粗放型经济增长方式的财政原因剖析，本文主要内容关键词为：经济增长方式论文,财政论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，中国一直实行的是数量增长和规模扩张的粗放型经济增长方式，经济增长主要依靠大量增加物质投入来推动。资源利用效率效益不高，经济增长的技术含量很低，经济增长质量和效益差。尽管早在80年代初期，中国经济学界在总结前30年经济建设经验教训时就曾明确提出扩大再生产要由以外延为主向以内涵为主转变的问题，后来，党的十二大提出要“把全部经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来”，十三大提出“要从粗放经营为主逐步转向集约经营为主的轨道”，十四大提出要“努力提高科技进步在经济增长中所占的含量，促进整个经济由粗放经营向集约经营转变”，但中国经济增长方式至今仍未能实现根本性转变，在不少方面甚至还有更加粗放的趋势。究其根源，我以为除了中国经济发展所处的阶段，以及市场机制未能充分有效发挥调节作用等原因外，传统的计划经济体制和财政体制是长期支撑粗放型经济增长方式的根本性原因。
一、软预算约束
经济理论研究的结果表明，经济增长方式与预算约束硬度之间是一种正相关关系。在影响增长方式的其他因素一定时，企业的预算约束越软，企业外延式扩大再生产和粗放经营的机会成本就越小于内涵式扩大再生产和集约经营的机会成本，资源利用效率效益就越低，经济增长方式就会越粗放；反之，企业的预算约束越硬，经济增长方式才有可能越集约。对此，匈牙利经济学家亚诺什·科尔内曾作过深入系统的理论分析[①]。在科尔内看来，导致企业预算约束完全变软有5个条件：价格对绝大多数企业来说是外生的；税收制度是软的；国家的无偿拨款；信贷制度是软的；软条件的外部资金投资。只要这些条件同时起作用或其中的某一个条件单独起作用，企业的预算约束就会完全变软，经济增长方式也就会变得外延和粗放。
因为在这样的条件和政策环境下，企业的生存不再仅仅取决于销售收入是否总能补偿它购入投资品的成本，即使后者总是超过前者，也可用税收减免、财政补贴、低利率优惠贷款甚至只借不还的软贷款来抵销；企业的发展也不再仅仅取决于企业能否从内部资金积累（企业应当拥有大量未分配利润）中为投资筹措到足够的资金来源，企业发展所需购入补充投资品的资金，可能会由国家以无偿拨款或软贷款的形式来提供；在企业生存与发展都无足够的压力和动力的情况下，企业就用不着去适应市场和价格，或者说价格对绝大多数企业而言就不再是内生的，而是外生的，销售收入与成本之间的差额无论是正还是负，都不会成为决定企业生死攸关的问题，即使企业长期亏损，企业也能生存下去甚至还能得到扩张、发展。久而久之，绝大多数企业就不把功夫用在挖潜革新、降低消耗、强化管理和主要依靠自身积累实现发展上，而是通过广泛的寻租式的“劳动”，“在部里、税务部门、或银行的办公室里进行活动，……试图操纵那些靠他们可以获取免税、补贴、软贷款等的人”[②]，源源不断地获取非市场性收益，最终会在经济运行系统中生成一条“软预算约束→企业能够将风险转嫁给政府→企业对投资品的需求几乎不能满足→资源利用效率效益低下→整个国民经济外延式、粗放型增长”的因果链。这已为中外经济发展实践所充分证实。
二、宏观财政经济政策缺陷和速度偏好
宏观财政经济政策缺陷和速度偏好，导致经济粗放增长的问题由来已久，而且至今并未根除。早在建国初期，在缺少外援外贸、资金、技术的条件下，中国就选择和实施了以数量上的高速增长为主要目标，以外延扩张为主要发展途径，以集中有限资源优先发展重工业为主要方式来赶超发达国家的经济发展战略。而当时中国是一个资本稀缺的经济，不利于这种发展战略的实现。为了解决经济外延扩张的巨额资本需求与现实财政经济实力严重不足的矛盾，通过超经济力量、采取一系列政策措施来抑制市场的作用，人为压低重工业资本形成的成本，形成了以压低利率、汇率、资本品价格、工资和消费品价格为主要内容的宏观政策环境，建立了通过政府命令方式和财政预算机制直接集中配置资源的财政经济体制。从此为中国长期实行外延式、粗放型、速度型经济增长方式奠定了体制基础。改革开放以来，财政经济体制发生了较大变化，国民经济的市场化和社会化程度也有明显提高，但支撑粗放型增长方式的体制基础并未根除，制约了与集约型经济增长方式相适应的有利于节约资源、降低消耗、增加效益的企业经营机制；制约了有利于自主创新的技术进步机制、有利于市场公平竞争和资源优化配置的经济运行机制的形成。以企业经营机制为例，国有企业长期担负的基础教育、医疗、退休养老和社会公益性事业等社会负担有增无减；国有企业长期充当吸纳劳动力就业的主要场所的状况也未改变，目前国有企业多余的职工一般都在20—30%，人浮于事、效率低下、工时不足；大多数企业债务负担沉重，资产负债结构不合理，设备陈旧，技术落后，管理粗放，生产资金缺乏，相互拖欠严重，亏损面很大；产权结构不合理，产权约束机制不健全，国有资产保值增值体系没有建立，国有资产流失严重；不少政府部门至今仍沿袭计划经济体制下的办法管理企业，不熟悉和不善于运用经济手段和法律手段调控和规范市场，间接调控和诱导企业，企业与政府、企业与财政、企业与银行的责权利关系没有理顺，各级政府部门直接干预乃至上收企业经营权的现象时有发生，大多数国有企业依旧在政府部门行政隶属格局下运行，很难真正建立起自主经营、自负盈亏、自我积累、节约资源和增加效益的企业经营机制和企业主导型技术进步机制，整个国民经济增长质量和效益的提高也就缺乏可靠的微观基础。
在企业经营机制和经济运行机制都不健全的条件下，国有企业和政府各行政管理部门的预算约束普遍趋于软化，全社会的投资需求几乎不能满足，资源利用效率效益低下。这样，速度偏好就极易促成经济超高速增长并引发通货膨胀。因为如果高速度不是以高效益为基础，而是靠高投入来推动，在资源约束条件下，必然导致财政、信贷收支失衡，并使通胀率超过经济增长率，形成恶性循环，而在高通胀和经济波动的条件下，经济增长方式转型显然无从展开。
三、财政、金融和国有企业的资金配置格局长期失衡，以企业为主体的投资机制和技术进步机制难以形成
改革开放以前，政企不分，政府职能替代市场职能，全社会如同一个大工厂，政府统包统揽，财政统收统支、统负企业盈亏，资金宏观配置格局以财政为轴心来安排，企业盈利乃至基本折旧基金的一部分或全部都要上缴财政，企业生产所需固定资产投资和流动资金由财政无偿拨款供应，企业亏损和银行信贷收支差额由财政拨款弥补，企业没有自我积累和自我改造能力，银行只是财政的出纳，不可能形成以企业为主体的投资机制和技术进步机制，企业也就不可能选择适合自身的经济增长方式。
改革开放以来，随着国民收入分配结构的调整和投资主体多元化的形成，财政、金融、国有企业相互之间的资金宏观配置格局发生了很大变化[③]，但与集约型增长方式相适应的以企业为主体的投资机制和技术进步机制仍未形成。从投资机制看，首先，放权让利使政府储蓄[④]转化为国有资产总投资的份额急剧下降，政府投资与政府储蓄之间的差额逐年迅速扩大，1979年政府投资大于政府储蓄的差额只有170亿元，而1992年则高达近2700亿元，这样政府只能过度依赖负债（主要是中长期国债）甚至向银行大举透支来扩大资本来源。其次，随着财政困难日益加剧和固定资产投资“拨改贷”的实施，国有企业过去由财政注入资金的大渠道已逐渐变成涓涓细流，而市场经济中企业部门应当拥有大量未分配利润并向投资转化的条件又不具备，国有企业投资就只能转入以间接融资（银行借贷）为主的轨道，目前国有单位投资债务率已高达80%，自有资本率只有20%。与美国比较，无论是资本市场发达程度和国民人均储蓄水平，还是企业整体经济实力和负债能力，美国都比中国强得多，但美国资本形成仍主要来源于内部（自有）资金的供给，1986—1989年美国资本形成来源于内部资金的部分高达85.3%，来源于外部借入的部分仅占14.7%[⑤]。最后，从银行部门看，政府部门和国有单位的固定资产投资负债过度，必然会破坏正常的银行投融资信用关系。目前，几大国有专业银行的自有资本金只有一千多亿元，而呆帐、坏帐就达三四千亿元，银行贷款的资产存量日趋僵化，严重影响了银行信贷资金的周转速度和宏观经济效益。可见，尽管改革后宏观资金配置渠道由以财政为主转为以金融为主，但有效的资金调控机制、配置机制尤其是以企业内涵积累为主体的投资运行机制并没有形成。
再从技术进步机制看，内涵型、集约化经济增长方式要求有与之相适应的企业主导型技术进步机制。所谓企业主导型技术进步机制，是指企业在技术改造、技术开发、技术引进、成果转让、科研经费使用和负担中居于主导地位。具体地说：一是全社会技术进步的动力和压力主要来源于激烈的市场竞争，而不是主要来自于超经济的政府政治推动，政府与企业在科技领域有着明确的分工和互补；二是科技主力军主要在企业，而不是主要集中于由政府拨款的大学和政府研究机构里，如日本在企业工作的科技者人数占全国科技者人数的比例为63.7%、美国达73.8%、原联邦德国为64.7%、中国只占37.1%；三是科研经费主要由企业使用，而不是主要由政府直接使用。上述三国企业使用的科研经费占全国科研经费的比例分别为73.9%、72.0%、73.2%，中国只占29.7%；四是科研经费主要由企业负担。而不是主要由政府财政负担。上述三国企业负担的科研经费占全国科研经费的比例分别为81.5%、52.6%、61.8%[⑥]（中国的数据不详，估计这一比例不会超过1／3）。中国的政府主导型技术进步机制，是与传统的财政经济体制和粗放型增长方式相适应的，它与集约方式和市场经济体制中，经济活动和技术进步以企业为主体，政府对技术进步的管理主要是制定产业政策、经济技术政策、技术装备政策，企业在技术进步、技术开发、引进和改造以及科研经费使用和负担中居于主体地位的要求格格不入。
四、公共财力分散化、部门化，削弱了政府财政在优化经济结构和促进经济稳定高效增长的调控能力
在市场经济国家里，政府部门与民间部门是相辅相成的互补关系。民间部门（主要是企业）是经济活动的主体，在资源、风险约束条件下，独立从事投资、生产、交易、分配、消费等经济活动，配置用于私人产品生产的资源，满足私人需要。政府在资源配置领域的职责是分级提供公共产品，满足社会公共需要，弥补市场机制的不足与缺陷。资源具有稀缺性。为了保证政府集中配置的资源规模适度、结构合理和使用高效，政府的经济活动一般应遵循有效性原则、分职治事和受益范围等原则，其所需财力则按法律规定和政治程序全部、完整地反映在政府预算里，并向社会公开，置于公众监督之下。因此，国际上政府规模与政府财政规模大致是相当的，或者说，财政规模即公共财政支出占GNP的比重基本上反映了政府介入资源配置和收入再调整的范围和力度。这样，政府活动的范围、目的明确、具体，财政收支活动清晰、规范，企业部门的预算约束主要来自市场和所有者两个方面的压力，政府部门的预算约束则主要靠法律和公众监督，两种预算约束都是规范、硬性的，这是实现经济集约增长、最大限度地提高整个社会经济资源配置和利用效率的不可或缺的条件，日本有的经济学家甚至认为这是日本经济取得迅速、高效发展的关键所在[⑦]。
然而，中国的情况则大不相同。中国的政府公共财政收支与企业（包括国有和非国有企业）财务收支之间缺乏严格、清晰的法律界限，财政办企业与企业办社会同时并存，长期相互交叉，混为一体。更为严重的是，改革开放以来，政府公共财政收支内部有被肢解、分散、部门化甚至单位化趋势。游离于政府财政预算以外的大量非规范性公共收支的存在，使得统计上的数字是一回事（预算内收支），实际情况又是另一回事，按国际惯例计算衡量的中国政府规模和与之相适应的财政规模究竟有多大，恐怕谁也讲不清楚。改革以来，财政越来越“相对贫困化”，这是事实，但是不能说政府也越来越相对贪困化，由政府财政集中分配的财力占GNP的比重由改革之初的30%左右下降到目前的不足10%，但是按国际上通用的政府财政统计口径并根据对中国的个案调查和直觉观察的情况，有的学者估计中国在由计划体制向市场体制转轨已有17年的今天，全部公共收入占GNP的比重仍高达25%左右，这与美国在人均GNP约为400美元的时候（1915年），各级政府的总收入仅占GNP的6.7%[⑧]比较，显然是过高了。
财政规模相对小与政府规模绝对大同时并有的矛盾，对增长方式转型的阻碍作用是显而易见的：（1）阻碍与集约型增长方式相适应的企业内涵积累和企业主导型技术进步机制的形成。上面千条线，下面一根针，无论是政府财政部门集中的规范性的税，还是政府非财政部门集中的各种规范和非规范性的费、摊派等，最终负担都将落在企业或个人身上，政府的总税、费负担过重，必然阻碍投资主体由以政府为主向以企业为主的转变，企业在技术改造、技术开发和引进、成果转化、新产品开发等方面的能力也会因缺乏资源基础而受到抑制。（2）软化财政预算约束。在政府财政预算以外，包括工业、交通运输、农业水利、国土、劳动人事、卫生监督，甚至公检法在内的几乎所有的政府行政管理部门都以政府名义交叉收取名目繁多的费、基金甚至强行摊派，并逃避预算监督控制，自收自支，为民间部门“跑部钱进”的寻租活动提供了广阔的空间和条件，“政出多门”，既弱化了企业和政府的预算约束，妨碍了公平竞争的社会环境的形成，挫伤人们勤劳致富的积极性和创造性；又增加了政府职能转换的难度，损坏了政府形象，不利于与集约型增长方式相适应的经济运行机制的形成。（3）政府预算内财力相对下降，赤字累累、过度负债运行，削弱了政府财政在资源配置、经济结构调整和促进总量平衡方面的调控能力，促进增长方式转型已成为力不从心之举。
五、财政分配结构不合理
在市场经济条件下，经济活动以民间部门为主体，在供求关系和价格信号引导下，企业独立地从事投资和生产交易活动，政府的基本经济职能是弥补和矫正市场的缺陷与不足，提供公共产品，满足社会公共需要。政府活动的范围基本上被限制在公共性或外部性较强的领域内，如国防、治安安全、交通、通讯、初等教育、社会保障、公益事业和城市基础设施等。财政是一种政府经济行为，政府活动范围也就是财政支出范围，财政分配结构实际上就是公共产品内部纯公共产品与准公共产品、全国性公共产品与地方性公共产品的结构。这样，政府财政与企业或者说财政与市场经济的联系就是一种互补的间接联系，即企业在市场机制引导下自主决策、自主经营、自负盈亏；政府依法向企业和个人征税并按政治程序或公众意志通过政府预算将其转化为公共产品，其中，纯公共产品完全通过“税收——预算支出”机制提供，准公共产品则应建立费用分担机制，部分地由政府承担，部分地由受益者承担，全国性公共产品则由中央政府通过中央税和中央预算提供，地方性公共产品由地方政府通过地方税和地方预算提供；良好的公共服务有助于改善投资环境和生活环境，降低交易成本和提高居民生活质量；在开放经济条件下，这会吸引更多的企业、投资、技术、居民和人才，促进经济结构的优化和经济快速高效发展；财源更加茂盛、财政更为充裕，形成“财政——经济”的良性循环。
然而，中国的做法则截然不同。中国的计划经济体制是按“大工厂理论”构造的，政府是社会经济活动的中心，不仅政府职能替代了市场职能，政企职责不分，而且政府职能内部中央政府职能与地方政府职能、以及政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能也长期混在一起行使和运行，不可能形成合理的私人产品与公共产品以及公共产品内部的配置结构。表现在财政经济的联系上，则是一种“财政投资侧重于资本生产率高的部门→财政收入→财政支出”的直接联系，或者说是一种缺乏充满生机活力的微观基础和整个国民经济增长高质量、高效益的财政自我循环。
改革开放后，随着国民收入分配格局的调整，投资主体多元化的形成和经济市场化程度的提高，政府及其政府财政本来应该适时地跳出自我循环加入到国民经济大循环之中，但在长达十几年的财政包干体制下，财政不仅未能跳出自我循环，而且这种自我循环还有更加强化的趋势。资料显示，在“六五”—“八五”期间，政府投资不仅依然遍及公益性、基础性、竞争性各个产业，而且各级地方政府为了培养和开拓“自己”的财源，投资重心还有偏离公益性事业和基础性产业、倾向于竞争性产业的趋势；中央财政因财力拮据，改善全国产业结构长期严重失衡的能力又十分有限，资源配置不合理和产业结构失衡的问题难以解决。重数量投资和外延扩张，轻质量投资尤其是人力资本开发投资，使得研究与发展（R＆D）投资的比重、技术改造投资的比重、教育与培训投资的比重等，都不是上升而是处于下降状态，增长方式难以转型。
注释：
① ②参见亚诺什·科尔内：《短缺经济学》（下卷），经济科学出版社，1986年6月版，第9—13页（中译本）。
③参见黄达教授在《议财政、金融和国有企业资金的宏观配置格局》一文中的精辟分析，载《经济研究》1995年第12期。
④“政府储蓄”一般是指核算期内政府的最终收入减去政府的消费支出以后的余额；需要注意的是，中国有很大不同，因为中国的政府公共收支是相当混乱、分散的，除规范性预算收支外，还有大量非规范性的预算外公共收支。
⑤见王元京《国有资产投资形成机制分析》，载《经济工作者学习资料》，1995年第72期。
⑥ ⑦参见中国社会科学院日本研究所“日本经济发展的经验教训”课题组著《问题、对策、机制——日本经济发展的经验教训》，经济科学出版社，1994年1月版，第418、419、50页。
⑧参见樊纲《论公共收支的新规范》，载《经济研究》1995年第6期。
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