地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例，本文主要内容关键词为：怒江论文,大坝论文,为例论文,地方政府论文,公众参与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1009-8860(2007)04-0086-07
一、怒江大坝决策案例简述
怒江是我国西南的一条国际河流，怒江干流中下游河段-色邑达至中缅边界全长742千米，天然落差1578米，可开发装机容量达2132万千瓦，是我国重要的水电资源之一。在怒江上建造电站的开发规划花了3年时间，到2003年8月13日，《怒江干流水电资源开发规划报告》由国家发展与改革委员会组织专家通过审查。根据最后确定的方案，装机容量为2132万千瓦。据专家预测，怒江中下游河段规划梯级电站全部建成后，每年直接带来的经济效益在300亿以上，而带动相关产业的经济效益更为可观。2003年10月19日的《云南日报》乐观地估计，工程将于2003年内开工，力争在2006年底开始发电，2007年投入运行。
在有关建设水坝的讨论中，出现过两种不同的专家意见。一种意见是赞成，另一种是反对。反对的主要理由是怒江水电站建设可能对环境造成伤害，同时也质疑水电站建成后会给当地老百姓带来多大好处。
这一争论见诸报端后，在媒体引发了广泛的反响。两种意见各执一词，一些环保组织纷纷行动，以抵制在怒江建造水坝。国家发改委2003年8月13日的决定似乎做了一个结论，但事情并未了结。在后来的发展中，出现了几个事件：(1)在国家发改委做出决定仅仅10天后，从2003年8月24日至10月5日，陕西渭河流域发生了50多年来最为严重的洪灾。数十人死亡，515万人口受灾，直接经济损失达23亿元。陕西省认为是“小水酿大灾”，矛头直指三门峡，认为这场水灾是50年代建造的三门峡水电站带来的直接后果。(2)四川都江堰紫坪铺水利工程在2001年投入78亿匆匆上马，这令杨柳湖大坝骑虎难下。据称如不修杨柳湖大坝，缺少反调节功能的紫坪铺每年将亏损5000万元。当四川省为杨柳湖大坝四处游说时，感到自己旅游城市的切身利益被损害的都江堰市奋起反击，决定采取措施阻止杨柳湖大坝上马。都江堰市人大常委会专门就此事向四川省人大递交了《关于都管局拟建杨柳湖水库存在严重问题的报告》。也就在国家发改委通过怒江建大坝的当月，杨柳湖大坝被紧急叫停。(3)一批环保人士在积极活动，其中有人将此事告诉了美国《纽约时报》的记者。该报在2004年3月10日就有关怒江造大坝做了报道，国内中文媒体的转载使这件事引发了国际反响。一些环保组织开设网站，举办展览会，反对建造大坝。
由于事态的发展，温家宝总理就怒江建造水坝的报告做了如下批示：“对这类引起社会高度关注，且有环保方面的不同意见的大型水电工程，应慎重研究、科学决策。”(1)温家宝批示后，怒江总体规划和环境评估均未获国家认可。在叫停怒江开发后，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议所作的《政府工作报告》中说，“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”[2] (P45)。2005年6月9日，《中国社会转型论坛》在2004年影响中国社会转型的20件大事中，将环保组织阻止怒江水电建坝事件列为第九位，指出非政府组织开始对公共政策产生重大影响，他们的努力最终改变了政府的决策。“这是一大飞跃，在中国的社会发展进程中具有里程碑式的意义。”
2006年2月23日，我国环保领域第一部有关公众参与的规范性文件——《环境影响评价公众参与暂行办法》由国家环保总局正式发布。
二、怒江大坝建设折射的地方政府决策中的公众参与特征
怒江大坝建设的决策过程在一定程度上反映了我国地方政府决策过程中公众参与的一些实际情况。缺位、越位和错位状况在这里也得以充分显现。
1.弱势的利益相关者在决策过程中的缺位。任何一项决策都会对利益相关者产生影响。决策理论指出了让利益相关者参与决策的必要性和重要性。在利益冲突或不相等的背景下，在一项决定可能使部分人受益部分人受损，或有人受益多有人受益少，或有人受损多有人受损少的情况下，让利益相关者参与决策过程，表达其利益诉求，这会对决策的最终结果产生积极影响，并减少决策结果可能引发的后遗症。
怒江水电站涉及的直接利益相关者有三方：一是国家水电公司，水电公司要通过建坝营利，因而是得利最大的一方。二是政府，政府要通过建造水坝来脱贫(当然还有一些隐性的诸如官员功绩之类的涉及自身利益之理由)。三是住民，住民能否通过建造大坝得益，是一个悬而未决的问题。怒江水电站还涉及非直接利益相关者一方(这里定义的非直接利益相关者指的是物质和经济上不直接受到决策结果的影响)，这些人主要由主张环保而反对建造大坝的专家和一些民间环保组织组成。前者参与了决策过程，后者尤其在国家发改委通过规划报告后进行了积极的活动。
在直接利益相关之间，水电公司和地方政府是强者。由于怒江全部梯级开发后，电力公司每年可创造产值340多亿元，而政府每年因此可得到的财政收入超过10亿元，这是怒江目前财政的10倍，另外还可以带动州内其他产业的发展，[3] 但问题在于，政府的这一想法是否也是当地百姓的想法(比如要移民，以往有先例表明一些移民最终不适应新的居住地而返回原地)？政府能否作为住民利益的代表？
在整个决策过程中，住民作为利益直接相关的一方却始终没有出现，没有进入决策过程因而它们就成为事件的推动者。政府以为民脱贫的名义自认为代表了人民的利益。正如怒江州的一位主要领导人所言：“在争取项目时，我们政府和投资商连在一起。但一旦项目拿到了，我们就要代表老百姓的利益与投资商谈判了。”[4] 但问题在于，决策过程中政府的利益与民众的利益一直是一致的么？政府的自利冲动和偏好在决策过程中难道会被压抑么？事实可能并非如此。
2.政府在选择参与者时的越位及潜规则在决策过程中的强势作用。在我国政府决策过程中，确立专家咨询制度是降低决策风险的一种正式的规则性安排。但是，这种正式的规则性制度约束反过来也会对一些决策者产生约束。当决策者感到这一约束有违自身的价值取向或偏好时，他会对这一制度安排产生不满。这种不满在于，对他而言，现行的专家决策咨询制度结构(至少在某一次决策中)的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构。按照制度经济学的观点，这是制度变迁的前兆。但在今天，以某种形式的制度来取代决策过程中(尤其是一些重要决策)的专家咨询制度显然是不可行的。因此，在这里出现的并非是一种制度变迁而是在维护这一正式制度安排的情况下，以潜规则的形式来修正这一制度。这一点充分地表现在怒江大坝决策过程中对专家的选择上。
2003年8月，云南怒江州完成的《怒江中下游区域水电站规划报告》刚刚出来就引起了一片反对声。同年9月、10月，国家环保总局就怒江水电站开发问题召开两次专家座谈会。期间，云南省环保局也相应召开了两次专家座谈会。后来，在昆明的座谈会被形容为“按户口本划分的”，专家们“南北分明”。来自北京的专家都反对修建怒江水电大坝，而来自云南的专家则大部分支持工程上马。为了使工程顺利上马，会议结束第二天，怒江州领导人率队进京，在一周时间里就怒江水电开发与环境保护问题再次向多个国家部委汇报。一个月后，国家环保总局再次组织工作组深入怒江调研，但这次一个专家也没有。此后，国家环保总局一些原先反对建坝的人也开始保持沉默。[5] 参加怒江之争的一位专家已经不是第一次扮演这种“突然被踢出局的专家”之角色了。他在参与都江堰紫坪铺水利工程的第一次论证中发现有虚假材料，因而方案被否决。第二次评估专家认为还是有问题。到第三次论证时已轮不到他的份，干脆换了一批专家。2004年4月19日的《国际先驱导报》把怒江工程决策说成是“一场挑选专家的游戏”。
在怒江开发问题上也一样。尽管有关怒江环境评估结果都是专家做的，数据也都出自专业部门，但问题在于，这些结果和数据都一边倒地来自支持怒江建大坝的专家。在这里，专家咨询制度形式上没有变，但实质已经发生了变化，即从咨询走向了支持，不同意见受到压抑，专家变成了点缀，需要时招手即来，不需要时挥之即去。这样，专家咨询制度成了一种形式上的东西而失去了其真正的意义。
3.专家在参与决策过程中的角色错位。专家从专业角度对决策所能作出的贡献导致决策过程中专家的参与在某种程度上已成为决策过程中的制度性构成之一。但是，专家的角色决定了他的贡献只是专业上的贡献，他是从自身的专业角度考虑问题的，他的价值也就在这里。然而，决策问题不仅仅涉及技术层面，它还会涉及政治、经济、社会等层面，这些方面可能不是一些专家之所长。此外，对同一问题，专家也会有不同意见，正如在怒江水坝问题上反映的那样。因此，最后的决定显然是决策者的责任。在怒江水坝决策过程中，一些专家的角色错位表现在，首先，他们所论证的问题从能不能变成了要不要，从论证者变成了决策者。这一点尤其表现在技术专家上，比如水电专家、河流专家、生态方面的专家等。主张建坝是为了当地民众的脱贫，不主张建坝是为了保护生态。而要不要建坝实际上是一个超越许多专业问题的综合性问题，是决策者要考虑的问题。其次，一些并非同水坝以及生态、移民等相关的其他领域的专家或者有名气的人则以专家身份公开对要不要建坝发表看法。这当然并非不可以，但这些专家在发表看法时或在被介绍时并不说明一下自己并非这一方面的专家，因而往往容易引起误导。
4.非直接利益相关者的介入，这是怒江水电站决策比较特殊的一面，因为怒江水电站涉及环保问题。在决策过程中，主张保护环境而反对建造大坝的专家势单力孤，只是代表着个人的一种意见，因而这一反对意见很容易地被否决掉。但是，以环保组织出现的怒江水电站的非直接利益相关者却加入了进来，并最终在决定做出后成为一支与怒江州政府甚至是中央国家机关(发改委)进行博弈的重要力量，最后成功地推翻了在怒江上造坝的决定(至少到目前为止)。民间环保组织的成功在于两方面：(1)它是一支有组织的力量。反对建造怒江水坝的环保组织有好几个，但目标是一个——保护自然环境。这使得它们在一个共同的目标下展示了各自的能力。它们借助媒体、网络、展览会进行大规模的宣传，并引发国际舆论的关注。它们在云南、北京召开研讨会和论证会，指出怒江项目的种种弊端。这样，反对怒江建坝的声音从各种渠道传出来。它们首先赢得了国家环保部门的支持，并最终影响了政府最高领导人。这样一种有组织的力量是几个反对怒江建坝的专家所不具备的。(2)非直接的利益相关使得这些民间环保组织更容易受到支持。休·赫克罗在论及美国的决策问题时曾指出，问题网络是一个分散性的集团，无数个博弈者都在这个短暂的网络中出入。[6]“相对于卷入问题网络之中的知识和情感因素而言，直接的物质利益都常常是第二位的。”激情、观念、道德奉献在很大程度上替代了从卷入政策之中所得到的物质和经济收获。这里把利益相关者分成直接的和非直接的，在于前者主要是与物质和经济利益相关，从决策结果中可以直接得到或得不到这种利益，而非直接的利益相关者则与决策结果没有直接的自身物质利益关系。怒江大坝决策过程中出现的环保组织就属此类。它们进入博弈是出于一种激情，一种理念，一种道德奉献，而不是从中获得一份自身的物质利益。因此，以这样一种形象出现较之电力公司和地方政府处于更有利的地位，也是受到社会舆论支持的一个原因。
三、公众参与地方政府决策过程的若干问题之思考
怒江建坝决策过程反映了我国地方政府决策过程中几个普遍的问题：
1.利益的冲突与表达，公众参与在何种程度上是有效的？怒江建坝决策的一个引人注目之处在于民间的反对力量最终推翻了政府的一项决定，这也是有些人对公众参与怒江决策大书特书的地方。这里权且不去讨论推翻政府决定的意见是对是错的问题，就政府决策最终因民间的反对力量而被改变这一点而言，这在中国地方政府决策中是有意义的。这一意义在于公众参与产生了真正的作用而不再流于形式。
正如前面指出的，公众参与决策在今天的社会受到了空前的关注，因为这是一个民主国家应该具备的特征之一。美国在半世纪前制定的《行政程序法》就明确规定了政府的有关决定要事先征求相关者的意见，否则政府的决定不具合法性。在中国，长期以来政府的决策通常由政府说了算，公众基本上被排斥在外，他们是政府决策的局外人。这一点如果在计划经济时代还可以理解的话(因为在那时并不存在严格意义上的个人利益和团体利益，所有利益都被统一到国家这一最高利益之下去了。政府作为国家利益的天然代表，可以堂而皇之地以人民的名义或国家的名义来替人民做决定，而人民也接受了人民政府——尤其是作为解放者的政府——为人民作主的这一实际做法)，那么在今天，这种状况很难再继续下去了，因为市场经济确立了个人利益和团体利益，政府无法在所有问题上再以人民的名义来做决定，因为人民已经被利益所分割。尽管他们有共同的利益，但在一些利益上他们是互相冲突的。
这也从技术性角度论证了为什么公众要参与政府决策的一个道理，因为这种参与有利于政府做出相对来说能为社会所接受的决定。因此，改革开放后，把公众参与列入政府决策过程是完全可以理解的。但参与也是一把双刃剑，它增加了政府决策的难度，政府无法在决策过程中一手包办和说了算。因此，也就产生了形式上的参与和实质上的参与。形式上的参与和实质上的参与是不一样的。形式上的参与只是一种点缀，最终满足的是政府的自负。而实质上的参与可能会改变政府的决定或原有想法。由于地方政府比较通行的是形式上的参与，因而这也是怒江建坝决策招致民间力量反对而被搁浅之所以会如此引人注目的一个原因所在，它在某种程度上开启了一种实质性的公众参与(当然，并非一定要政府失败才算是实质性的)。
由此引发的问题是，我国公众的参与在何种程度上是有效的？显然受到怒江大坝决策事件影响的、2006年2月通过的《环境评价公众参与暂行办法》就公众对有关影响环境问题的项目的参与从形式到程序都做了不少具有操作性的规定，这对于提高公众参与的有效度显然是重要的。从怒江的案例来看，除了民主制度(比如对官员的任免或控制)的缺失之外，参与的有效性显然与两个方面是相关的。一是参与的形式，二是决策者的气度。利益相关方有组织的参与和个人的参与决策对决策结果产生的影响是不一样的。正如前面写到的，一些专家在地方政府的决策过程中提出过反对意见，但他们的意见被轻易地否决，并不再被邀请参加下一轮的论证，原因之一在于势单力孤，而民间环保团体的成功在于它是一支有组织的力量，它所产生的压力是几个专家产生的压力无法相比的。问题在于，有组织的力量在我国毕竟还是少的，环保团体的成功可以说是个例外。政府的自利在某种程度上导致了利益无法形成有组织的力量，因为这会增强其决策难度。这就涉及决策者的气度。从政府角度来讲，出于对社会的负责，政府理当积极地培育一些有组织的、以利益为基础的力量，因为这有利于政府在利益冲突的状况下做出大多数人能接受的决定，也有利于以平和的方式来解决问题。缺乏有组织的表达，出现的情况往往是一大群利益相关者一哄而上，以致最终场面无法收拾，这种情况在我国地方政府决策过程中屡见不鲜，并最终导致政府的被动，甚至付出高昂的代价。
决策者的气度首先表现在谦逊谨慎，不惟我独尊。中国的官本位文化使得官员尤其是作为决策者的领导人往往自视甚高，而民间也往往更加认同权力的权威，而非知识和真理的权威。在缺乏制度硬约束的情况下，决策者的个人因素就显示了它的重要性。决策者个人状况的不同，会导致决策过程以至结果的不同。决策者的气度还表现在容忍不同的意见。在怒江大坝案例中，在专家的挑选上只挑意见相同者而排斥意见不同者，显然是一种没有气度的表现，也失去了专家参与决策过程的意义。
2.政府如何在利益冲突的情况下做决定？如何抑制决策者的自利偏好？如何在利益冲突的情况下做决定已经成为地方政府决策面临的一个复杂而又现实的问题。正如前面指出的，市场经济带来了利益分化，导致利益团体或组织的产生。利益的冲突增加了政府决策的难度。此外，政府实际上也成了一个利益集团，决策者的偏见无疑会进入决策过程，这又增加了决策的难度。在中国，社会上的各种利益与政府利益在力量上是不相称的。如果说社会的各利益团体之间在一些问题上是一种博弈关系的话，那么它们同政府之间的关系则不是一种博弈关系，这种关系更多地表现为政府的容忍度(在怒江大坝案例中，如果最高行政领导人不介入，是不会有这种结果的。由此也可以看出公众参与决策过程的和抑制决策者偏好的重要性)。政府可以掌控整个过程的发展。这给政府决策带来的一个好处是基本上可以按自己的意愿行事，问题是决定的结果可能得罪某方利益而引起反弹，并最终导致自己不想看到的结局。怒江大坝案例就是一个明证。计划时代完全由政府说了算的景况毕竟不存在了。为捍卫自身利益最终与政府发生冲突在今天已经是见怪不怪了。那么，从政府角度来说，如何在各种冲突的利益之间做出选择？
从规范的角度讲，政府在利益上应该保持中立，但正如林德布洛姆所言，政府在利益上的中立实际上是不存在的。影响决策的利益团体可以有强势团体和弱势团体之分。在一般情况下，强势团体常常凭借其拥有的各种优势更容易赢得政府的支持，更不用说两者在利益上有共通之处。而弱势团体则往往在决策过程中被忽略。以怒江大坝为例，政府认为建坝可以帮助居住民脱贫，但并没有在决定建坝前去询问一下，比如以移民而言，居住民愿不愿意移居，移居到哪里，移民费用是多少等。此类现象在地方政府的拆迁决策中更是普遍，政府常常以改造城市为名，在没有事先征求居民意见的情况下就做了拆迁决定。要求保持中立并不表明政府不必考虑自身的利益倾向。问题在于偏向某一利益，尤其是与自身相符的利益(尽管这种利益有时也是对的)有时会伤害公共利益，或很难达到与利益的另一方双赢的结果，而公共利益或双赢结果(或者一方赢，另一方至少不输)往往是利益冲突的情况下决策所追求的一种境界。
由此引发在利益冲突下的选择问题。作为福利经济学基础的帕累托最佳，即在不使一个人的利益受到伤害的情况下让所有的人都得到利益，在实际中显然是不现实的。而帕累托改进则为这种选择提供了一种指导，也就是说，在一方受损一方得利的情况下，让受损的一方获得补偿，并在补偿后还有剩余，即在补偿后社会的利益还是得到了增进。当然，理论上指出这一点并不难，实际的决策也在这样做。问题在于，在没有能力补偿或者补偿不足、但决定的结果从长远来看有利于相关者或有利于社会时如何做选择，能否以公大于私或国家利益高于一切的思考方式(这是这个社会长期以来宣传的一种价值观念，也是许多地方决策者的思考方式，他们在决策过程中常常以国家利益的名义剥夺了利益相关者的个人利益，并常常导致一种不幸的结果)行事还是放弃决定？
决策过程中的选择不仅仅表现为在利益相关者冲突的利益之间进行选择，有时还表现为在决策者的自我利益与利益相关者之间的冲突。
由于决策者的自利偏好在地方政府决策过程中的作用，如何抑制这种偏好成了一个很现实的问题，尤其是在一个官本位意识强烈、对权力缺少制约的社会里。正因为如此，公众参与政府决策、提高决策的民主化程度成了一个重要途径。这一途径需要从两个方面体现出来，一是法律规章，二是决策者的自律。已获通过的《监督法》规定县级以上人大常委会有权撤销本级政府发布的不适当的决定和命令。这当然是对地方政府决策的一种制约，但这是事后的。如何尽可能防止政府做出不适当的决定，尤其是出于自利而做出的不适当决定，这才是更有意义的。在这里，程序方面的规章制度显然是更重要的，而这也是政府所缺乏的，比如，到目前为止，政府管理还没有一部《行政程序法》。
强调决策者的自律在中国的行政环境里是有意义的，规章制度的执行在于人。形式上的规章制度在实际中可能会被潜规则所取代，正如怒江大坝案例表现出来的那样。这一点在下面还会有所涉及。
3.如何看待专家在决策过程中的作用？专家介入地方政府的决策过程在今天已经很普遍，甚至已经成为一种制度性安排。在地方政府决策过程中，在任何对待专家问题上存在着两者对立的现象，即专家崇拜和专家点缀。对专家的崇拜表现在对专家，尤其是有名气的专家顶礼膜拜。这一崇拜忽略了专家固有的局限性。这一局限性表现在专家是专门家，专家离开了他的专业就不再是专家，他一般不具备对某一决策问题的宏观视野，这是专业局限使然。专家的价值在于他的专业价值，决策过程要获取的正是这一价值。比如，怒江大坝的生态问题，决策者要从生态专家那里了解的情况是如建大坝会对怒江生态造成什么样的影响？这种影响的代价将会怎样？这种影响是不是不可逆的？等等，而不是要听取他对大坝要不要建的看法，因为这超越了专家的知识范围。生态只涉及大坝的一个方面的问题，其他的问题如移民并不是生态专家的专长。其次，同是专家，对同一个专业问题的看法以及所做的判断有时也不是一致的。专家对专业问题的判断也有优劣高下之分。
在对待专家问题上的另一种现象是把专家作为一种点缀。由于决策制度上的安排，在今天至少要请一些专家装装门面，就像一个花瓶，放哪里，怎么放，要不要换，最终还是由我决定。专家意见符合我的意思就用，不符合的就弃。对建造怒江大坝持不同看法的专家在下一次的讨论中被排斥在外是非常典型的。把专家作为一种点缀的做法，一种非常实用主义的做法。专家成了一种被利用的对象。在这里，要求专家参与决策更多的是为了使决定具有表面的合法性和权威性。此外，从专家角度来说，专家也有自身的问题。这表现在乐于角色身份的转移。在怒江大坝案例中，一些专家要么成了决策者，要么成了为民造福或替天行道的勇士。专业用语变成了大众用语。
4.决策程序与潜规则问题。著名决策理论家雅合泽尔·德罗尔认为逆境中的决策的核心是决策过程和程序，需要给予高度的考虑和准备。[7] (P269)。事实上，一般决策也表明了过程和程序的重要性。地方政府在不同程度上都有相关的决策规则和程序，这是保证决定得以做出的不可缺少的条件，是降低决策成本的一种制度性安排。
中国改革的历史进程正迅速地形成一种政府决策的较好的外部环境(尽管还有待进一步完善)，也就是前面提到的法律环境，一些相关的规章制度纷纷出台，如《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《环境影响评价规则参与暂行办法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》，以及刚刚通过的《监督法》等等。但另一方面，由于缺少真正的监督力量，政府管理中长期形成的“长官意志”在不断地同法律意志进行着博弈。地方政府决策过程中潜规则的盛行就是一个明证。正如上面谈到的，在邀请专家过程中只邀请具有相同意见的专家，这符合形式上的规定，但对实质进行了偷换。潜规则是地方政府决策过程中一种比较流行的现象。
潜规则的出现通常有几个方面原因。一是正式规则方面的问题，表现在：(1)规则本身有漏洞，不健全，这一漏洞提供了潜规则活动的余地。(2)规则过时，无法适应现有的状况，无法规范现有的问题。(3)规则本身具有的僵硬性，无法按规则变通处理。(4)正式规则不合我意。(5)正式规则对自己不利的约束。所有这些，使潜规则的运行成为可能。随着法制化的进展以及法律权威的不断提高，潜规则一般不会与正式规则相冲突，它通常会在遵循法律规则的形式下偷运自己的东西，达到自己的目的。潜规则就其功能来说，有时也许会达成一种较好的结果。但作为一种流行的决策手段并不可取，因为决策程序以及相应的规则会变得毫无意义。比如在怒江大坝决定停止后出台的《环境影响评价规则参与暂行办法》有详细的听证方面之规定，但这些规定完全可能遭到像北京听证会或怒江大坝决策专家被撤换之类的潜规则的歪曲。二是行政文化方面的问题。长期来的官本位文化使得政府管理和决策缺乏法制意识，人格化的管理还没有完全让位于非人格化的管理。三是缺乏一种强有力的监督和制约力量来维持法律的权威和控制官员的行为，这一点事实上是同现行的行政文化相连的。