中国公共图书馆服务体系“嘉兴模式”研究，本文主要内容关键词为：嘉兴论文,服务体系论文,中国论文,模式论文,公共图书馆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号G258.2
1 引言
在公共图书馆服务体系构建过程中，制度设计是关键，国内公共图书馆服务体系发展较好的地区，大多选择总分馆制度并形成各自的制度模式，像嘉兴模式、禅城模式、南山模式、苏州模式、广东流动图书馆模式等。其中，嘉兴的总分馆体系(业界称“嘉兴模式”)将延伸方向指向了乡镇。
对嘉兴模式的研究包括：总分馆特征、总分馆体系的财政投入机制与管理制度之间的关系、嘉兴总分馆制度的稳定性、总馆对分馆的控制力及分馆的运行效果等。对这些问题的研究将回答一个根本性的问题，即嘉兴模式是否具有可持续发展性？如果嘉兴模式具有可持续发展性，那么它指向乡镇的延伸对构建普遍均等、全民覆盖的公共图书馆服务体系将具有重大的意义。
2 公共图书馆服务体系研究现状
美国公共图书馆运动的第一个50年建成了遍布全国各地的城镇图书馆，从第二个50年(始于1900年)起日益重视发展由一定数量的小型图书馆在县或地区内形成图书馆服务单元[1]。其结果是“小型图书馆”这一概念与相对应的行政区域的关系更加“松散”，按其与政府和地理区域的不同组合方式形成了三种类型：①隶属于同一个县政府的图书馆群；②同时隶属于一个市政府和一个县政府的图书馆群；③由市立图书馆和其他图书馆通过合约形成的图书馆群体共同服务于一个县的辖区[2]。这三种类型有以下两个特点：其一，美国以“图书馆群”的方式来管理小型图书馆；其二，行政区划与图书馆设置之间的关系并不简单，美国多元化管理单元形式表明了其需求主导的走向。加拿大的一份研究报告根据地区公共图书馆体系中管理结构关系的不同，将“图书馆群”内部的联系形式划分为三种类型：集中管理型、分散管理型和混合管理型。在集中管理型中，总馆对分馆提供保障性的支持，包括资源的采购、剔旧、加工和编目等；在分散管理型中，分馆拥有更大的自主权，总馆只提供最低限度的支持和监督；混合管理型则是上述两种管理模式的平衡[3]。
与上述“图书馆群”对应，我国称为“公共图书馆服务体系”。对我国公共图书馆服务体系研究最具代表性和影响力的是邱冠华等人的《覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案》(以下简称《覆盖》)一书。这项研究中针对基层公共图书馆建设主体所下的结论是“建设主体上移”，并认为建设主体上移有利于乡镇、街道、村以及社区等基层图书馆在总分馆制度下解决资金投入问题和规范管理[4]。目前我国已经形成的总分馆制度具有不同的模式，该研究的同一研究集体在另外一篇论文中以国外的总分馆为参照，把总分馆之间业务联系最紧密的模式叫做“纯粹的总分馆模式”，并认为我国目前的总分馆由于“很少隶属于同一个建设主体和主管部门，因此只能算是业务上联系相对紧密的准总分馆体系。”[5]这一结论带有阶段性认识的局限。在《覆盖》中，“苏州模式”被认为是接近“纯粹总分馆”的模式，但从该书中可知，“苏州模式”并非政府主导下的总分馆制度，它更类似于基层政府与苏州图书馆之间通过委托合作而建立起来的总分馆关系[4]107-108，故实际上很难从“苏州模式”中分析财政投入机制与业务管理之间的关系。按照“纯粹总分馆”的标准，嘉兴模式在《覆盖》中被认为与“纯粹的总分馆”有一定距离[4]114-118，这一判断或许与该书过分强调财政投入方式对总分馆制度形成的影响有关。此外，《覆盖》将“嘉兴模式”归纳成一种“多级委托模式”，而实际上嘉兴的总分馆体系是在嘉兴市政府的主导下形成的，与市图书馆之间并不是委托关系而是行政指令关系。
节约成本方面的优越性是总分馆制度备受推崇的一个重要原因，加拿大的研究报告中给出了这一结论[1]；更早的另一项来自美国的研究也显示了集中管理模式对于提高资金效益的优越性[6]。国内一项以苏州的总分馆实践为对象的研究证明，在保证相同服务能力的前提下，总分馆制度因总分馆之间共享资源、共享管理系统、共享服务制度，统一人员培训，所以大大降低了运行成本[7]。总分馆制度经过本土化改造在嘉兴落地后，在体制上、管理上和资源共享上显示出的优势[8]，间接佐证了总分馆制度的低成本优势。
在美国对分馆的建设过程中，地区性的管理机构(如图书馆理事会)通常会制定统一的分馆建设与服务标准，这是为了在远离中心城市的地区的当地居民能够获得具有基本品质保障的图书馆服务，统一的图书馆分馆建设标准可以防止低水平的建设与服务[9]。嘉兴的总分馆建设同样也对分馆建设制定了统一标准[10]，这些对分馆建设与服务标准的探索性实践为本文研究总分馆制度的可持续发展提供了一个视角。
3 嘉兴模式的形成机制及管理模式
本研究以嘉兴总分馆体系为案例，采用实地调查、访谈等方法考察嘉兴总分馆体系形成的制度设计、运行机制及运行效果，通过对素材的比较分析和因果分析获得研究结论。
3.1 嘉兴模式概述
在嘉兴模式中，嘉兴图书馆起着“总馆”的作用，表现为：提出分馆建设构想；探索性地建设两个分馆作为试点向市政府证明这一方式的可行性和社会效应；在市政府的主导下，制定全面的总分馆建设方案，包括资金投入模式、分馆布局、分馆建设标准和运行模式、分馆管理制度、效果监测等。其中少数分馆设在区一级，多数分馆设在乡镇一级。这一总分馆体系的全面推动以市政府颁发红头文件《嘉兴市人民政府办公室关于构建城乡一体化公共图书馆服务体系的实施意见》为标志。
嘉兴模式的特征可概括为两点：一是“三级投入”，二是集中管理。所谓三级投入，以一个乡镇分馆为例，是指分馆的建设和每年的维持资金由市、区、镇三级政府按1∶1∶1的比例投入，一个已建成的分馆每年需共计30万元的维持资金；集中管理是指任何一个分馆从立项论证到建设规划再到日常运行，全部由总馆统一操作和管理。
在管理层面，资源由总馆统一采购、加工和配送，对分馆的资源定期(通常是一周至两周)进行轮换，总馆与分馆共享同一个资源体系和同一个自动化管理系统，总分馆之间实行统一借书证和通借通还服务。日常管理工作由总馆派遣分馆馆长执行管理责任，对其他人员采用相对集中管理方式。所谓相对集中管理，是指人员招聘由乡镇政府和总馆共同负责，但其工作任务、业务培训、工作考核等由总馆统一管理，下一年度人员的续聘以图书馆的全年考核结果为依据。
总馆对分馆所担负的责任归纳如下：制定并监督落实分馆建设标准和服务规范；派遣分馆馆长；资源的采购、加工与配送；总分馆体系物流系统的建立、系统内资源的调配；总分馆自动化管理系统的维护；分馆的技术支持；向分馆提出开展读者活动的要求，组织指导实施并提供费用；对分馆全年的工作进行评价。
3.2 嘉兴模式制度解析
3.2.1 嘉兴的总分馆模式是紧密型总分馆模式
相比较国内某些地方近几年形成的联系较松散的总分馆形式，本文把国外的总分馆称为“紧密型总分馆”，其主要特点是由某一行政层级的政府完成辖区内公共图书馆的分布建设，通常是形成“总馆+数个分馆”的体系。总分馆之间统一规划业务活动，统一制定规章制度，统一人财物管理，统一开展图书馆评估；使用统一的管理系统和读者证，通借通还[10]。在这种总分馆模式下，“某某总分馆体系经常被看做、称做某某图书馆，就如同它们是一个图书馆”[2]6-7。
在总分馆制度研究中，国外的总分馆制度是一个参照系，可以按照上述标准来评价嘉兴的总分馆体系。从表1可以看出，在业务层面，嘉兴的总分馆体系中的总馆与分馆的关系已经达到紧密型总分馆的程度。
这种管理模式下，每一个分馆的办馆条件和服务水平是否达到了作为一个独立提供服务的图书馆应有的水平？下面以王江泾镇分馆和大桥镇分馆为样本进行分析。
在嘉兴总分馆体系中，任何分馆的设置都必须达到由建设方和管理方制定的对分馆的最低要求。表2列出了对分馆的统一建设标准和两个观察样本的数据，表3是截止到2008年底两个样本分馆的业务数据。
从表2看出，两个样本分馆的建设指标基本达到，有些指标甚至超过总体建设规划中的分馆建设标准；从表3看出，两个样本分馆的服务效益良好。据此得出结论：无论是从业务管理过程来看还是从分馆的实际运行效果来看，嘉兴模式都达到了紧密型总分馆的基本要求和效果。
3.2.2 决定紧密型总分馆体系形成的关键要素
按照国外的总分馆制度，必须要在同一个建设主体之下才能形成紧密型总分馆。事实上，这一认识已经成为《覆盖》一书的研究结论，主要有以下三个依据：某一行政层级的政府通过总分馆制度包揽辖区内的公共图书馆均衡分布建设，其制度上的优越性在于一旦这一层级的政府主动承担或被制度要求承担了公共图书馆的建设责任，则总分馆建设和维持所需资金就都能够得到保证；在同一个建设主体支持下的总分馆体系，受到建设主体的强势约束，总馆对分馆具有最全面的支配权力，这样才能保证分馆的建设和服务达到一个公共图书馆最基本的水平；可以立足于全地区进行分馆布局的规划，而不受制于行政层级的制约。“嘉兴模式”的出现，证明了并不是只有在同一个建设主体之下，才能保证紧密型总分馆体系中分馆的建设和维持资金以及保证总馆对分馆全面的控制力。
根据前述两个样本分馆的运行数据，已经看到了总馆对分馆全面的控制与管理，以及分馆提供的服务所达到的专业化水准。这意味着在三级建设主体以三级投入的模式所形成的总分馆体系中，仍然可以实现紧密型总分馆的管理体制。换句话说，紧密型总分馆体制与财政投入方式没有必然的联系。
从嘉兴总分馆体系建设的文件和规章制度中可以发现从“三级投入”通过市政府文件实现管办分离，继而实现“集中管理”的逻辑关系：
(1)市、区两级政府签定了合作共建分馆的协议，各乡镇与充当总馆角色的嘉兴图书馆签定委托协议，即《嘉兴市图书馆乡镇分馆共建协议书》和《嘉兴市图书馆乡镇分馆业务管理委托书》。每一级政府承诺承担分馆建设费用和每年办馆费用的1/3，乡镇政府委托嘉兴图书馆全权实施分馆的建设和日常管理。
(2)在嘉兴市文化广电新闻出版局下发的《嘉兴市图书馆乡镇分馆暂行办法》中，明确了各级政府及总馆的职责和投入资金的用途。
(3)《嘉兴市人民政府专题会议纪要》明确了市政府对总馆履行职责的必备条件的保障，如每开设一个分馆就下拨一个事业编制和一个岗位合同工编制，用于总馆派遣分馆馆长和完成总馆的新增业务量。
(4)市政府另外提供物流费用，以保证总馆对分馆的资源配送和通借通还所需费用。
(5)《嘉兴市图书馆乡镇分馆暂行办法》制定了分馆管理章程，明确界定总分馆的隶属关系：分馆在业务管理上隶属于总馆，总馆对分馆的人财物有管理和处置权。
上述政府文件表明，嘉兴总分馆体系中的分馆建设资金已经形成制度化投入机制，只要这一行政制度不被废除，分馆建设的资金就能够得到保证，这与由同一个建设主体来承担辖区内所有分馆建设资金的制度没有本质的差别，它们同样具有在法律制度缺位时行政制度不稳定的风险。换一个角度来看，如果要以法律制度来固化政府建设公共图书馆服务体系的责任，一级投入和三级投入都是可以选择的方式。
在上述政府文件中，市政府以行政指令、区和乡镇政府以委托授权的方式使嘉兴图书馆拥有总馆的权力，以便全面管理分馆的人财物及日常工作。据此，《嘉兴市图书馆乡镇分馆暂行办法》中明确界定“分馆在业务上隶属于总馆”。可见，在总馆拥有了管理分馆的授权和管理资源后，紧密型总分馆就形成了，其中起决定作用的是管办分离制度的建立，而与建设主体是一级政府还是多级政府无涉，建设主体的不同只是导致管办分离制度建立时某些操作环节上的差异。管办分离制度中，政府的主导作用是至关重要的。在嘉兴模式中，其建设主体是在辖区内最高层级政府——嘉兴市政府的建设意愿推动下的市、区、乡镇三级政府组成的共同体。由这个共同体持有同一个公共图书馆服务体系建设的目标，共同提供分馆的建设和运转资金以及相应的人员编制等条件，并对分馆建设的规划、进程、社会效益进行监督和评估。
3.3 嘉兴模式的优化
嘉兴模式在经历一段时间的实践后，为了固化管办分离的运行模式，为总馆顺利行使管理职权创造良好的环境，市政府层面又成立了公共图书馆服务体系建设联席会议，由嘉兴市分管副市长、文广新局局长、宣传部、发改委、财政局分管局长、嘉兴图书馆馆长、区政府分管副区长、区文广新局局长、各乡镇镇长等组成。对嘉兴公共图书馆服务体系建设和运行中出现的问题、发展战略等，通过联席会议予以解决。在联席会议制度形成以后，嘉兴模式演变为“联席会议制度下的总分馆制度”，这是对“嘉兴模式”行政管理制度的一种优化，虽然没有超越行政制度特征，但超越了政府部门管理的局限，更有利于总分馆体系的顺利运行与完善。
3.4 嘉兴模式的价值分析
3.4.1 “三级投入”模式绑定了各级政府建设图书馆的责任
如果认定任何一个公民都有平等利用图书馆的权利，那么为公民实现这个权利就是每一级政府应该担负的责任。嘉兴的“三级投入”模式便是对各级政府建设图书馆责任的一种制度绑定。这一“绑定”因以“政府责任”为大前提，所以其合理性不容置疑。当然，在操作上这需要一个发动和实施。“嘉兴模式”的发动和实施过程为：作为这一模式实施区域内的最高行政层级——嘉兴市政府，确认上述责任并产生了承担的意愿，责成嘉兴图书馆完成制度和实施规程的设计，最后以政府文件的形式责成嘉兴图书馆予以实施。
嘉兴模式是在行政制度下建立和运行的，已有的实践又证明了这一行政制度是相对优越的，但不能忽视其弱点——其形成依赖于地方政府最高管理层对公共图书馆的重视程度，其修改与废除也同样取决于行政意志。从国家的行政体制来看，这不仅是“嘉兴模式”面临的问题，而是整个中国公共图书馆发展的一个共性问题。而最终的解决之道，则是由法律来规定政府建设公共图书馆的责任。
3.4.2 “多级投入”模式更容易实现
表面上看，“一级投入”是一种更简单的建设制度，只要作为建设主体的一级政府确立了建设辖区内全覆盖的公共图书馆服务体系的目标，无需动员更低层级上的政府共同成为建设主体，因而作为一种制度的形成过程就相对简单，为实现管办分离而建立的责任关系也相对简单。总体上说，这种制度的管理成本相对更低。但由作为建设主体的该级政府包揽辖区内图书馆服务体系的全部建设和维持费用，意味着该级政府将面临较重的财政负担，这无疑将极大地影响这一级政府建设公共图书馆服务体系的意愿和决心。
“多级投入”模式由于分散了辖区内公共图书馆服务体系的建设和维持费用，使每一级政府面临的资金压力大大降低，有助于辖区内最高层级政府的建设意愿的形成。因此，“多级投入”制度的实现障碍低于“一级投入”制度。从管理过程来看，由于“多级投入”模式的建设主体是两个以上层级的政府共同组成的，因此作为最高层级的政府要动员低层级政府共同来承担辖区内全覆盖的公共图书馆服务体系的建设，每一层级的政府必须承诺分担分馆的建设和维持资金。同时，为形成管办分离制度，需要这个共同建设主体一起与总馆建立委托管理关系。因此，这一制度的管理成本无疑高于“一级投入”制度。但权衡制度实现的可能性和管理成本的利弊，“可实现性”是决定因素，从这个意义上看，“多级投入”模式较之“一级投入”模式是更好的选择。
4 “嘉兴模式”的启示
4.1 公共图书馆分级网络建设的必要性
以“普遍均等、惠及全民”为终极目标的公共图书馆服务体系，其服务的末端是设置于城市的社区、农村的行政村或自然村的图书馆分馆或图书馆服务点。由于图书馆服务的输出是需要持续不断的资源、人力和管理的输入来保证，这些“末端”可持续发展的条件有三个：持续的资金、保持动态更新的资源以及专业化的服务。为此，地方政府在规划公共图书馆服务体系时，合理的体系层级设计就十分重要。在嘉兴模式中，这个体系层级包括总馆、区及乡镇分馆、社区及乡村服务点，它们构成一个层级式的“三级服务网络”，其中总馆是分馆的依托，在保证分馆服务能力的前提下，再由各分馆去辐射辖区内的社区或乡村服务点，资源和服务力通过这个三级网络层层传递，可望解决服务体系末端的可持续发展和规范管理问题。目前，嘉兴的总分馆体系在已经正常运行的乡镇地区正在向着“末端”延伸。
4.2 紧密型总分馆行政层级的选择
中国乡镇图书馆的建设机制一直未能找到解决之道，导致“建了关、关了建”的恶性循环。“嘉兴模式”通过把乡镇图书馆的建设主体与管理主体上移，一是解决了乡镇或因财力不足，或因制度缺位而难以担当本层级图书馆建设责任的难题；二是解决了乡镇图书馆因缺乏专业化管理能力而造成的低水平服务这一难题。
总分馆体系建设主体与管理主体的选择关乎总分馆体系的整体规模。从总分馆体系对辖区的全覆盖来考虑，合适的建设半径与管理半径是规模控制的关键点，使得紧密型总分馆“落地”的行政层级应该有一个上限以避免规模过大。就嘉兴而言，如果以整个辖区作为紧密型总分馆建设的行政层级，一方面跨越了市、县这两个相对独立的行政层级，难以处理现有独立建制的市馆与县馆的关系；另一方面从规模控制的角度也不是理想的选择。“嘉兴模式”中，嘉兴市这一行政层级上的总分馆仅限于市本级，即只解决市本级的乡镇图书馆建设，辖区内的县作为相对独立的行政层级，它们被要求各自形成一个相对独立的总分馆体系，即形成以县和乡镇两级政府共同投入、集中管理的总分馆体系。嘉兴图书馆不具体参与各县的总分馆体系的运作，但“嘉兴模式”成为整个嘉兴地区建设总分馆体系的统一模式，嘉兴图书馆负有从整体上推动“嘉兴模式”实施的责任。
5 结语
“嘉兴模式”的价值是通过总分馆制度，解决了乡镇图书馆的办馆难题。“多级投入、集中管理”是一种制度模式，成功地实现了在嘉兴市市本级层面上公共图书馆服务对本市乡镇的覆盖，在行政制度上形成了可持续发展的机制。在市本级成功运行的背景下，目前这一模式正在整个嘉兴地区进行推广。但这一地区性的全面推广有一个不容忽视的背景，即它在县级的实施仅仅是一个来自上级的行政指令，其思想发动和制度启动的难度都小得多。如果在嘉兴以外的地区推广，其启动机制是什么？“嘉兴模式”的成功得益于地区最高行政长官的强势推动，这是在法制缺位环境下的必然。那么“嘉兴模式”在更大范围的推广是等法制健全以后还是通过思想动员或更高行政层级的推动来实现？这是本项研究未能涉及的，也是现阶段在中国要建立公共图书馆服务体系不得不面对的问题，值得进一步研究。