解析《公务员法》中分类制度之设计原理，本文主要内容关键词为：公务员法论文,原理论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类是对公务员实施科学管理的基础与前提，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）在原有职位分类的基础上，针对公务员管理中遇到的突出问题，重新设计了分类制度。本文重在对《公务员法》中关于该项制度的设计原理做一学术解析。
一、分类制度设计的目标定位
从1993年《国家公务员暂行条例》的制度设计来看，我国公务员实行的是职务分类，即只是将公务员职务分为领导职务和非领导职务，同时规定了国家公务员的等级序列。在公务员管理中带来的突出问题是，公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务序列，实行一种管理办法，公务员职业发展的渠道过于单一，难以适应管理的需要。这主要表现为：
1.晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展和物质待遇的改善主要是与职务，特别是与领导职务挂钩的。由此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升。然而，依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性。因为从全国来看，大部分公务员的职务层次在科级职务以下，只有少数公务员是副处级职务以上。仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。
2.缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于专业人才成长。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。这成为难以持续激励公务员的“瓶颈”。
3.现行的职务设置为基层公务员提供的晋升台阶太少。我国的公务员体制，没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县、乡基层公务员的职务发展空间。当前，县、乡两级公务员占全国公务员的一半以上。若职业发展台阶太少，职业发展空间太小，自然难以吸引人才、激励人才。
综上所述，需要对我国的公务员进行重新分类，以解决公务员职业发展渠道过于单一化的难题。
二、分类制度设计的立法思想
1.以职位分类为导向，同时吸收品位分类的合理因素。品位分类与职位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类，通常以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类，通常以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类。两种分类方式各有侧重，互有长短。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。以美国为代表的职位分类，开始重视通才公务员的培养与流动。以英国为代表的品位分类，开始重视公务员的专业化建设。《公务员法》第14条第1款明确规定，我国实行公务员职位分类制度；第19条第3款规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。可以说，《公务员法》规定的分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。
在《公务员法》立法的过程中，公务员分类管理制度究竟是以职位分类为导向，还是以品位分类为导向，人们有着不同的回答。一种观点认为，品位分类传统在我国根深蒂固，源远流长，因而在立法思想上要以品位分类为主，兼顾职位分类因素，走出一条职务与级别完全分离，以级别为主的品位管理制度，更符合我国的管理习惯。这种观点值得推敲。（注：参见宋世明：《中国公务员法立法之路》，国家行政学院出版社2004年版，第320—321页。）
纵观秦汉以来我国古代的品级管理制度，它们不是严格意义上的品位分类制度，只是一种品级分类管理制度，如官职与官等的分离，待遇随着品级走。真正的品位分类不仅要解决公务员的地位高低与待遇，而且要解决公务员职位的分类管理。而我国古代的品级分类制度主要是解决官员的地位、身份以及俸禄问题，并没有严格的职位资格要求与分类管理。
中国古代官员横向分类的依据，既不是机构，又不是职位，而是管理的需要。如唐代以后，职官与散官之区分，勋官与爵官之保留，都是皇权的不同体现形式，都是为了巩固以皇权为唯一中心的中国古代官僚制。职官是有实际职务的，散官是没有职务的，是职官的后备人才库，专门等待职位空缺，有“拴心留人”与笼络人才的巨大价值。爵官，用以照顾宗室的皇亲国戚；勋官，用以封各类功臣，更是各有独特的人事管理功能。
中国古代官员的纵向分类，是以“官品”为本位的分类，不是以“级别”为本位的分类。不管官员有多少，官员横向分几类，最后都要凭借“官品”这把统一的尺度来衡量。魏晋建立的“官分九品”制度，本来是对职官进行有序化管理的一种制度安排，后来却作为管理、衡量所有官员的尺度。“官分九品”，看似简单，但再附之以上下、正从两级分类指标，则变化无穷，可最终都回归到“官分九品”这把标尺上来。“官品”，是“官职的品级”，有些类似于如今的领导职务的“职务层次”。它不是美国职位分类中的“职等”概念，也不是法国分类制度中“级别”概念，更不是中国1956年工资制度改革时出现的“级别”概念。职官的品级与职位是相联系的，散官、勋官、爵官的品级与职位则没有什么关系。
中国古代官员分类与君主专制官僚制相对应，而职位分类或品位分类的产生则与现代西方官僚制相适应，二者之间存在本质的区别。从形式上看，中国古代政府机构与官员分类管理几乎符合韦伯关于理性官僚制度设计的全部特征。如职官的法定职责非常清楚，符合关于理性官僚制“专业化分工”的特征；各类官员品级分明，具有理性官僚制“有区别的等级制度”的特征；中国古代官员也是“以技术和法律为标准做出决定……按规律组织各项工作……以档案制度和陈规旧习为基础进行管理……把管理作为一项职业”。（注：李治安、杜家骥：《中国古代官僚政治》，书目文献出版社1993年版，第1页。）但中国古代官僚制与西方现代官僚制有一点是根本不同的，那就是权力来源不同。宪法与法律是现代西方官僚的权力来源，而皇权是中国官员唯一的、也是终极的权力来源。正像王亚南先生在《中国古代官僚政治研究》中指出的那样，中国的官僚政治始终存在于从秦汉至明清的二千年的历史时期，而西方的官僚政治仅始于资本主义建立初；中国的官僚政治之上始终凌驾着专制君主，并充当着专制主义的配合物和补充物。（注：参见王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年版，第39页。）
中国古代官员有分类，但“官无常职”。我们在公务员制度中讲到的“职位分类”与“品位分类”，其前提是有职位的设置。职位设置是指对在机关职能进行逐层分解的基础上，根据编制限额等要素确定具体职位的工作。这是职位分类在机关中的具体实施和落实。职位设置为公务员的录用、晋升、交流等其他管理环节提供基础与前提。自秦汉以来的“职位”首先是以“部门”的形式存在的，“职位体系”实际上是“部门体系”，但为巩固皇权的需要，部门职责与职位设置可随意变化。职位设置的随意性，带来的是“官无常职”。政府的性质决定职位的性质，这是一条基本的规律。通过官僚内部的分权制衡，强化皇帝的独裁专制，不可能带来职位设置的科学化。科学设置职位，则是实行人员分类管理的基本前提。
中国官员的纵向品级分类，主要决定各类官员的政治地位与法定经济待遇，但也与录用、考核、监督有一定的关系，因而带有一定的分类管理色彩。秦汉以后，政治统一，全国的剩余产品主要以税的形式收归国有，还有一部分是作为地主和商人的利润，这样就产生了按粮、钱分等级的俸禄制。魏晋职官分类（“官分九品”）后，官员主要是依据官职品级的高低来享受各类待遇。官员依靠品级来享受的经济待遇，有俸禄、职分田、俸料（包括厨食料、薪炭、衣料、办公料、使役料等）等。录用环节（隋唐以后的科举制度）直接关系到官员进入的类别与品级的高低。考核与监察更关系到官员品级的升降去留。
鉴于我国职位分类与品位分类的传统都很缺乏，职位分类的优势没有机会展现，长期以来品级分类实践带来的“官本位”观念却深入骨髓，贻害无穷。《公务员法》中的分类制度设计是以职位分类为导向，并吸收品位分类制度的合理因素的分类管理制度。
2.以优化管理为目的。分类不是为了好看，而是为了优化管理，提高公务员管理的科学性与针对性。分类不是为改革的深化设置障碍，而是为各地区、各部门结合实际实施职位分类制度留下充分的空间，也为下一步的实践探索和进一步完善留有余地。
划分职位类别是分类管理最基本的要求。划分类别的标准不仅依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。在某种程度上说，我国公务员的“分类”实为“分化”。分化就是逐步演化。究竟将公务员分为几类，见仁见智。将公务员分为几类也是一个“摸着石头过河”的过程，在实践中可以探索。但最初的类别划分主要取决于实际需要的程度。凡是现实中特别需要“剥离”出来的类别，则从公务员队伍中优先分化出来。《公务员法》第14条的规定就体现了以优化管理为目的的指导思想。该条规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适应范围由国家另行规定。”
“适才适用”与“适才适遇”是职位分类的两大基本理念。关于职位分类的一些制度设计都是围绕这两大基本理念而展开的。美国是实行职位分类制度的故乡。有的国家（如日本）不同程度地借鉴了美国的职位分类制度，但并不是原封不动地接受了美国的类似制度设计，而是比较彻底地接受了“适才使用”与“适才适遇”这两大基本理念。实行职位分类的国家在后来要简化职位分类制度，融入品位分类的合理因素，主要原因也是为了改变职位分类的制度形式，更好地做到“适才使用”与“适才适遇”。“适才适用”也可以说是“专才专用”，就是公务员的专业化建设；“适才适遇”也可以说是“同工同酬”。要做到“适才适用”，就要设计符合公务员专业化发展的职业发展渠道。公务员或者沿着职位的阶梯晋升，或者沿着职务序列的阶梯晋升，或者沿着两条阶梯晋升。要做到“适才适遇”，就要设计合理的工资制度。
《公务员法》在四个环节明确了分类管理的内容。首先是职务分类：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”（《公务员法》第15条）。其次是录用考试内容分类：“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。”（《公务员法》第28条）。再次是分类培训：机关“对公务员进行分级分类培训”（《公务员法》第60条），“对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训”。（《公务员法》第61条）。最后是工资制度分类：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。”（《公务员法》第73条）公务员职务序列既然都分类设置了，各类公务员的工资表就应该是不一样的。
3.以激励保障为主线。提供多样化职业发展阶梯，拓宽公务员职业发展空间，增强激励保障功能，同样是设计我国公务员分类管理制度的重要价值选择。党的十六大报告中提出，完善干部职务与级别相结合的制度，建立干部激励和保障机制。对公务员队伍建设来说，分类管理制度设计，特别是职务设置与级别设置，是建立与完善公务员激励保障机制的基石。职务与级别设置是公务员管理的基础。一般来说，公务员都是担任一定职务的公务员。公务员依据职务来履行职责，对公务员的管理，也要根据公务员所担任的职务来实施。一定的职务不仅蕴涵着一定的职权与职责，也是确定公务员报酬和待遇的根据。级别是公务员职务、能力、资历和累积贡献的综合体现，同样是确定公务员报酬和待遇的依据。只有合理设置职务、级别，才能为公务员管理提供一个科学的框架，使公务员管理工作有序进行。
搭建适当的公务员分类管理制度基本框架，才能更好地体现上述三个立法思想。这个基本框架，既要遵循职位分类的一般规律，又要切合我国人事管理的实际；既要考虑职位分类制度的发展趋势，避免一些国家在职位分类中走过的弯路，又要立足现阶段我国人事管理的特殊需求。我国公务员分类管理制度的基本框架实际由五部分组成：划分职位类别、设置职务、级别设置、规范各职务序列的职务层次与级别的对应关系、职位设置。
三、分类制度设计的基本内容
职位的类别划分实际上是为公务员职务设置多样化服务的。机关是由职位组成的。职位是机关职能的微观载体，是人和事有机结合的基本单元，是职务与责任的统一。（注：参见王振海：《公共职位论纲》，河南人民出版社2002年版，第11页。）职位赋予公务员个人具体的工作职责与工作任务。职位数就是编制数。编制管理是为了实现职位设置的管理，而职务管理实现对具体职位上人的管理。因此，一旦对职位作出区分之后，公务员管理的重心就要落到职务设置与管理上。类别区分是优化公务员职务设置的前提，也是对公务员进行科学管理的基础。
分类必须符合标准的统一性与类别的排他性原则，必须能够涵盖公务员所有范围。有多少分类标准，就有多少分类。根据公务员分类制度设计的立法思想，划分类别的标准，不仅要依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。可以将行政执法类、专业技术类从综合管理类中区别出来，同时也要考虑法官、检察官单独归类问题，（注：可将我国公务员类别划分的历史演变概括为：1987年党的十三大将公务员划分为政务类与业务类，属于“管辖划分”阶段；1993年《国家公务员暂行条例》将公务员划分为领导职务与非领导职务，属于“职务划分”阶段；2005年《公务员法》将机关职位划分为综合管理类、行政执法类、专业技术类等职位类别，可将其概括为“职位类别划分”阶段。）并对在这三类职位上任职的公务员，实行有所区别的管理。从长远看，国家根据公务员管理需要，可以适时调整类别划分，逐步完善公务员的分类管理。
（一）划分职位类别
1.行政执法职位。行政执法类职位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。从分类管理的角度，行政执法类职位只存在部分行政机关，且只存在这些行政机关中的基层行政机关。与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比，行政执法类具有下列特点：一是纯粹的执行性。与综合管理类相比，行政执法类只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不具备裁定权。二是现场强制性。与专业技术类相比，行政执法类依照法律、法规处于一线，直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。设立行政执法职位，是党和政府建立一线执法公务员队伍长效管理机制的手段。将行政执法类职位区分出来，有利于更好地激励和约束一线执法队伍，更好地适应完善社会管理与市场监管职能的需要，更好地与中央已经确定的决策、执行、监督相协调的政府机构改革原则相衔接，更好地加强对一线执法人员的监督，落实执法责任追究制。
同时，设立行政执法类职位具有现实可行性：一些执法系统（如国税系统）比较健全的岗位责任体系与不断成熟的信息化管理手段为设置行政执法类职位提供了基本条件；对行政执法人员的严格要求（如持证上岗）为行政执法人员实行专门的管理办法创造了条件。
2.专业技术类职位。专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。与其他类别职位相比，专业技术类职位具有下列三个特征：一是只对专业技术本身负责的纯技术性。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，一般不直接参与公共管理，不具备行政决策权。二是低替代性。专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动，专业技术类公务员交流应以相同或相近岗位的交流为主。三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响，但这种权威性仅体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。对于技术结论所建议的方案，行政领导可结合其他因素作出自己的选择。
只有同时符合上述三个特征的职位，才属于专业技术类职位。鉴于专业技术职位纯技术性和低替代性的特点，决定了专业技术类公务员必然是一支“少而精”的队伍。在专业技术职位上工作的公务员，就是专业技术类公务员。如果专业技术职位是政府机关中必须常设的，如公安中的法医职位，专业技术类公务员就必须是常任制。如果某些专业技术职位属于临时性和应急性的，或者公务员工资的确吸引不了特殊专业技术人才，则可以采取聘任制与任期制。根据上述特征和特点，专业技术类职位首先体现为某些特有专业的技术岗位（如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家、卫生系统的疾病控制专家等）。其次，体现为一些社会通用性专业的技术岗位（如工程技术、化验技术等方面）。
设置专业技术职位是改革中国公务员分类制度的大势所趋。行政领导面对像SARS一类的专业性很强的公共问题，自身不一定就是无所不晓的行家里手，但必须承担领导责任。这种领导责任必须以某种专业技术责任（由专业技术类公务员专门承担）为支撑，才算牢靠。设置专业技术职位是加入WTO后推进政府职能转变的内在要求。加入WTO后，关税壁垒逐步取消，“技术性贸易壁垒”这种非关税措施将成为保护国家经济利益的主要手段。政府中专业技术人才的能力，从一个方面体现了一个国家保护本国经济利益的政府能力。
设置专业技术职位是国外公务员实行分类管理的通行做法与一般规律。专业技术职位是政府职能专业化发展的必然结果，是对不同类别公务员进行分类管理的科学要求。不管是实行职位分类的国家（如美国），还是实行品位分类的国家（如英国）；不管是西方国家，还是东方国家，基本上都是如此。美国于1923年根据当时的《职位分类法》，将各部机关职位分为5类，其中第一类就是专业和科学类。这就是至今大量科学家与专业技术人才充斥美国政府机关的主要原因。英国将专业技术类公务员界定为具有专门职业技能的公务员。英国政府于1968年建立了统一的职位结构体系，其中包括科学类、专业技术类等11类，试图克服专家有职无权的缺陷。（注：参见任双、石庆环：《科举制度与公务员制度》，商务印书馆2001年版，第213页。）1995年颁布的《英国公务员管理法》也没有取消专业技术类职位。亚洲的许多国家纷纷在一般行政类之外设置专业技术类职位，并采取有所区别的管理。如巴基斯坦的专业技术类职位是指取得院校专业技术资格的职位，包括医生、工程师、计算机程序编制员等。
我国政府有关部门在公安、安全机关进行的专业技术任职资格制度的试点工作，将为专业技术类职位的设置积累经验，创造条件。对从事专业技术工作的公务员授予专业技术资格，体现了专业技术职位的特殊要求，也反映了专业技术工作的规律。
3.综合管理类职位。综合管理类职位则是指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。
4.法官、检察官类职位。人民法院、人民检察院是我国国家机构的重要组成部分。法官、检察官分别行使的审判权、检察权属于国家权力中相对独立的国家司法权力，具有较强的专业性和司法强制性。该类职位分别行使国家的审判权与检察权，与其他类别职位的性质、特点存在明显区别。法官、检察官在等级、义务、权利、资格条件、任免程序、回避等方面的管理也与其他类别公务员有所区别。值得注意的是，《公务员法》“职务与级别”一章没有直接明确点出“法官、检察官类”，但《公务员法》第3条规定法律对“法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”，实际上可以将此视同法官、检察官的单独归类。
（二）设置多样化的职务序列
对机关职位划分类别之后，是否应该为不同类别公务员设计不同的职业发展阶梯？从理论上讲，有三种方案可供选择：（注：参见宋世明：《中国公务员法立法之路》，国家行政学院出版社2004年版，第320—321页。）一是彻底取消非领导职务的思路，即除担任领导职责的公务员拥有领导职务之外，对其他公务员不再进行职务设置。二是改造非领导职务的思路，即除“领导职务序列”之外，还应设立不同类别公务员的“专有职务序列”。领导职务序列可作为不同类别公务员共有的职务序列，专有职务序列分别在各类别职位中设置。三是继续沿用传统非领导职务设置的思路。这种方案认为，划分职位类别后，可以在录用、培训等各个环节中体现分类管理，不一定非在职务设置这个环节体现。笔者认为，改造非领导职务的思路比较可取。该思路的核心是设置多样化的职务序列。
1.职务设置的指导思想。从实际管理需要出发，改变单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯，强化公务员激励机制，这是职务设置的基本考虑。
职务分类必须本着正确处理好继承与创新的关系。继承就是延续1993年《国家公务员暂行条例》已经做出的领导职务与非领导职务的类型划分；创新就是走出非领导职务设置单一化的误区，设置充分体现不同类别职位特点的多样化非领导职务序列。根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务承担领导职责，而非领导职务不负有领导职责，承担岗位职责，其中部分较高职务层次的非领导职务，可协助同级领导职务工作，或者经授权负责或协调某一方面的工作。
将机关职位区分为综合管理类职位、行政执法类职位、专业技术类职位，那么在这三类职位上工作的公务员分别就是三类公务员。三类公务员都有机会承担领导职务，如果不但任领导职务，则担任各自类别的专有职务。如一个专业技术类公务员不担任领导职务，则担任专业技术职务；一个行政执法类公务员不担任领导职务，则担任行政执法职务。这些各自类别的专有职务属于非领导职务。（注：当前，美国联邦政府的许多部门为专业技术类公务员设置了专家职务，如联邦调查局的律师和会计、林业局的林业专家、国家航天和空间局的航天工程师和空间科学家、美国国会责任总署的审计专家等。英国专业技术类公务员也有相对独立的职务层次，如专业技术类中的科学组分为5个职务层次：主任科学官员、高级科学官员、高等科学官员、科学官员以及助理科学官员。他们没有必要去挤所谓的领导职务序列了。）
2.职务序列构成公务员的职业发展阶梯。职务分类必然形成不同的职务序列。《公务员法》第15条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”如果公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类职位，那么根据此条规定，就应该设置综合管理类公务员职务序列、专业技术类公务员职务序列和行政执法类公务员职务序列等。
职务序列包括职务层次与职务名称两个基本要素。职务序列依据责任大小、难易程度的高低、资格条件的不同所区分出的从低到高的职务层次，形成机关的层级结构，也为公务员提供了职业发展的阶梯。领导职务序列的设置是统一的，非领导职务序列的设置“统一”但不“单一”。
领导职务的职务层次为10个：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、科级正职、科级副职。领导职务的职务层次是统一的。无论是综合管理类还是专业技术类与行政执法类的领导职务，都可以在这10个职务层次中找到相应的位置。但绝不意味着所有类别都要设置这10个层次的领导职务。设何种层次的领导职务，根据工作需要和机构规格确定。
《公务员法》第16条规定了非领导职务层次与领导职务层次对应的最高上限，“非领导职务层次在厅局级以下设置”。同样，这绝不意味着所有非领导职务的职务层次上限都要达到厅局级。如前所述，行政执法类职位只存在于基层行政单位，行政执法类的领导职务和非领导职务都不能高于其所在机关的机构规格。因此，行政执法职务的职务层次在县处级以下设置为宜，而专业技术职务的职务层次可在厅局级以下设置。
根据《公务员法》第17条的规定：“综合管理类非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。”综合管理类非领导职务序列的职务层次是8个，且分别有各自的职务名称。根据现行规定，巡视员以下、副主任科员以上6个综合管理类非领导职务层次与厅局级正职以下、乡科级副职以上的6个领导职务层次是相互对应的。
专业技术职务只在专业技术类职位（如公安部门中的法医、外交部门中的翻译）中设置。专业技术职务在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障。笔者的初步设想是将专业技术职务分为8个职务层次，相当于综合管理类公务员中巡视员以下、科员以上的非领导职务层次。专业技术职务名称可分为社会通用（如翻译、工程师）与行业特有（如公安部门中的法医、海关部门中的原产地评估师）两种类型。前者可适用国家统一规定，后者由中央的主管部门提出，经中央公务员综合管理部门批准后设置。设置专业技术职务主要是为从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯，吸引和稳定国家机关不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。
行政执法职务只在工商、税务、质检、环保等行政执法部门基层单位的行政执法职位中设置。行政执法职务主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。可以设想，行政执法职务分为7个职务层次，最高职务层次相当于综合管理类公务员的调研员，最低相当于办事员。行政执法职务名称由中央行政主管部门提出，经中央公务员综合管理部门批准后设置。设置行政执法职务，主要是解决工商所、税务所等一些基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，同时也有利于加强对一线执法公务员的管理和约束。
国家可另行设置法官、检察官职务。法官、检察官职务分别在人民法院、人民检察院的法官职位、检察官职位中设置。法官、检察官职务具有直接行使国家审判权、国家检察权的特点，也是一种法律职务。法官、检察官职务设置，在《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》中已有原则规定，下一步可以在这些规定的基础上加以细化和完善。
（三）明确级别的内涵与功能
级别设置主要是为了解决激励保障机制中两大问题：一是公务员职业发展渠道过于单一；二是基层公务员晋升台阶过少。建国后我们在人事管理中一直沿用“级别”概念，如1956年曾把机关工作人员划为30个，1985年工资改革时取消了，1993年《国家公务员暂行条例》恢复了设置。对如何理解级别的内涵与功能，笔者认为应当包括以下内容：
第一，级别是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志。级别是职位因素、品位因素的统一。职务属于职位因素，能力、资历属于品位因素，业绩属于两者的结合。《公务员法》第19条第3款规定：“公务员的级别根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。”这既是确定级别的依据，又是级别晋升的依据。此处所说的职务，不仅包括领导职务，还包括非领导职务；不仅包括综合管理类职务，还包括专业技术类职务、行政执法类职务等多种职务。级别的确定与晋升应与职务相对应，在对应幅度内确定公务员级别。这里所说的德才表现，反映公务员的素质，不仅包括思想品质，还包括能力才干。级别应成为能力建设的载体，凡是符合职位要求与组织发展需要的能力提高，应该在级别的确定与晋升中体现出来。此处的工作实绩，主要是指工作完成的数量、质量以及社会效果。此处的资历，主要是指工龄与任职资历情况，担任同一职务，任职时间长的级别应比任职时间短的级别高。公务员晋升职务可以带来级别晋升，不晋升职务，也可以根据德才表现、工作实绩和资历晋升级别。
第二，级别是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要依据。级别具备必要的功能，公务员才会从内心里将其作为是职业发展的台阶。级别应该给公务员带来合理的物质与精神满足，带来合理的利益与必要的尊严。级别是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到合理回报的标志。级别不宜作为决定工资待遇的唯一依据，但可以加大级别在决定工资待遇中的比重。职务与级别应该是确定工资待遇的两个轮子，职务与级别在决定工资待遇时的边际替代率相等，是比较理想的选择。
第三，级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。由于公务员职务序列根据职位类别分别设置，便会出现多种职务序列，而多种职务序列对应同一个级别序列。级别在此成为平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标识不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。
综上所述，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和工作年限确定。级别晋升可以采取多种途径，如职务晋升、考核晋升、奖励晋升。级别晋升不单纯是为了提高待遇，它还是能力建设的一个重要载体。这种晋升也不是依靠资历增长的自然晋升，而应该是体现能力、业绩的竞争性晋升。
级别的功能主要体现在两个方面：一是确定工资及其他待遇的重要依据；二是平衡比较各类职务序列的标尺。我国在1956年确立了等级工资制，级别既作为领取工资的唯一依据，又作为任职的参考值。这是特定的历史条件促成的。建国初期，德才兼备又有重大贡献的老同志相当多，当时政府部门不仅少，而且职位很有限，为了照顾这些有贡献的同志，他们即使不担任领导职务，也可以得到高级别的待遇，这是实行级别工资制的重要原因。从职务等级工资制度的实践看，起初在确定工作人员的工资级别时，基本上还是以当时所承担职务和贡献大小为依据的，后来工资级别与职务逐渐脱节。而且工资级别后来衍变为一种超越自我的十分复杂的东西，它不仅代表一个工作人员工资的多少，而且还与政治生活待遇挂上钩，大大超越了1956年制度设计时预想。级别与不该挂钩的挂了钩，却与最该挂钩的工作人员个人责任轻重和贡献大小脱了节。除非我们彻底实施了职位分类制度，公务员所在的职位都已确定了级别，否则，再也不能回到1956年那种以级别为主的工资制度的时代了。
1985年实施“以职务工资为主要内容的结构工资制”后，级别被取消，带来了一系列的问题。1985年的工资制度，是以职务工资为主要内容的结构工资制，它由四个部分组成：基础工资、职务工资、工龄、津贴、奖励工资。1985年的工资制度改革主要有三方面的进展：一是废除了等级工资制度，实行了以职务工资为主要内容的结构工资制，并开始解决职、级不符等突出问题；二是各类各级人员增加了工资，是建国以来历次工资制度调整增加工资最多的一次；三是简化和统一了工资标准。实践证明，1985年的工资制度也存在一些缺陷。例如，过分强调职务因素，所以职务在工资结构中所占比重过大，单纯依靠提高职务来提升工资待遇的做法，不可避免地成为机构升格的诱因，从而强化了官本位意识；工龄津贴难以体现年功积累的差异；奖励工资人人有份，已经丧失了激励作用。1993年实施的“职务级别工资制”，恢复了级别设置，但级别只是确定工资的一个依据。按不同要素功能区分，职务级别工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。级别工资在公务员的工资收入中只占较小的份额，所以级别的人事管理功能微弱，公务员感觉不到级别的激励作用。
正是在总结以上经验的基础上，《公务员法》第19条第2款规定：“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”赋予级别更多的激励作用，使职务与级别成为确定工资及其他待遇的两个轮子，这是比较理想的选择。
（四）规范级别与职务的对应关系
为了实现级别设置的目的，必须规范公务员职务层次与级别对应关系。否则，难以发挥晋升对公务员的激励保障功能，难以体现以职位分类为导向的分类管理立法思想，难以在职务、级别对应方面体现对各类别公务员采取有所区别的管理，难以做到对各类别公务员的平衡比较。
1.落实职务与级别相结合原则。在职务晋升之外试图确立一条级别晋升的职业发展渠道，这是级别设置的根本目的。因此，应按“职务与级别相结合的原则”来确定两者的对应关系。
2.增加公务员的级别。《公务员法》立法的过程中，出现过三种设想：一是设置25级；二是设置27级；三是设置30级。到底设多少级为宜，这需要专业部门进行精确的测算。但各方的共识是，1993年《国家公务员暂行条例》设置的15级太少，宜增加公务员设置的数目。只有增加设置的数目，才能扩大中低层职务与级别的交叉对应幅度，从而为中低层的公务员提供更大的职业发展空间。公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升，提高工资待遇，更好地发挥对公务员特别是基层机关公务员的激励作用。例如，一个大学本科生进入县级机关一年确定为科员之后，由于缺少职位空缺等各种原因，可能在16年内没有职务晋升机会，但他可以逐级晋升，获得相应待遇。
3.“一职数级，上下交叉”。职务与级别相对独立，并不是完全分离。因此，在设置职务与级别关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系。实行职位分类的国家，公务员的职务层次与级别是一一对应的，如美国、加拿大、瑞典、泰国、澳大利亚等。在这些国家中，职位是确定工资待遇的唯一依据。实行品位分类的国家（英国除外），不同类别公务员职务层次与级别一般不是一一对应，而是有一个交叉对应区间。德国、西班牙、乌克兰属于这样的情况，（注：参见中组部研究室（政策法规局）、人事部政策法规司编，《外国公务员法选编》，中国政法大学出版社2003年版，第405页。）个人品位级别是确定公务员工资的主要依据。兼有职位分类与品位分类双重属性的国家，如法国，职务序列与级别序列相对分立，没有明确的对应关系。职务属于职位属性，级别属于品位属性。职务晋升依靠能力，晋升依靠年资与考核结果，考核合格每三年晋升一个。职务级别与两个要素综合作用于公务员的工资指数。（注：根据法国工资制度，工资指数乘以国家当年的工资点数就是公务员的工资数额。而工资指数有一个从低到高的区间，工资指数的提高带来公务员实际收入的增加。）也就是说，法国公务员的工资是由职务和级别这两个要素确定的。在设计职务与级别对应关系时，出现了两种主张：一是级别封顶；二是级别不封顶。这取决于级别晋升的年限规定。笔者主张，职务与级别对应还是一个比较封闭的区间比较现实。
4.“向基层倾斜”。这是规范公务员职务层次与对应关系时必须坚持的基本原则。专业技术职务除外，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。
5.规定部分公务员的衔级。《公务员法》第20条规定：“国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。”并不是所有公务员都要有衔级，衔级根据实际管理需要依法设置。职务与衔级不是彼此完全独立的关系。衔级的主要功能是，在特定的工作场景下能够迅速辨识身份，理顺指挥关系，完成工作任务。人民警察、海关、外交机构公务员的工作特点有自己的特殊性，如人民警察是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。警察队伍中有80％以上的人员集中在基层和一线，执勤高度分散。人民警察在打击犯罪的现场执法中经常是各部门各警种协同作战，特定场合下可能出现彼此互不相识的情形，而警衔制度可以迅速确定彼此之间的指挥关系。海关公务员在打击走私的现场执法中也会出现类似的情形。驻外外交机构公务员是国家派往驻别国大使馆、总领事馆、领事馆以及常驻联合国和其他国际组织的代表团、代表处等驻外外交代表机构执行公务的人员。其工作职责与维护国家主权联系在一起。驻外外交机构公务员，代表国家进行对外交往，执行国家外交政策和方针，体现国家意志，维护国家主权、领土完整和民族尊严等最高国家利益。为了更好地协调驻外外交机构公务员的工作，在职务设置之外，由法律、法规确定相应的衔级制度。人民警察、海关工作人员的职务和衔级，有关法律、法规已有规定。驻外外交机构公务员衔级制度尚无法律规定，下一步将由法律、法规作出规定。
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