烦健健康康地长命百岁，就必须坚持终生读书、学习，这就是我从报德思想中获得的启示。”榛村还说：“挂川还是静冈县范围内土地改良事业和趋化整理事业进行得最多也是效果最好的城市。这些成功都仰仗市民们对政府提出的减少私人耕地面积、置换土地等政策的理解和支持。”
五、公开行政对我们的启示
综上所述，挂川市积极推进公开行政、公平行政，将政府行政厅建成市民休闲、学习交流的场所，加强了政府与市民的亲和力，将市民的意志变成政府的行政政策，改善环境，发展经济，并在此基础上积极推进市民终生学习型城市运动，建设平安城市，使市民安心生活、安全生活。挂川市的公开行政，平安城市建设至少对我们有以下几方面的启示。
(一)公开行政，形式与内容相一致
如果城市政府是市民的保护伞，那么，城市政府大楼就应该是市民的避风港。市政厅的格局与管理方式直接反映了政府的行政理念与方式，公开行政、公平行政，建设平安城市，首先是政府行政大楼的公开，“门难进、事难办”的行政风气是不可能有公开行政、公平行政的，也不可能建设成平安城市的。
(二)公开行政，干部先行
公开行政，首先要地方行政长官有公开行政的管理理念和政治伦理。挂川市市长公开财产，并可让市民查阅，这是推进城市政府官民一体、相互理解重要的一步。有了相互的理解就有彼此的信任，有了彼此的信任就有相互的协作，有了官民的协作就有城市社会的平安和谐。
(三)公开行政，就要公开政府各相关部门的公文档案
公开政府各相关部门的公文档案，让市民了解城市政府各部门的运作模式与各历史时期的方针政策、施政目标、措施及财政预决算，通过公开行政与财政的方式来提高政府的公信力。这样政府的行政政策才能得到市民的支持，施政方针才能得到贯彻落实，城市社会才能达到平安和谐的目标。
(四)建立终生学习型城市，切实提高市民素质
城市社会是一个复杂的综合体，其主体是市民，市民主体的重要性要通过公开行政来体现。然而，市民的参政议政能力、市民的主体意识是要通过终生学习才能得到提高并且体现出来。只有政府的公开行政而没有市民的主体意识，那么，公开行政也只能成为形式上的作秀，达不到公开行政、平安行政的目的。因此，建设终生学习型城市，不仅要学习道德修养，还要学习各种专业知识，这样才能真正地做到公开行政，建设好平安城市。