巴西高等教育大众化进程中的资金多元化融资策略_高等学校论文

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      [中图分类号]G649.21/777 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2015)07-0115-14

      一、巴西高等教育二十余年的快速发展

      20世纪70年代以来，为满足人们对高等教育急剧提升的需求，世界范围内高等教育规模日益扩大，很多发达国家高等教育大众化进程加快。在向高等教育大众化迈进的过程中，高等教育成本不断上升，教育经费短缺的问题日益凸显。传统依赖政府拨款这种一元化经费来源模式已经满足不了高等教育的需要。因此，拓宽经费来源渠道，实施高等教育经费多元化融资战略，成为世界范围内各国进入高等教育大众化进程中不约而同的趋势。

      20世纪90年代以来的20余年里，世界桑巴之国——巴西在政治、经济、教育等各方面都取得了举世瞩目的成就，成长为众多发展中国家中的一颗耀眼的明星。在政治领域，巴西正在进行由威权体制向民主体制的转型。在经济领域，巴西实现了跨越式的快速发展，根据世界银行的数据，2013年巴西GDP为2.246万亿美元，远远超过印度与俄罗斯，人均国民总收入为11 690美元，远远超过中高收入国家平均水平。[1]截至目前，巴西已成为世界第六大经济体，拉丁美洲第二大经济体。随着经济的快速发展，政治民主化进程的加快，加上中学阶段毕业人数的急剧增加，人们接受高等教育的需求急剧增长。由此，巴西政府启动了高等教育大众化进程。在这二十多年来，这一进程进展迅速，取得了显著成效。

      20世纪80年代之前，巴西高等教育经历了六十多年的发展，发展速度缓慢。巴西高等教育起步较晚，直到1920年才创立了第一所大学——里约热内卢联邦大学(Universidade Federal do Rio de Janeiro)。二战之后，巴西政府尽管采取了多项改革，力图优先发展教育，但总体教育发展速度不快。在20世纪90年代初，巴西尚处于精英高等教育发展阶段。1990年，高等教育毛入学率仅为8%，招生人数为153万。到2000年十年的时间里，毛入学率就迅速提高到12.3%，招生人数增长了近一倍，达到270万人。到2001年，毛入学率达到15.1%，实现了由精英型向大众型高等教育的快速转型。到2005年，巴西高等教育毛入学率已经达到19.9%，招生人数超过450万人，2012年毛入学率则上升到28.7%。如此快的发展速度，是巴西自高等教育产生以来历史上空前的。目前，巴西高等教育在快车道上进一步“加速度”，正快马加鞭向高等教育发展的最高阶段——普及化阶段转型。根据巴西国家教育发展计划，到2018年高等教育毛入学率将达到37.9%，2021年达到43.5%，到2024年达到高等教育普及化，即50%。[2]毋庸置疑，巴西高等教育发展速度在整个世界范围内都是非常突出的。

      

      巴西高等教育大众化进程，之所以能在如此短的时间范围内取得如此快的进展，主要是通过私立高等教育系统规模的急剧扩大而实现的。在巴西两大高等教育系统，即公立高等院校(

Publica)和私立高等院校(

Privada)中，采取的是截然不同的发展模式。如果把巴西整个高等教育比作金字塔的话，公立高等教育系统位于塔尖，采取少而精的发展模式，质量是公立高等教育的核心，而其规模却一直保持在较小范畴内。而私立高等教育系统则位于金字塔的中下部，它采取多而粗的发展模式，其规模极其庞大，而其质量与公立高等系统相比却是天壤之别。在这种发展思路的导引下，从20世纪90年代以来，私立高等教育系统经历了急剧的扩展时期。无论是私立高等学校的数量还是其招生的数量，都有了迅猛增长。从私立高校数量来看，1980年仅有682所，到2012年则增加到2 112所，占高校总数(2416所)的87.4%，是2012年公立高校总数(304所)的近7倍。从私立高等学校招生人数来看，1980年招生人数为88.5万人，2012年招生人数为514万人，增加5.8倍，占全国高等学校招生总数(703.7万人)的73.0%，是公立高等学校招生数(190万人)的3.6倍。[3]而相比较于私立高等院校，在这二十多年里，公立高等学校的规模与招生人数则增长不多，因此，公立高等学校的数量和招生数在整个高等教育系统中所占比例逐渐下降。由此可见，这二十多年来，满足急剧增长的高等教育需求，是主要靠私立高等教育系统完成的。

      随着高等教育大众化进程的急剧加快，巴西高等教育需求陡然扩大，教育经费短缺问题日益严峻。顺应全球范围内高等教育大众化进程中经费来源多元化的共同趋势，巴西改变单一依靠政府投入的财政机制，采取多元化的高等教育融资策略，拓宽高等教育经费来源渠道。所有与教育相关的利益相关者都参与分担教育资金投入，逐步形成了联邦政府、州政府、市政府、学生家长、高等学校和国内外社会共同筹集高等教育经费的局面。

      二、国家教育投入的增加及分配

      20世纪90年代以来，持续的经济快速发展为高等教育规模扩张提供了物质前提。巴西政府持续加大对教育的投入，政府投入依然是高等教育财政的重要主体。

      巴西是世界上唯一把教育投入写入宪法的国家。优先发展教育，是巴西近年来教育发展的主要国策。立法先行，被巴西政府作为优先发展教育的保障。1988年，巴西通过了《1988年联邦宪法》(

da República Federativa do Brasil)，其中第206条、207条、211条、212条都对教育经费的划拨比例等问题作了详细规定：教育投入(包括基础教育和高等教育)要占国内生产总值的4.6%。[4]

      从国家实际投入的情况看，根据巴西教育部国家教育研究院(Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira)提供的数据，在2000-2011年，巴西各级政府教育总投入占国内生产总值的比例依次为4.7%、4.8%、4.8%、4.6%、4.5%、4.5%、5.0%、5.1%、5.5%、5.7%、5.8%、6.1%。[5]从2006年以来，政府对教育的拨款增幅明显，到2011年对教育拨款占GDP的比值达到了6.1%，比规定的4.6%多出1.5个百分点。从世界范围来看，教育投入占国内生产总值的比例在发达国家平均水平为6%，发展中国家平均水平为4%。巴西当前教育投入水平不仅远远高于与巴西经济水平相当的发展中大国水平，而且开始达到甚至超越发达国家水平。

      关于各层次教育预算的分配，在巴西教育发展历史上，巴西政府曾经一度高度倾斜于高等教育，高等教育曾经是政府优先投入的领域。然而，自20世纪80年代中叶开始，随着国家民主化进程的推进，加上世界银行和国际货币组织的外在压力，这种情况发生了变化。由于意识到普及基础教育对教育公平目标实现的迫切价值，巴西政府调整基础教育和高等教育之间的预算配比，不断提高基础教育，特别是初等教育预算在整个教育预算中所占的比例。卡多佐(Cardoso)总统及其后继任的卢拉(Luiz Inácio Lula da Silva)总统、罗塞夫(Dilma Vana Rousseff)总统对基础教育特别是初等教育的扶持更是不遗余力。1985年，用于初等教育的预算经费额第一次超过了高等教育预算经费。到2000年，初等教育投入额为241.9亿雷亚尔，高等教育投入额为88.5亿亚雷尔，前者是后者的2.7倍。[6]2011年初等教育投入占国内生产总值的3.5%，占教育总投入的57.4%，高等教育占国内生产总值的1.0%，仅占教育总投入的16.4%，初等教育投入是高等教育投入的3.5倍。从世界范围看，根据OECD发布的2010年教育报告，2010年OECD国家对高等教育的投入占GDP比例平均为1.6%，而巴西仅为0.9%，是所调查的42个国家中最低的三个之一。[7]这一状况又再次引起政府的关注。当然，从绝对数字上来看，由于近年来巴西国内生产总值快速增长，高等教育投入的实际数额也在不断增长。从高等教育领域的生均教育经费状况来看，2000-2004年巴西高等教育生均经费额呈下降趋势，2005年至今生均经费有了快速增长。

      

      

      三、各级政府之间高等教育的预算分层

      政府拨款是巴西公立高校最主要的经费来源。巴西历史上多部宪法规定了公立院校经费的主要来源，这也成为巴西各级政府制定预算的基础。《1988年联邦宪法》、1996年批准的《达尔西·里贝罗教育法修正案》(Lei Darcy Ribeiro-ALTERADA)都规定，巴西教育实施联邦政府、州政府和市政府的教育合作管理体制。这一体制保障了分权式的教育管理体制以及联邦和州在高等教育领域的自主性。相应地，在教育预算方面，巴西教育领域的预算体制分为三级：第一级是联邦预算，第二级是州预算，第三级是市预算。从三级政府占教育总投入的比例来看，州政府所占比例最高，市级政府所占比例次之，联邦政府所占比例最少。

      

      以2011年为例，联邦、州、市政府教育投入所占比例分别为21.3%、41.0%、37.7%。从纵向的时间维度来看，各级政府教育投入都在不断增加。例如，2000年联邦、州、市三级政府教育投入占国民生产总值的比例分别为0.9%、2.0%、1.8%，而到了2011年三级政府分别占到了1.3%、2.5%、2.3%。[8]

      从政府教育投入的来源来看，巴西设立用以维持和发展教育专项目的的税收种类——教育工资税(

)。具体说来，针对工商企业征收该企业员工工资额的2.5%，针对农业企业征收企业产品价值的0.8%。这些税收收入的1/3由联邦政府掌管，另外2/3由州政府掌管。[9]2000-2012年教育工资税的实际支出数额如表5所示。

      

      在国家分权式的教育管理体制下，联邦、州和市立政府曾经共同承担基础教育和高等教育投资责任。《1988年联邦宪法》第212条规定，联邦税收的18%用于维持和发展教育，其中，该税收的30%用于基础教育，70%用于高等教育。州政府税收的25%用于维持和发展教育，其中，该税收的60%用于基础教育，40%用于高等教育和其他教育。巴西设立州参与基金(Fundo de

dos Estados，简称FPE)，联邦拨付给州的转移支付资金的25%用于维持和发展教育。市政府税收的25%用于维持和发展教育，其中，该税收的60%用于基础教育，40%用于高等教育和其他教育。设立市参与基金(Fundo de

dos Municípios，简称FPM)，联邦拨付给市的转移支付资金的25%用于维持和发展教育。[10]

      在发展过程中，政府不断调整三级政府教育预算在初等教育、中等教育和高等教育之间的分配比例。如1995年，联邦政府将教育预算的21%用于初等教育，9%用于中等教育，70%用于高等教育。州政府则基本负责初等教育，教育预算的78%用于初等教育，10%用于中等教育，12%用于高等教育。市政府则主要负责初等教育，94%用于初等教育，4%用于中等教育，2%用于高等教育。[11]可见，相对于州一级和市一级政府，联邦政府承担的更多的是发展高等教育的责任。而发展基础教育则主要成为市级和州级政府的共同责任，由州政府统筹。

      公立高等教育系统分为联邦、州立和市立高等学校。2012年，巴西共有公立高等学校304所，其中联邦所属高校103所，占公立高校总数的33.9%，州立高等学校116所，占公立高校总数的38.1%，市立高等学校85所，占公立高校总数的28.0%。[12]其中联邦所属高校，包括联邦政府资助的高校和基金会资助的高校。那些完全由联邦政府提供经费的高等学校，通常是巴西最古老、最传统的大学，由于联邦政府提供的资金丰沛，发展条件优越，因而在整个巴西高等教育体系中举足轻重。而那些由基金会提供经费的大学，在筹集和分配资金方面有较大的灵活性。州立高校主要由州政府出资举办。市立高校则主要由市政府资助。

      巴西高等教育投入地区差异较大。一半以上高等教育学校位于其经济发达的东南部，西部地区高等学校分布明显稀疏，而欠发达的北部地区高等学校仅占5%。由于巴西各州院校数量、办学水平各不相同，联邦层次对各州的投入各不相同，所以各州的高等教育投入总额差异较大。但是总起来看，在联邦、州和市级政府的高等教育投入比例来看，联邦政府投入占压倒多数比例，大大超过州政府和市政府高等教育投入之和。以巴西南部的发达省份桑塔·卡塔琳娜州(Santa Catarina)及其首府弗洛里安诺波利斯市(Florianopolis)2012年的情况为例，联邦政府支出占了大约3/4，州和市各占剩下1/4的一半。[13]

      四、学生及其家长的成本分担

      根据英国学者丹尼尔·C.莱维(Daniel C.Levy)的高等教育资源分配模式的分类，巴西的高等教育资源分配模式属于二元部门制下的异质型，即公私立高等学校经费来源有着明显差异。其中公立高校主要依赖政府拨款运行，私立高校则主要依赖学费运转。

      在这异质性的资源配置模式下，就公平、质量和对公共产品的贡献而言，在巴西免费的公立高等学校和收费的私立高等学校(特别是那些营利性高等学校)之间却横亘着巨大的鸿沟。[14]公立高校办学历史悠久，师资力量雄厚，教育质量高，广受社会认可。私立高等学校类型多样，2/3高校以营利为目的，执行商业运作模式，师资力量低下，教育质量差，被称为低质量的“学位加工厂”。而就读公立高校的学生大多数是来自于富裕家庭或上层社会家庭，由教学质量优良的私立中学升入，他们就读公立高校却无需缴纳学费。相反，就读于巴西私立高校的学生，大多数来自经济背景不富裕的家庭或中下阶层家庭，由教学质量低下的公立中学升入，这些学生却要缴纳昂贵的学费方能入学。以2006年为例，公立高等学校的学生无需缴纳任何学费，而私立高等学校则需缴纳11 765至14 700亚雷尔不等的昂贵学费。就读于一所高档私立高校的学生十个月的全部花费为33 700亚雷尔，而就读于一所高档公立高校的同期花费仅为15 630亚雷尔，前者是后者花费的2.16倍。而前者所受的教育质量却不可与后者同日而语。

      巴西高等教育规模的急剧扩大主要是靠私立高等教育系统的快速扩张完成的。而这一扩张的背后，教育公平问题乃至社会公平问题愈加彰显。为了避免政府高等教育财政负担过重，政府力图保持一个较小的、精英的和选择性的公立高等教育系统，把大量的高等教育成本转交给私立高校学生和家长去承担。巴西高等教育系统在公立和私立两大部门之间，在高收入、高地位家庭和低收入、低地位家庭之间，存在着严重的不平等。随着高等教育大众化进程的加快，高等教育公平问题愈益突出。正如英国著名学者特里斯坦(McCowan Tristan)所指出的，巴西高等教育大众化进程为一场“没有公平的扩张”(expansion without equity)。[15]

      为了缓解高等教育扩张中的“悖论”，巴西有的学者建议在公立高等学校收取学费，将公共资源转向能力的扩展。历届政府也都注意到这种现象，但由于改革的政治成本远远大于经济成本，公立高等院校收取学费的方案一再被束之高阁。

      五、政府针对私立学校学生的资助

      20世纪90年代以来，面对高等教育大众化进程中数量和质量之间、公平和效率之间的矛盾，巴西政府改变只对公立高校拨款的策略，开始对依靠学费运行的私立高等院校通过奖贷学金的方式进行资助和拨款，试图使得公立高等教育系统和私立高等教育系统之间的界限变得模糊。

      1999年，巴西政府设立高等院校学生资助基金(Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior，简称FIES)，取代自1975年开始实施的教育信用计划(Programma do Crédito Educativo)。2001年高等院校学生资助基金由第10260号法令固定下来。该基金目的在于向私立高校家庭特别贫困而学习成绩优良的学生发放贷款，资助其完成学业。该贷款代替学生应该缴纳的学费，由联邦政府直接划拨给学生所在的私立高等院校。学生成功申请到该贷款后，需在就读期间及毕业后一年内，每三个月还款50雷亚尔，剩余利息和款项在13年内还清。目前该基金的年利率为3.4%(2011年及以前利率为9%)。贷款根据学生家庭情况和学生入学成绩分为各占学费总额100%、75%、50%三个层次。接受该项贷款资助的人数快速增多，2010年7.6万人接受此项贷款，到2013年已增加到50.5万人，3年间增长了5.6倍。政府投入的贷款总额也快速增多，从2010年的8.1亿雷亚尔增加到2013年的59亿雷亚尔，增加了约6.3倍。而接受资助的私立高校的学生人数，在招生不断扩大的情况下，在总人数中所占的比例也急剧增多，从2010年的1.9%急剧增加到2013年的9.5%。[16]巴西教育部还计划继续不遗余力扩大接受私立高等学校接受该项贷款资助的人数。

      

      2004年，巴西政府开始针对私立高等院校实施奖学金拨款计划——全民大学计划(Programa Universidade para Todos，简称PROUNI)，该计划2005年1月13日由第11096号法令固定下来。政府对私立高校减免税收和各种费用，把减免了的税收和费用作为奖学金的来源资助学生，代替了学生应缴纳的学费。这一全民大学计划分为覆盖学生全部学费的全额资助和覆盖学生一半学费的半额资助。如果学生获得半额资助并不能助其完成学业，可以同时申请上述高等院校学生资助基金对其学费的25%进行资助，剩下的25%由学生承担。资助的标准依然是学生的家庭贫困情况和学生入学成绩。同时，一定的奖学金名额预留给非洲裔、土著居民或者有生理缺陷的人，根据这些群体在人口中所占比例确定此群体获得奖学金人数。如表8所示，受到全民大学计划奖学金资助的人数近些年来也在不断增长，从2005年的11.228万人增加到2013年的25.237万人，增加了1.2倍。[17]

      

      除了影响巨大的高等院校学生资助基金和全民大学计划，巴西政府也在极力发展各种奖助项目，完善奖助体系。进入21世纪，联邦、州和市三级政府还设立其他的奖助计划，比如联邦政府的补习教育计划(Programa de

Tutorial)，专门用于私立高校的研究生支持计划(Programa de Suporte a pós-

)、圣保罗州的家庭学生计划(Programa Escola da Família)等等。

      无论贷款资助，还是奖学金资助，这些资助政策，一定程度上有助于帮助私立高等教育系统的贫困而优秀学生接受高等教育，同时有助于缓解公私立高等教育系统之间资源分配的严重不公平。

      六、高等学校的自筹经费

      在政府拨款仍然无法完全满足高校发展需要的情况下，巴西政府积极鼓励高等学校从事企业性活动，多渠道筹集自己所需经费，在筹集经费时给予必要的自主权。《1988年联邦宪法》第207条明确规定，保证大学在学术、财政和管理上的完全自治。[18]

      20世纪90年代以来，随着高校自主权的扩大，巴西高校的企业性营利活动大量增加，大学自筹经费额呈逐年上升趋势。以著名的联邦大学南里约格兰德联邦大学(Universidade Federal do Rio Grande do Sul)为例，2004年到2011年，尽管在政府拨款快速增多的情况下，学校自筹比例有所下降，但是其自主收入的绝对数字却在不断增加。2004年自主收入为1400万雷亚尔，到2010年则达到了2 500万雷亚尔，是2004年的1.8倍(如表8所示)。

      

      巴西高校通过多种经营方式筹集资金。一方面，提供有偿教育活动，如提供外语培训、开办高级研修班、设置收费课程等，高校筹得额外收入。另一方面，提供有偿学术活动。当前，巴西积极支持高校的科研活动，充分发挥高等院校在国家创新系统的知识和技术生产、传播和转移职能，鼓励高校从事产学研合作活动。那些实力雄厚的高校凭借自己良好的声誉，为完成某项预先确定的项目与其他机构或组织签订科研合同、咨询合同、技术转让合同以及赞助协议，收取相应经费。这一方面最成功的例子是支持科技发展计划(PADCT)，此计划的经费一部分来自联邦政府，一部分来自世界银行。一些科研力量雄厚的大学，如圣保罗大学、里约热内卢联邦大学、米纳斯吉拉斯联邦大学、南里约格兰德联邦大学、巴西利亚大学、坎皮纳斯州立大学等大学通过这种形式获得了大量的经费。

      国内外社会捐赠也是巴西高等教育经费的又一补充来源。一些私立大学，初创阶段主要是依靠私人企业、基金会、教会等社会团体或个人捐款、慈善机构的慷慨捐助。私立高等学校一直保持着这一优良传统。截至目前，对私立高等教育院校来说，社会捐赠是其继学费、政府拨款之后的主要财政来源。一些公立高等院校，也逐渐学习私立高等学校接受社会捐赠的做法，深入挖掘国内外社会捐赠来源。巴西当前比较有名的捐助机构有：社会投资基金会(FINSOCIAL)，这一基金会通过向财政机构、保险公司、社会团体等企业筹措(比例为总税收的0.5%)或者向第三产业公司征集(比例为总税收的0.5%)，所得经费用于学生助学金；高等办学机构联盟(Sindicatos das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior CEBRADE)，这一非营利性组织致力于促进私立高等教育的发展和提高私立高等院校的教学质量；“理想”投资基金(Fundo Ideal Invest)，该基金对学生的资助主要通过普拉瓦列尔信贷计划(Programa de crédito PRAVALER)实施，对本科生、研究生、MBA学生和高职学生的资助到2010年已经扩展到2.5亿雷亚尔。

      总体来看，与发达国家相比，目前巴西高等学校自筹经费在高校收入中所占比重偏低。例如，美国高校企业性活动，如校办企业收入、产学研合作收入、专利收入等多种形式企业性收入占美国高等教育经费筹措的22%，[19]英国高校企业性活动收入占英国高等教育经费筹措的16.03%，[20]均远远高于巴西。但是，在巴西高校自主权不断扩大和市场运作模式不断加强的大背景下，可以预期，多样化形式的自筹经费在巴西高校收入中所占比例将处于不断上升趋势。

      七、巴西高等教育经费多元化的特征及问题

      自20世纪90年代以来，在全球高等教育经费来源多元化共同趋势的影响下，在巴西高等教育由精英型向大众型高等教育快速转型而高等教育经费急剧短缺的压力下，巴西在拓宽高等教育经费来源渠道、多元筹措高等教育经费方面，迈出了坚实的步伐。目前，巴西高等教育经费来源逐渐形成了国家财政拨款、各级政府分层预算、学生学费及政府奖贷资助、高等学校企业性活动所得收入、国内外社会捐赠等多种筹集渠道。巴西高等教育经费投入无论在数量上还是在质量上都有明显的提高和完善。经费多元化的融资战略，反过来以反哺的形式支撑了巴西高等教育的快速发展，支持其快速向普及化的目标迈进。巴西高等教育的快速发展，已经引起世界各国的共同关注。

      巴西高等教育经费多元化战略呈现以下鲜明特征：

      第一，巴西把增加教育投入上升到法律地位，并严格遵照执行。巴西是世界上唯一把教育投入写入宪法的国家，这为教育投入的快速增长提供了坚实的法律保障。巴西虽然是世界上的发展中国家，但其教育投入占国内生产总值的比例不仅远远超出与其经济发展水平相当的发展中国家，超出OECD国家平均水平，而且开始达到甚至超越某些发达国家水平。

      第二，政府拨款依然是巴西高等教育投入的主体。巴西高等教育资源分配模式属于典型二元部门制下的异质型，公私立高等学校经费来源有着明显差异。其中政府拨款占公立高校经费来源的压倒性比例，而私立高校主要依靠学费运行。近几年来，政府开始对依靠学费运行的私立高等院校通过奖贷学金的方式进行资助和拨款，资助数额明显增加。总体来看，政府财政性拨款依然是巴西高等教育经费来源中的主渠道。

      第三，巴西实行联邦、州和市三级政府预算分层制度。相对于州政府和市政府，联邦政府承担的更多的是发展高等教育的责任，其大部分教育预算主要用于高等教育领域。而州政府、市政府主要负责基础教育经费投入，其大部分教育预算用于基础教育领域。

      第四，巴西高等教育实行成本分担制度。在公私立高校异质型资源分配模式下，公立高校的学生主要缴纳数额较少杂费，不需缴纳学费，而私立高校的学生则需要缴纳金额较大的学费和杂费。为缩小公私立教育系统学生间的不平等，巴西政府近些年来设立高等院校学生资助基金和全民大学计划等各种资助项目，对私立高等院校学生进行资助。

      第五，高校筹资体系和国内外捐赠体系处于发展过程中，但目前所占比例不高。巴西政府赋予高等学校自主权，积极鼓励高等院校从事企业性营利活动，挖掘国内外社会捐赠。这些渠道所得收入逐年上升，但总体来看所占比例依然偏低，还具有很大的上升空间。

      巴西高等教育经费多元化战略，在巴西高等教育发展过程中具有不可替代的优势。但是，透过这一战略来管窥其深层，由这一战略引起的高等教育公平问题与质量问题凸显出来。

      首先，高等教育公平问题。公立高校和私立高校在高等教育系统中所处的地位明显不同。政府力图保持一个较小的、精英的和选择性的公立高等教育系统。公立高校高居金字塔的顶端，它是巴西高等教育的精英部分，而私立高校则居于金字塔的中下端，其质量和声誉相对低下。尽管所有高校都实行教育成本分担制度，但是，在公私异质的资源分配模式下，公私立高校经费来源有明显的差异。公立高校主要依赖政府拨款，免收学费，只收学生杂费。私立高校学费却很昂贵。如果从巴西全部教育阶段来看，巴西高等教育阶段的公平问题实际是基础教育阶段教育公平问题的进一步延展。基础教育阶段与高等教育阶段正好相反，提供优质教育的学校是学费高昂的私立学校。进入私立中小学的，往往是富裕或上层社会家庭子女，由于其在起跑阶段获得的教育质量优良，这些学生将来就更有机会就读免学费、筛选性更大的公立高校。相反，那些低收入、低阶层的子女，则由于基础教育阶段无缘获得优质私立教育，高等教育阶段只好选择就读学费昂贵、质量低下的私立高校。这样，就形成了“富人不交学费读好大学，穷人交学费读差大学”的奇怪现象。因而，不难理解，巴西高等教育大众化进程被英国学者比喻为一场“没有公平的扩张”。这种经费分配模式显然加剧了基于学生身份和地位自身的不平等。尽管近些年来巴西政府通过各种奖贷项目对私立高等院校进行资助和拨款，但相对于公私立院校之间天然横亘着的巨大鸿沟，这些努力显得杯水车薪。

      其次，高等教育质量问题。巴西高等教育大众化进程，采纳的远非是扩大了的精英教育模式。巴西高等教育规模的急剧扩大过程，主要是靠私立高等学校的快速扩张完成的。这些私立高校采取高度市场化和商业化的发展模式，在发展过程中更多强调的是数量更多的利益，而不是追求真理和教书育人的大学逻辑，因而教育质量普遍不高，被称为低质量的“学位加工厂”。虽然借助于向学生收取学费这一模式，私立高等教育系统可以快速扩张，可以加快高等教育大众化进程，让更多的人能够拥有接受高等教育的机会，但是，大部分私立高等院校毕业生的质量不尽人意，这些学校的社会认可度和满意度普遍不高。美国学者就高等教育经费筹措曾提出三条重要原则：成本分担原则、利益获得原则、能力支付原则。这些原则逐渐被世界各国在教育实践中接受和采纳。巴西私立高校学生缴纳昂贵的学费与所获取低下教学质量之间的巨大差距，显然违背了高等教育经费筹措的利益获得原则和能力支付原则。这不仅严重损害了巴西高等教育公平问题，同时也加重了高等教育系统业已存在的教育质量问题。如何纠正高等教育快速扩张中的这一错位问题，既满足国内日益膨胀的高等教育需求，又有效地保证高等教育质量，成为摆在巴西政府面前亟待解决的难题。

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