论政党模式与政府创新的限度———种比较分析的视角，本文主要内容关键词为：政党论文,视角论文,限度论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D521 文献标识码：A 文章编号：1008—7095（2007）03—0037—06
政党是现代政治的常见现象，不同的政党对政府创新的影响是不一样的。本文以政党与社会的关系作为分析的逻辑起点，按照“政党—社会→执政党类型→执政方式→政府创新的限度”① 的路径，比较两种不同类型政党模式对政府创新② 限度的影响。
一、政党—社会：分析政党模式的逻辑起点
政党与社会的关系决定着政党体制的模式，这是由两方面的原因造成的。1.政党是从社会中产生的。现代政党的产生是与现代社会的要求紧密联系在一起的。现代社会为政党提供了生长与壮大的温床。随着现代社会的发展，人们的利益越来越多元。在政治实践中，人们发现独自表达利益的成本很高，而在人与人不断协商，沟通中达成妥协的成本更高。这时，人们需要一个表达利益、综合利益的团体的出现。现代化所带来的社会的开放、通讯系统的发达等为这种表达和综合人民利益的团体的诞生提供了条件。在此基础上，政党应运而生。2.政党的生存与发展依赖社会的支持。政党作为一种特殊的政治组织，扮演着六种角色：政府与公众的连接者；利益的聚合者；政治体系的整合者；政治社会化的实施者；选民的动员者；政府的组织者。[1] 从上述六种职能看，除了组织政府以外，政党的另外五种职能均与社会密切相关。事实上，政党的首要目标是获取政权，对于任何一个想获取政权和控制国家政权的政党来说，政党的生存、发展与壮大都依赖于社会的支持。现实政治至少为我们提供了两方面的经验支持。一方面，对诞生于“历史性危机”的政党来说，有效地克服、化解社会危机，是获取政权，重建合法性的关键。这方面最典型的例子莫过于中国共产党。中国共产党诞生于中国社会全面危急时刻，他依靠广泛的政治动员，有效的战略决策，使中国社会安然度过危机，中国共产党理所当然地成为执政党。相反，国民党因为不能承担缓解和克服这些危机的责任，只能走向政治体系的瓦解和政权结构的崩溃。另一方面，对于依靠选举获取执政权的政党来说，政党之间的竞争就是争取选民支持，争取社会支持的过程。
本文以政党与社会的关系作为分析的逻辑起点，按照“政党—社会→执政党类型→执政方式→政府创新的限度”的分析路径，比较两种不同类型政党对政府创新限度的影响：他们是“全能主义—国家化执政党—领导控制—技术式创新”模式和“政治市场—交易型执政党—开放竞争—政府企业化”模式，在此基础上进行一个尝试性的小结。
二、“全能主义—国家化执政党—领导控制—技术式创新”模式
全能主义的政党与社会的关系是指在一党执政国家中，执政党凭借意识形态、组织结构以及各种有效的制度安排对整个社会实现全面驾驭和控制所形成的一种关系。具体来说，它包含两方面的含义：1.执政党拥有垄断性权力。一般来说，全能主义模式下的国家都只拥有一个政党，该政党就是执政党。执政党拥有对政治、经济、文化和军事等各项事务的垄断性权力，没有任何组织能够与之相抗衡。2.社会的力量弱小，从属于国家，政党的势力覆盖整个国家和社会。全能主义模式下，任何个人和组织统统都在政党的管辖之下，没有独立的空间，私域与公域完全融合，社会与国家融为一体。
全能主义的政党与社会模式孕育出国家化的执政党。所谓国家化的执政党是指执政党在执政过程中，为了维护其垄断地位，实现对国家机构的全面控制，让执政党内的成员担当国家机构的重要职责，控制国家机构的一种现象。国家化执政党是这样形成的：1.国家化执政党是执政党在控制国家机构过程中形成的。在全能主义的政党与社会的关系下，社会从属于国家，政党与社会的关系被政党与国家的关系所替代，政党对社会的全面控制是通过政党对国家的全面控制来实现的。政党全面控制国家机构的方式之一就是让政党成员担当国家机构的重要职责，这就形成了国家化的执政党。2.国家化执政党是由于执政党拥有垄断性权力所形成的。在全能主义的模式下，执政党为了发挥其影响力，把政治权力和管理权力高度集中起来。 ③这样，从表面现象来看，国家机构负责管理职能，行使管理权力，但是，实际上，国家机构的管理权力由执政党掌握、控制、分配和监督。国家机构没有自主权。从国家机构的人员来看，他们具有双重身份，首先，他们是执政党中的党员，其次，他们才是国家机构的人员。当这两种角色发生冲突的时候，后者服从前者，管理权力服从政治权力，政党大于国家。通过这样的制度安排，执政党就能够始终处于各种组织的中心地位。在任何时候，任何场域，政党的意志都能得到执行。
国家化执政党实现了政党对国家的全面领导和控制，这种领导控制的执政方式具有两方面的特点：1.一个政党长期处于执政地位。形成这种局面的原因主要有两个：一是现行的政治体制不允许政党竞争上台；二是在全能主义的政党与社会的关系下，执政党在社会中处于绝对的控制地位，没有其他任何政党能与之相抗衡。2.党政合一。在一党执政的国家宪法规定政党对政府进行领导与指导，但是，由于政府是政党建立的，并且政府成员大多具有执政党党员身份，因此，在实际政治实践中，政党往往以党代政，直接干预政府过程。
国家化执政党采用领导控制的执政方式，这一政治现实限制政府只能采用技术型的方式进行创新。技术创新是指运行层面和操作层面的创新，它是一种零星的、分散的、地方层次的、还没有深入到较深层的创新。这种现象形成的原因在于：第一，执政党是政府创新的主导者。一方面，从发生学的角度看，先有政党，后有政府，执政党是政府的主导者。国家化执政党执政的这些国家过去长期遭受殖民统治，内忧外患，社会处于全面危机状态。为了摆脱全面危机，才产生了新的政党。因此，新的政党从诞生开始，就以推翻旧有政权建立新的国家与政府为任务。这样，在取得国家独立以后，执政党创建了国家政权，并按照一定的模式构建政府，为一切政治活动提供制度化的安排。从这个意义上说，先有执政党后有政府，执政党创建了政府体制及其运作模式，是政府创新的主导者。另一方面，国家化执政党使管理权力隶属于政治权力，形成党治国家，即政党主导国家机构、“党管干部”的局面。其一，每一个国家机构内部都建有党组织，单位党委是整个单位的最高领导；其二，在狭义的政府领域中，没有政务官和事务官的区分，公务员在政治上必须拥护党的领导，不能保持价值独立。这样，执政党实质上操纵和控制着政府，是政府创新的主导力量。第二，在全能主义的政党与社会关系下，执政党把政治权力和管理权力高度集中起来，拥有对一切事务的管辖权，成为既得利益者，这就使得它在政府创新中会以维持自己的既得利益和垄断权力为边界，限制其它力量进入政治领域，形成政府创新动力不足的局面。按照来源的不同，政府创新的动力可以分为外生型动力和内生型动力。外生型动力是指来自执政党和政府外部的动力，包括上级压力、舆论压力、国际压力等；内生型动力是指来自执政党和政府内部的动力。相对于外生型动力而言，内生型动力具有自愿性与持续性的特点，具有较强的推动功能。全能主义模式下，政府创新缺少内生型动力的原因在于政府创新主体是现行制度的既得利益者，他们享有制度的垄断租金④，不愿意支付创新的成本。政府创新的成本包括显性成本与隐性成本。显性成本是指政府创新中所投入的人力、财力、物力等，是一种直接成本；隐性成本包括政治风险和创新所带来的对政府原有利益的损害，是一种间接成本。政府创新的成本可用图1简单地描述出来：
图1 政府创新的成本示意图
政府创新的成本十分高昂，收益不一定可观：首先，政府创新可能失败，不能带来任何收益，反而付出高昂的成本；其次，即使政府创新能带来收益，但这种收益可能与现行体制的既得利益者的利益相抵触；再次，即使这种收益有利于执政党，但是出于政治风险的考虑，执政党仍然愿意求稳而不采取变革。这样，政府创新的内生型动力严重缺乏。在这种状态下所推行的政府创新，往往是迫于外界压力而采取的一些程序与技术上的变革，根本没有触及到既有利益格局，难以带来实效，只是一种技术型的创新方式。因此，在全能主义模式下，要从根本上推动政府创新，关键是进行政党执政方式创新。
三、“政治市场—交易型执政党—开放竞争—政府企业化”模式
政治市场的政党与社会的关系是指整个社会构成一个大市场，政党是这个市场的主体之一。具体来说，它包括两方面的含义：1.政党产生于社会之中，从属于社会，是社会中一个独立的组织之一。如果以商品属性为标准，在整个社会构成的大市场中，至少包括两类市场：经济市场和政治市场。前者的交换商品是经济类商品，交换中介是货币，市场主体包括企业法人等；后者的交换产品是政治商品，交换中介是选票，市场主体包括个人、政党和社团等。政党在政治市场中的地位类似于企业在经济市场中的地位。各个政党之间、政党与其他社团之间虽然有力量强弱之分，但在政治市场中，它们享有平等的法律地位，是相互独立的市场主体。2.政党的活动会对社会造成影响，但它不能控制社会。政党以获取政权为根本目的。在政治市场中，获取政权的关键因素是获得选民手中的选票。因此，政党必然以各种方式拉拢选票，这种活动对整个社会造成影响。但是，由于政党只是政治市场中独立的主体之一，因此，它不可能控制社会。
在政治市场中产生的执政党是一种交易型的执政党。所谓交易型的执政党是指执政党是政党与选民之间、政治商品与选票之间交易的产物。这个交易过程是这样产生的：第一，政治市场之间的交易主要发生在选民和政党之间。在政治市场中，政党作为政治市场的主体之一，它要成为执政党，必须获得选民的青睐，在选举中获胜，才能获取国家权力，成为执政党。因此，任何一个政党要想上台成为执政党的前提都是选民为它支付了足够的选票。按照市场中平等交易原则，上台后的执政党必须支付给选民相应的政治商品，这种商品通常是以公共政策的形式表现出来的。这样，通过政治市场上的交易，政党和选民获得的收益分别是：政党获得选民的选票，得票最高的政党成为执政党；选民希望执政党在执政任期内，实现自己偏好的公共政策，为自己带来利益。第二，政治市场中选民与执政党之间的交易形式是一次性投票，分期支付商品。我们可以把政治过程分为选举期和执政任期。在选举期间，公民可以支付手中的选票，以此换取自己偏好的政党上台。此时，政党并不能一次性地把对应的政治商品支付给投票者，而是依靠政策宣传、口头承诺的方式拉取选票。选举结束后，得票最高的政党成为执政党上台执政。此时，按照市场原则，执政党应当在这一个任期内把政治商品——如口头承诺的公共政策——支付给投票者。但是，此时，选民已经没有再次投票的机会，他们不能对政党如期支付政治商品进行约束，他们唯一的约束只能是期待下一次选举。因此，在政治市场中，政党和选民这两个交易主体的地位是不平等的：一方面，政党的力量远远大于单个选民的力量；另一方面，从支付形式来看，选民做的是“一锤子买卖”，即选民只能在选举期间行使选票，选举过后的整个执政任期内，选民都没有机会再次拥有更换政党的投票权。与此同时，对于政党来说，它对选民的政治商品的支付后于选民对它的政治商品的购买。在这个过程中，执政党能否如期提供选民偏好的政策的约束机制并不强大。因此，政党上台执政后，对政治商品的供给可能完全出乎选民的意料之外。
政治市场中主体的多元化使得交易型执政党只能采用开放竞争的方式执政。在政治市场中，除了选民与政党这对主要的交易主客体之外，不同的政党也是政治市场中非常重要的主体。一般来说，政治市场中总是存在两个或两个以上政党。政党与政党之间既存在竞争，也存在合作。政党之间的竞争最主要的表现形式是选举期间，各个政党对国家政权的争夺；政党之间的合作表现形式是多样的，如多党制下，在选举中，没有任何一个政党能够获得过半数票，此时，政党与政党之间就会形成政党联盟。政党与政党之间的这种竞争与合作的关系存在于整个政治过程的每一个阶段，它的存在使得各个政党之间力量的对比势均力敌，即使某一个政党通过与选民的交易，获得过半数票，从而获得执政地位，它仍然不可能完全控制整个国家和社会，其他政党对执政党的牵制与约束使得执政党采用开放竞争的方式进行执政。这种执政方式主要表现出两方面的特点：1.开放性。所谓开放包含两方面的含义：一方面，从理论上来看，执政党的地位具有开放性。任何社会力量，都能自由地进入政治领域，争夺政治领导权；另一方面，从实质上来看，两党或多党一起执政。以美国为例，在两党的政治角逐中，并不存在一党完全执政，另一党完全在野的情况。经常出现的局面是一党控制总统职位，另一党控制国会，或一党控制总统职位，参众两院则由两党共同控制。因此，美国学者通常用执政党与非执政党的称谓来阐述两党执政与在野的状态。[2] 2.竞争性。所谓竞争主要是指由于非执政党对执政党的牵制、监督和约束作用所引起的执政过程的公开化与程序化。既然政党之间的竞争主要在于争取选民的支持，因此，任何想上台执政的政党都会通过各种手段来谋求选民的认同。非执政党会通过对执政党的严厉批评来拉拢民心，获取下一轮选举中选民的支持。客观上，非执政党的这种批评使得执政党迫于外界压力，不得不考虑多元的利益要求，并尽量推行得到大多数社会成员认可的各项政策主张。⑤
开放竞争的执政方式引导政府创新走向政府企业化的道路，这是政治市场逻辑的必然延伸。1.政治市场中政府的角色类似于企业。一般来说，在政治市场的模式中，获取执政权的政党获得议会多数席位或总统职位，这样所形成的政府在整个政治市场中的角色类似于企业，即政府是执政党为选民支付政治商品的中介组织。政府必须提供高质量、高效率的公共物品。2.开放竞争的外部环境对政府提供高质量、高效率的公共物品提出了严峻的挑战。政党与政党之间的竞争不仅存在于选举期间，也存在于执政任期内，这就迫使执政党控制下的政府要从广度和深度上进行创新，提供高质量的公共物品。政府打通政治市场与经济市场的环节，把私营部门引入公共物品的提供中来，这样就形成了政府企业化的创新方式。
政府企业化的创新方式是政治市场模式逻辑的必然延伸，但它也为政府创新提供了一定的限度。这一限度是由以下冲突所带来的：
第一，政府逻辑与企业逻辑的冲突。政府的逻辑是通过为公民提供公共物品，实现公共利益最大化；企业的逻辑是通过为顾客提供商品和劳务，谋求利益最大化。两者的冲突在于前者提供公共物品，追求公平；后者提供私人物品，追求效率。我们可以用图2将两者的冲突简单地描述出来。
图2 政府逻辑与企业逻辑的冲突示意图
目的与手段具有一致性：一定的手段为特定的目的服务，不同的目的需要采用不同的手段。既然政府追求的目标与企业追求的目标不一样，两者是完全异质的部门，却希望通过同一管理手段达到各自的目标，这在逻辑上显然是行不通的。在实践中发现，将企业的管理模式移植到政府当中，存在许多弊端，造成新的难以解决的问题：比如注重市场效力，会忽视社会公正的实现；注重目标管理，会忽视过程的重要性；注重政府自利性的激励，会忽视政府公共性的实现等。这就是说政府逻辑与企业逻辑的冲突为政府企业化的创新模式设置了一定的限度。
第二，公民主权与顾客导向的冲突。公民属于社会契约的一部分，顾客属于市场契约的一部分，两者处于不同的领域，是不同的角色定位，享有不同的权利，承担不同的义务。模糊这两种角色的根本差别，会带来理论与实践上的冲突。1.顾客与企业的关系是买与卖的关系，其前提是自由拥有一定量的货币，具有购买力的人才能从企业获得商品，即市场形式上对所有人开放，但实质上，只对有钱人开放。政府如果将“企业VS顾客”的模式移植到“政府VS公民”领域中，那么，那些不拥有经济、政治、文化、资源的公民便难以从政府部门得到服务与福利。政府只为一部分人提供服务，而那些最需要服务的人得不到服务。从这一角度上只有强势力量才能进入政治市场。2.在“企业VS顾客”模式中，顾客有各具特色的消费需求，但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突，生产者可以满足不同的顾客需求，但是不同的公民需求往往具有矛盾性：多数人偏好的公共政策可能戕害了少数人的利益。作为第三方力量的政府，正是解决这些矛盾的中介力量。因此，政府应当提供公共物品而不能只为部分人提供物品。3.从宏观层面来看，顾客决定着企业生产什么，生产多少，但是，从单个顾客来看，他与企业缺乏互动，即顾客不会主动参与到企业当中来。政府将“企业VS顾客”模式移植到“政府VS公民”领域，会忽略公民在政府创新中的互动与参与。
四、尝试性的结论
本文以政党与社会的关系作为分析的逻辑起点，按照“政党—社会→执政党类型→执政方式→政府创新的限度”的分析路径，比较两种不同类型政党对政府创新限度的影响，我们把上述两种模式用表格比较如下（见下表），在此基础上得出如下两点结论。
政党与 执政党的类型 执政方式政府创新
社会的关系
的限度
全能主义 国家化执政党 领导控制技术式创新
政治市场 交易型执政党 开放竞争政府企业化
第一，在不同的政党与社会关系下，政府创新要解决的核心问题不一样。1.在全能主义模式下，政府创新所要解决的核心问题是执政党执政方式的创新。在这种模式下，政府创新的主导力量是执政党，政府创新的前提是执政党执政方式的转变。只有转变执政方式，推行依法执政、科学执政、民主执政才能促进依法行政、科学行政、民主行政的稳步推进；才有可能产生创新的内生型动力，推动政府创新向纵深方向发展。2.在政治—市场模式下，政府创新所要解决的核心问题是如何在追求效率的市场机制的作用下兼顾公平，体现政府的公共性。这是因为政治市场不等于经济市场，在政治—市场模式下，政治本身构成了一个市场，市场形式上对所有人开放。但是，实质上，弱势力量是难以进入市场，表达自己的偏好，并购买政治商品的。此时，政府的任务是作为第三方力量，对政治市场进行宏观调控，尽可能地为每一个人提供公共物品，体现政府的公共性。
第二，任何类型的政府创新都是有限度的。这个限度是由一定的约束条件造成的。技术式创新的限度是由全能主义模式下执政党控制社会所造成的；而政府企业化的限度是由政治—市场模式下市场的缺陷所带来的。因此，我们在研究政府创新时，需要面对两方面的问题。一方面，我们要探求在现实约束条件下实现政府创新的最优途径，这主要包括为政府创新提供理论架构与技术支持；另一方面，我们要寻求不同制度下政府创新的不同约束条件。不同条件下所进行的政府创新，其任务和方式是不一样的，具有不可模仿的特殊性。我们不能盲目借鉴他国经验，而应该注意本国政府创新的约束条件。就我国而言，我国的执政党与社会关系既不是政治—市场模式，也不完全是全能主义模式，但是，通过比较这两种模式所得出的结论对我国政府创新仍有重要的借鉴意义。在推进执政党执政方式创新的前提下，寻求政府创新的有效途径是中国政府创新的艰巨任务和重要课题。
收稿日期：2006—12—18
注释：
① 需要说明的是政党类型决定着执政方式并不意味着政党性质决定执政方式。政党类型是以现实政党运行方式、体制等为基础所做的一个经验归类，它与执政方式有正相关的关系；政党性质是一个政党质的规定，它与执政方式没有必然联系：性质不先进的党，有时也会掌握比较科学的执政方式，做出令人刮目相看的政绩；而性质先进的党，有时却会因为不科学的执政方式而难以推动国家和社会的发展。参见谢庆奎：《论政府创新》，《吉林大学社会科学学报》，2005,(1):136—143。
② 本文所说的“政府创新”中的“政府”是指广义的政府， 它包括立法机关、行政机关和司法机关。文中第二部分出现的“国家机构”与“政府”的外延是一致的。
③ 这里所说的政治权力是指政党权力，管理权力是指国家机构行使的权力。
④ 关于垄断租金的论述，参见诺思：《经济史上的结构和变革》，厉以平译，北京：商务印书馆，1992。
⑤ Downs的著作对这一点有很精辟的分析，参见唐斯：《民主的经济理论》，上海：上海人民出版社，2005年，第47—67页。