我国地方政府行政审批制度变迁的经济学分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,经济学论文,审批制度论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行的行政审批权具有典型的计划经济特征，它是政府管制市场、资源等的一项权力制度安排，具体表现为政府对市场主体进入市场获取资源资格的审查和核准。其审批内容包括：经营资格、经费、配额、指标、计划、许可、等级和规模等。在我国从计划经济向市场经济转变时期，由于该类权力所适用的对象发生了实质性的变化，该制度也就客观上变成了腐败的滋生地。原有行政审批制度安排已经无法适应市场经济的新环境，根据我国体制改革的原则，制度供给者必须通过创新来选择一种派生制度并在体制内补救原有制度的稀缺状况，才能继续维系原制度的存在。从我国的国情来看，这种派生制度安排在制度经济学领域具有一定的意义。
一、行政服务中心：对原有制度改进的一种尝试
为从机制上打破“审批经济”的桎梏，解放生产力，我国各地方政府于20世纪90年代末期相继建立了各类行政服务中心。一般是把地方政府具有行政审批职能和权力的若干个政府职能部门，根据具体情况从这些审批机构中分离出一定数量的审批项目集中到行政服务中心统一办理，每个部门派员在该行政服务中心设立窗口。为协调各有关职能部门，行政服务中心的领导大多数是由地方政府或党的主要负责人兼任，通常设有由政府权威部门人士组成的常务负责人。从其运行效果来看，大多数行政服务中心到目前为止在廉洁、高效、快速以及优质服务等方面都取得了明显的成绩，受到了社会各界和公民的好评。有些地方的行政服务中心甚至被群众称为“民心工程”、“廉洁政府”和“形象政府”。
据不完全统计，到目前为止，我国各地方城市的政府已经建立了约上百个行政服务中心（以下简称中心），从各地政府的实际运作来看，它们基本上包含了以下几个方面的内容和特征。
1.进入中心的部门全部为具有行政审批职能的单位 中心产生和存在的最主要意义在于提高行政审批效率、扼制腐败，促进经济和社会发展，获得市场主体和社会公众的认可，减少社会公众与政府之间的恶意摩擦，实现对原制度的有效改进。所以，进入中心的部门必须是具有审批权力的政府职能部门。从各地中心的实际运作来看，大多数地方政府的中心已经达到了此目的。如四川省绵阳市政府职能部门进入中心的有：市建委等31家具有行政审批权力的部门，绝大多数是政府掌握审批权力的要害机构。
2.大多数行政审批项目已经纳入到中心运行 政府现有的行政审批项目是否进入或进入的数量多寡及项目的重要性等是中心能否产生实质性绩效的重要前提。各中心在此问题上是参差不齐，并表现出一定的主观随意性。如四川省政府在2000年对52个省级部门和单位的1341项行政审批事项进行清理后，保留了其中的751项。经过审核，有509项行政审批项目是面向社会实施管理的，现已全部纳入政务服务中心集中受理。36个省级部门在政务服务中心设立了服务窗口，派驻工作人员80余名。有14个部门因审批项目较少实际申报也较少，未在政务服务中心设立服务窗口，所涉及的行政审批项目委托政务服务中设立的综合窗口代为受理。
3.中心普遍制定了相应的规章制度 各种规章制度是一项外生制度存在和正常有效运行的必要条件。而中心这类在原制度基础上的派生制度要得到规范运行的基本前提是必须制定与该制度相匹配的法规。所以全国各地的中心基本上都相继出台了诸如《行政审批实施规定》、《行政审批责任及其追究办法》、《服务中心办理事项管理办法》、《服务中心管理权限》等文件，为中心的正常规范运行提供了法律依据，使中心的日常工作逐步走向制度化、规范化的轨道。
4.中心全部实现了以网络技术条件为基础的现代化办公管理 中心一般都配备了现代化的办公设施，建设了中心局域网，还使用了宽带信息网并在国际互联网注册了登录网站。大部分中心都安装了行政审批办公软件，可实现行政审批、收费、服务、政务公开等多功能为一体的八大功能。
5.中心基本上实现了“一站式办公、一条龙服务”，其受理权力进一步得到扩展，人员配置也大大加强 “一站式办公、一条龙服务”，让公民进一个门就办完所有事，中心的办事窗口都有明确的《服务指南》，说明了办事程序，承诺了办案结束时间，解决了群众办事“找谁办？怎么办？”的老问题。
6.建立了较为全面的监督反馈系统 一项外生制度最终运行是否有效，除了健全的规章制度以外，还必须具有强有力的监督和反馈系统。各地中心能持久有效地运行充分说明了监督和反馈系统是中心的一个重要环节。
二、行政审批制度变迁的成本效益分析
中心何以成为解决困扰我国行政审批问题的重要渠道？通过中心履行职责来解决政府行政审批存在的社会问题的方式，是如何替代其他解决途径而获得广泛拥护的？有没有其他更好的制度安排来促成这些问题的解决？政府为何要推行中心这种制度安排而非其他的制度安排？要回答这些问题必须运用各种科学的理论并与当前特定的实际相结合，从而寻求到一个更具有解释力和说服力的答案。
1.政府原行政审批制度的无效态势
我国在从计划经济向市场经济转型过程中，实践已经充分证明原有的行政审批制度呈现了边际绩效递减趋势，而且还有加速发展的动向。这类制度安排不仅导致了腐败现象的大量滋生，更是直接威胁到执政党的地位。所以，从该层意义上来说，它已经处于一种无效制度状态。当然，由于我国的社会主义特色决定了我们必须遵循渐进式的改革，即便已经认识到这种制度的无效性，也一般都依赖着在原制度的基础上进行局部创新，以保证制度的稳定性和连续性。
我国政府现实的状况是，政府内部的制度建设在转型期内无法适应迅速变化的社会发展，呈现政府自我控制乏力的状况：一是政府的错位、越位和缺位。大量该由市场配置的资源、该由企业和中介组织做的事情，政府却在进行行政干预或严加控制，而大量该由政府管理的事情，却没人管理或没有管好。二是政府管理经济的方式和规则与世界不接轨。管理缺乏透明度。靠内部文件指导工作，法律法规不健全，市场经济的法制环境还没有完全形成，靠政府政策做事，靠行政审批管理经济，设置过多的行政许可和前置审批，等等。三是政府的行政效率低下，很多权力部门门难进、脸难看、事难办，审批一个项目少则半年，多则一两年，等完成了审批，市场商机早已失去。四是部门利益化、部门利益法律化，很多行政权力与部门利益紧密相关，导致政府部门之间争权，形不成管理的合力，地方保护、行业垄断、部门分割使市场人为地被肢解。所有这一切，都是政府内部缺乏一套良好制度规范的消极表现。种种迹象表明，原制度无法保证对社会资源有效配置作出合意的反应，尤其是在行政审批的制度安排中，出现了大量的“寻租”和追求“额外消费”等现象，导致了腐败的繁衍，直接威胁到原制度的根基。所以，为了补救原制度的缺陷，促使政府原行政审批制度的无效状况得到缓解，必须建立和完善行政服务中心这种派生制度。
2.派生制度安排的成本与绩效
任何一种制度在现实社会中出现，都有它存在的价值和内在供给与外在需求。但是，从制度经济学的角度出发，决定中心是否形成长期均衡并与“中心”密切相关的分析基础是该派生制度安排的成本与收益问题。
第一，行政职务中心：派生制度安排的成本。每一项能预期带来收益的制度安排都需要制度的供给主体耗费成本。成本便意味着制度安排主体需耗费一定的资源，而资源对任何一个主体而言都是有限的。因此，在制度安排之前，主体都必须对提供一项新制度安排的成本和带来的收益进行权衡，只有当供给主体预期到某项制度可能带来的收益和效果不低于所付出的成本投入时，他才会积极地推行此项制度。否则，供给主体就会因成本太大而去寻找另一种替代制度的安排或延迟某一问题的解决。对于中心而言，制度供给的成本至少包括：
（1）规划设计、组织实施的费用。从全国各地的中心运行来看，该类制度的供给主体所提供的资源基本上是在原有制度的基础上出现的。也就是说，中心的建立可以运用耗费在原有制度中的一些沉淀成本。对部分中心成立的调查结果也表明，这类成本的确被原制度直接或间接地消化了。
（2）由审批权力和利益的削弱而产生的一系列交易费用。在中心这种制度的设计和安排中，由于中心并没有取代原体制内的制度，只是从原有的制度中分离出相应的各种审批项目和权限。这种交易成本是非常高的，一些部门并不情愿把自己手中的审批项目拿出来，当然背后的是个人利益和小集体利益与整体利益的冲突。要消除这类冲突，从理论上说，要带来许多交易费用。但实际的情况是，由于这类派生制度并没有直接威胁到原有制度，因而实际运作过程中并没有真正付出这类成本。
（3）中心正常运行的成本。中心运行所需要的固定成本在一次性投资中占据了很大的比例。同时，一些服务中心已经成为政府的一个正式机构，除了从各部门派来的工作人员以外，又相继增加了部分工作人员，从而给中心增加了工资成本，再加上维系中心的正常运行所需要的各种低值易耗品，更加强了中心地运行成本。随着中心业务的扩大，从理论上说，中心正常运行的成本肯定还会出现继续增长的趋势。但是，在实际的操作过程中，我们发现大多数制度的供给者往往是利用了原相关制度所沉淀的固定资产，同时也将许多可变费用摊到原制度的成本中，此类费用被大大压缩。
（4）维持中心运转的不可遇见的随机成本。中心的实际运行中，此类成本往往也是由相应的原制度来承担的。
可见，地方政府建立服务中心，由于没有威胁到原有制度的根本利益和继续生存的选择，其所耗费的成本相对来说是比较小的，同时它是该类制度供给者完全可以接受和对其进行资源供给的。
第二，行政职务中心：派生制度所产生的绩效。从前面对我国中心这项派生制度的实证分析可以定性地看出，该项派生制度所产生的绩效与原来的制度安排相比，具有边际收益递增的效果。
（1）经济绩效。经济绩效往往表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。我们可以简单地评价中心所产生的经济绩效：一是由于中心的行政审批效率提高，加快和增进了各种市场主体的经济活动效果：二是使各种原来被限制的资源出现了快速的流动，其中最主要的就是提高了市场机制调节和配置资源的能力，减少了部分市场出现的不确定的交易费用；三是由于地方局部投资环境的改善，吸引了其周边地区的经济资源向该地区流动的速度；四是政府行政审批效率的提高，增加了投资者的信心，使部分动摇不定的投资者稳定下来。
（2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐共处，没有明显的对抗和尖锐的冲突。中心的出现，提高了人们对该地区经济状况的理性预期，减少了信息不对称情况，同时也使公民增强了对政府的信任，使经济活动中的各种对抗性矛盾减少，增加了社会的稳定性，这些都无疑提高了该地区的社会绩效。
（3）政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效经常表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。从中心的实际运行效果来看，政府为了减少外生制度剧烈变化所带来的弊端，采取了在原制度的基础上进行派生制度的安排，这是符合中国目前的制度变迁原则的。尽管这类派生的制度仍然要耗费部分成本，但与中心所产生的社会绩效和经济绩效尤其是社会可能出现的动荡相比，仍然是一种理性的选择。
第三，行政服务中心：成本和绩效比较下的发展趋势。一种制度，尤其是派生制度在短期均衡中，往往是由于社会绩效和政治绩效所决定的。但是，其在长期均衡中，经济绩效起着至关重要的作用。行政服务中心在长期均衡中是否能得到顺利的发展，取决于派生制度供给者是否对其给予足够的资源。所以，基于成本和效益分析的地方行政服务中心未来的发展趋势为：第一种情况，如果派生制度对原制度形成了威胁，该制度的供给者会减少甚至断绝对派生制度所需资源的供给，此时，派生制度的运行效率将出现边际递减。从我国的行政制度变迁的历史来看，每一次变迁最后都出现了反复，导致我国的行政体制改革走入了恶性循环的怪圈。从制度经济学的角度分析，在长期的制度均衡中，由于制度供给主体往往是原体制内制度的利益享受者，当派生制度极大地损害了原有制度供给者的根本利益，或者出现将要取代原有制度的时候，这些利益获得者就会逐步地减少对派生制度的资源供给，导致派生制度的边际效率递减，最后也就只有被其他的制度或新的派生制度所取代。第二种情况，派生制度最终全部取代原制度。出现这种情况的前提是，由于派生制度的运行已成为终级委托人合意的一种选择，且在原有制度的变迁中出现了决定原制度的基础——政治制度发生了激烈式的变革，而该种派生制度又刚好符合新政治制度的安排，此时，就产生了派生制度取代原制度的条件。
三、对策
从理论上来说，一项有效的制度应是既能防止、避免，又能控制重大摩擦出现的制度，如果一项制度仅仅是当不利事件出现后才被动地起作用，那么这项制度只能是次优选择或是辅助性的制度安排。大量的事例表明，中心的主要功能仍然是一种事后补救的制度安排。由于政府行政审批的自我控制失范，一些职能部门利用公共权力作出一些不符合法律规定或不合理的行为，当这些行为产生效力后，与政府行为有直接或间接关系的某些市场主体作出了“用脚踢票”的反映，从而使政府相关部门负责人或政府上层知晓，最终寻求公共问题的解决。所以，中心可以对由于行政审批权力而导致的各种制度腐败蔓延有阻止作用，但却很难从本质上杜绝由于行政审批这种制度的安排而出现的腐败根源。无论如何，中心并不能改变属于事后补救的制度安排的性质。
1.派生制度是制度供给主体追求“短期均衡”的结果
众所周知，任何一项制度安排都是制度供给主体在特定约束条件下的理性选择。我国的现时情况是许多地方政府的有效制度均处于稀缺状况下，尽管制度的供给受到成本的限制，但考虑到制度供给主体对政治绩效、经济绩效、社会绩效的追求以及制度供给主体集团的代表受到官本位观念的驱使，各地方政府在制度的供给中常常发挥了重要的主导作用。为了寻求制度的“短期均衡”，政府必须考虑如何在当前制度稀缺的情境下，找到一种政府愿意并能够推行，又能满足基本的社会需求，并且实施成本较低的制度安排，这成为政府解决现实矛盾或冲突的一项紧迫的战略任务。从长期的变迁来看，要达成制度需求者所得到的边际收益与制度的供给者所付出的边际成本相等的“长期均衡”制度，就需要付出较高的包括设计和制定一整套完美制度的社会成本和较长的时间周期，短时期是无法提供这种制度的，这就迫使制度的供给者从短期效应出发，去寻找一种能解决各种社会公共问题，尤其是减少或降低社会与政府之间摩擦的改进性制度。当然，这种改进性制度不是取消原制度本身，而是在利用改进性制度的特殊功能给以加强与提升，即以一种新型的派生制度的形式出现。
2.中心是一种满足政府和市场主体双方对制度需求的最佳结合点
从我国的现实情况看，中心这一派生制度的供给主体基本上是由地方政府和执政党的权力机关作出的，但它一出现就受到了市场主体的欢迎，可以说中心是一种找到了满足政府和市场主体双方对制度需求的短期均衡的最佳结合点。
从地方政府选择来看，如果一种制度安排能够保证被市场主体所认可，又能有效提供公共物品的服务，同时也能保持制度供给者既定的利益，这无疑是制度供给者最大的愿望。而中心的存在，从某种程度上减少了公众对政府行政审批制度尤其是从中产生的大量腐败的不满情绪，缓解了政府与社会公众的摩擦，同时又起到了推动经济、政治和社会边际绩效递增的功能。所以，从制度的短期均衡效果来看，中心的设立，政府所付出的相对成本较低，而且更重要的是政府可以获得较高的政治、经济和社会绩效，对政府而言，中心是一项非常“经济”而富有效率的制度选择。
从制度的需求者来看，众多的市场主体求助于中心办理原来制度很难办到的事情，实现了市场主体的基本需求，基本上满足了市场主体的理性选择，即在对某一社会资源的需求作出决策之后，人们会考虑各种解决和组织实施的途径，并对这些解决途径的成本（包括投入成本、风险成本等）和解决效果进行权衡比较，从而寻找一条最适合自身又有利于达到最佳解决问题效果的途径。中心的运行绩效足以说明其在市场主体选择中的相对优势。在转型期，一套有效的法律运作体系还未完全确立，政府的许多政策缺乏稳定性，政府应该履行的基本职能和承担的责任，大量的市场主体还不太了解，因此在需要政府进行优质服务而遭到拒绝以后，如果市场主体直接与某一部门或组织进行协商，往往由于缺乏共同的法律认知及有效的制裁措施而显得困难重重，而选择中心这一途径，大多能得到较好的服务，再加上政府最高层的支持和权力的介入使解决效果从总体上看较为理想。所以，市场主体会毫不迟疑地认定，中心是市场主体解决各种审批项目的一种优选途径。
不论是政府一方，还是市场主体一方都从这一派生型的制度安排中以最小的成本代价取得最大化的收益，双方间的这一关系，可以被视为互赢的正和博弈，政府和市场主体都获得皆大欢喜的结果。中心这一派生型的制度安排表明，随着政府和市场主体双方需求满足程度的上升，制度稀缺程度就开始下降，从而增加了对原有制度改进预期的边际收益。
3.对行政服务中心改进的一般建议
任何一种制度安排都不可能是永远完善并绝对地拥有效率。在不同的具体情况和条件下，应针对特定的问题，采取特定的制度安排。全国各级地方政府推出的中心其受欢迎程度从一个侧面反映出政府本身的管理体制存在着自身体制无法克服的缺陷。显然，制度缺陷的源头在于原制度本身，而不是派生的制度安排或派生制度的改进或补救。因此，为了从根本上解决现行行政审批管理制度存在的根本性问题，首先必须从法律上明确城市政府在市场经济体制运行中的职责；第二，尽量把全部现行的审批项目纳入中心运作，并逐步改变行政审批这一不利于市场经济体制发展的制度安排；第三，在中心构建有权力制衡的行政治理结构；第四，科学确定各中心职能部门的权限和与原制度的关系；第五，在中心建立基于现代网络技术基础之上的科学合理的运行机制；第六，建立一个行之有效的内部监督和外部监督反馈系统。最终达到这样一个目标趋向：把中心的规范运作纳入到国家整个行政体制改革中去，在改革中处理好与原制度的各种关系。随着市场经济体制的有效建立，也随着我国行政审批制度的退出使中心逐渐完成其最终的历史使命。
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