棚户区改造政策的创新与扩散
——一项中国省级地方政府的事件史研究
李梦瑶 李永军
摘 要 基于中国31个省(市、自治区)2004—2014年间棚户区改造政策省际扩散的面板数据，运用事件史方法，从邻省和全国采纳率、中央政府的影响以及地区内部特征三个维度对棚改政策创新与扩散的动力机制提出经验证据。研究发现：(1)邻省采纳比例和全国省份采纳比例的提高能够显著增强一省棚改政策采纳意愿；(2)来自中央政府的政策指令显著提高了棚改政策采纳几率比并优化模型解释力度；(3)其他条件不变，一省的财政健康状况和人口规模显著增加棚改政策采纳几率比，来自产业结构的正向影响并不显著。基于政策扩散视角的棚改政策过程研究揭示了政策合法性、央地互动关系等因素对中国公共政策过程的独特影响。
关键词 政策创新；政策扩散；棚户区改造
一、引言
政策创新与扩散(policy innovation and diffusion)是公共政策理论近年来研究的热点领域之一。始于对美国各州之间政策创新、模仿和趋同现象的关注，这支政策理论致力于解释为什么相似的政策在不同政策主体之间进行扩散。政策创新与扩散的研究在中国方兴未艾，涌现了许多理论和经验层面的探讨，力图使用在西方发展起来的政策扩散分析框架解释中国公共政策的扩散机制。
综上所述，创伤性颅内损伤患者所用药物以神经系统药物、血液和造血器官药、全身用抗感染药等为主，大多为对症治疗药物，总体使用基本合理，但仍存在脑保护药物滥用等问题。因此，对脑保护药物等的使用还需进一步加强管理，并需在相关临床疗效证据支持下严格控制其使用范围，使得其应用更趋于合理，从而进一步提高临床合理用药水平。
改革开放以来，随着中央对地方政府进一步下放事权、财权，我国地方政府在政策制定和实施中有了更大的自主性，为政策创新的产生和政策扩散的发展提供了可能的空间。政策创新和扩散已然成为中国政府政策制定和社会治理的一个重要现象，大量的政策在扩散中被逐级采纳。有学者指出，政策创新与扩散是理解中国经济社会转型历程的关键(1) 韩博天：《中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验》，《开放时代》2009年第7期，第41-48、26页。 (2) 周望：《“政策试验”解析:基本类型、理论框架与研究展望》，《中国特色社会主义研究》2011年第2期，第84-89页。 。中国的政策扩散过程不仅表现为中央政府主导下的政策试点，还表现为地方政府自主创新下的政策试验。获得一定政策自主权的地方政府如同“政策实验室”，在地方治理上先行先试，为全国政策制定和问题解决提供方案。
政策是政府内部运作的结果和产出，因此政策的创新与扩散不仅是一个政策现象，其背后还隐藏着深层次的政治问题。扩散现象主要存在于不同的政府主体之间，伴随各国政治体制形成的政府间关系的不同，政策扩散的影响因素和内在逻辑自然也存在差异。西方现有关于政策扩散理论的研究主要关注美国联邦制下的同级政府间的横向扩散，而国内外实证研究也往往缺乏对中央政府的足够关注。然而，中国国家的制度逻辑与美国是完全不同的，对于发生在完全不同“画板”上的政策扩散现象，学术界应致力于通过深层次的研究和解释来构建中国公共政策扩散的动力机制。
棚户区改造政策是中国政府自2004年开始实施的一项社会政策，旨在使居住在棚户区内的住房困难群众“出棚进楼”，为其改善和解决住房问题，是党中央、国务院确定的重大民心工程。至2014年底，全国31个省、直辖市、自治区(除港澳台外)已经陆续出台棚改政策实施意见和方案，基本完成了棚改政策的扩散，是较为理想的研究对象。棚户区改造政策在我国各省级政府的实施和采纳时间不尽相同，呈现出逐年增多的特点(见表1)。本文关注棚户区改造政策在中国的省际扩散机制，即不同的地方政府为何采取这一相似的社会政策，并尝试从横向扩散机制、中央政府影响和地方内部特征三个维度来建立棚改政策扩散过程的理论解释。
本文在第二部分建立一个基于政策扩散理论的分析框架，从横向、纵向及地方内部三个维度来对棚改政策扩散进行分析并提出研究假设。第三部分将我国棚户区改造政策的发展和扩散过程划分为三个阶段进行梳理和分析。第四部分是本文的实证研究设计，介绍了本文的数据来源、变量和模型设定以及研究方法和结果。第五部分为结论与讨论，对经验研究进行理论解释，并指出下一步的研究方向。
横向扩散主要存在于同级地方政府之间，一般来源于学习(learning)、模仿(emulation)和竞争(competition)三种动机。地理距离的接近是解释政策横向扩散的重要因素之一(3) C.Z. Mooney, “Modeling Regional Effects on State Policy Diffusion,”Political Research Quarterly , vol. 54, no. 1, 2011,pp. 103-124.(4) Berry, Frances Stokes, and William D. Berry. “State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis.”The American Political Science Review , vol. 84, no. 2, 1990, pp. 395-415.。一方面，由于地理位置的临近，相邻区域间存在政治、经济、社会等多方面的相似性，便于沟通交流，拥有相近的文化、制度和价值观(5) Mintrom, Michael, and Sandra Vergari. “Policy Networks and Innovation Diffusion: The Case of State Education Reforms.”The Journal of Politics , vol. 60, no. 1, 1998, pp. 126-148.，政策制定者往往会从邻居身上寻求合意的政策方案。另一方面，获得成功的政策往往更容易被其他地方模仿，地理距离的接近使得对成功政策的实施效果更易于获得和认知，对其政策操作过程也更易于学习和模仿。因此，政策扩散领域的研究通常认为，地理距离邻近的省份对一项政策的采纳，会增加其他邻近省份采纳一项政策的可能。棚户区改造政策于2005年在辽宁率先实施，促进了城市经济的发展和转变，提升了当地政府形象，紧接着，其接壤省份吉林和河北分别在2005和2008年成为全国范围内较早实施棚改政策的省份，东北区域内的黑龙江也在2008年实施棚改政策。对此，本文提出如下假设：
表 1棚户区改造政策的历年采纳情况
二、政策创新与扩散：一个理论分析框架
政策扩散理论在西方学术界的大量研究下已经形成了基本的分析框架和研究范式。过往研究在解释政策扩散机制时大体可分为三类，即同级政府之间的横向扩散机制、上下级政府之间的纵向扩散机制以及地区内部的社会影响因素。本文从中国政治经济特点和政府间关系入手，依据上述三个维度，构建理论分析框架。
(一)地方政府之间的横向扩散机制
从Von Mises应力图上可以看出，竖井在进行初期支护后，Von Mises应力呈线性变化，且较为平缓；从X和Y方向来看，Von Mises应力基本呈对称分布，Z方向的Von Mises应力变化是随着竖井深度的增加呈线性增大的趋势，初支结构所承受的Von Mises应力最大值位于竖井深度最大处，故在开挖完成后都应及时进行初期支护，并且每个开挖循环的进尺不宜过大，防止Von Mises应力过大导致围岩失稳以致于上部初期支护的垮塌。
地方内部的社会影响因素是指那些存在于地方内部的政治、经济和社会特征驱使地方政府进行政策创新，常见的用于衡量地区内部社会影响因素的指标包括人口、工业化程度、财政状况等。
H1：在邻近省份中，采纳棚户区改造政策的省份占比越多，一省越有可能采纳棚户区改造政策。
创新政策的横向扩散也与全国对该项政策的采纳率相关。产生这一解释的原因有二：其一，存在经济社会相似问题的区域不仅在邻近地区存在，在全国范围内也可能大量存在，为寻求相似问题的政策解决方案，政策制定者可能在全国范围内进行互动(6) Gray, Virginia. “Innovation in the States: A Diffusion Study.”The American Political Science Review , vol. 67, no. 4, 1973, pp. 1174-1185.。其二，何增科指出，中国的地方政府创新有助于增强以经济增长为核心的政绩合法性和以民主法治为内涵的政治合法性(7) 何增科：《地方政府创新,从政绩合法性走向政治合法性》，《中国改革》2007年第6期，第12-15页。 。棚户区改造政策具有经济与社会的双重属性(8) 朱亚鹏、丁淑娟：《政策属性与中国社会政策创新的扩散研究》，《社会学研究》2016年第31卷第5期，第88-113、243页。 ，是稳增长惠民生的重大民心工程。因此，全国范围内采纳棚改政策的省份增加，标志着棚改政策政绩合法性的确认，也显示出棚改政策能够提升政府形象、提高公共服务质量，进而增强政治合法性的意义，帮助其他未采纳省份降低和度过来自创新政策采纳的困难和风险。对此，本文提出如下假设：
H2：在全国范围内，采纳棚户区改造政策的省份占比越多，一省越有可能采纳棚户区改造政策。
(二)中央与地方政府之间的纵向扩散机制
地方政府之间的纵向扩散主要依托各国内部不同的政治体制和政府间关系，分为自上而下(top-down)和自下而上(bottom—up)两种途径。过往研究发现，通过运用强制和非强制手段，国家政府能够对地方政策制定施加大量实质性影响(9) Shipan C, Volden C. “Bottom-up Federalism: The Diffusion of Antismoking Policies from U.S. Cities to States”， American Journal of Political Science , 2006,50(4):825-843.(10) 朱旭峰,张友浪：《创新与扩散:新型行政审批制度在中国城市的兴起》，《管理世界》2015年第10期，第91-105、116页。 ，如通过财政激励和惩罚，清晰明确的政策信号，领导人的电视讲话，国家层面的相关立法等等(11) Andrew Karch, Democratic Laboratories :The Politics of Innovation in the American States , Ph. D. dissertation, Harvard University,2003.(12) Kim. “Local Government Policy Diffusion in a Decentralised System: Childbirth Support Policy in South Korea.”Local Government Studies ,vol.39,no.4,2013, pp.582-599.。在中国的政治体制中，地方政府通过中央政府的合法性授权来获得权力，中央政府相对于地方政府具有领导和集权地位，因此，来自于中央政府的政策指令往往对地方政府的政策采纳具有显著影响。对此，本文提出如下假设：
H3：中央政府颁布有关棚户区改造的政策文件，能够提高一省采纳棚户区改造政策的概率。
边坡采用生态长袋植生护坡方法。生态长袋是使用高分子聚丙烯PP材料制成，通常应用于恶劣环境，可达到50年以上不降解。生态长袋可按照坡长进行裁剪定制，安装时顺坡依次铺装，每隔一定距离打一根锚杆与边坡连接进行固定。
(三)地方内部的经济社会特征
两组患者术前PO2及PCO2比较均具有可比性(p>0.05)；术后2 d及5 d，实验组较常规组均有明显改善(较p<0.05或p<0.01)，见表1，2。
1.工业化水平：棚户区改造的范围最初主要涵盖城市和国有工矿棚户区，其后逐步推广至林区棚户区、垦区棚户区和煤矿棚户区。其中，工矿棚户区是指那些在城市工业化进程初期，大量工业企业招募劳动力进驻劳动场地进行工矿开挖与施工时，由于早期的硬件设施条件较差，从而临时在工矿施工区搭建的简易窝棚聚集区。工矿棚户区作为城市化进程的历史遗留问题，与城市的工业化水平具有密切关系。针对存在工业化初期产生棚户区问题的省份，政策制定者更有可能采取棚改政策加以应对和解决。对此，本文提出如下假设：
财政监督业务转型的目标是使财政监督从事后的合规性检查工作，转型为贯穿预算编制、预算执行和决算管理等财政运行全过程的常态化检查工作，是财政监督面临的机遇和挑战。风险导向审计使审计的中心环节从内控测试转向风险评估，并通过量化风险分析确定实施审计的范围和重点，合理分配审计资源，在兼顾审计效率和审计质量的前提下形成比较正确的审计意见。将风险导向审计的理念、方法和技术与财政监督工作实践相结合，把风险导向审计在分配资源和控制风险等方面的特点恰当地应用于财政监督领域，则可以在实现对财政运行全程化监督机制方面发挥积极作用。
Model(1)显示了邻省采纳比例对棚户区改造政策横向扩散的显著正向影响：接壤省份中采纳棚改政策的省份占比每提高1%，一省采纳棚改政策的几率比(Oddsratio)会提高8倍以上，证实了我们关于棚户区改造政策横向扩散的假设。在地区内部特征中，财政状况越差，(财政支出相对于财政收入越多)，一个省越有可能采纳棚户区改造政策，并且当财政状况每下降1%，会提高省级政府采纳棚改政策的几率比。
H4：一省的工业化水平与其采纳棚户区改造政策的概率正相关。
在中国的政治体制中，地方政府在中央的统一领导下，通过发挥一定自主性对地区事务进行治理。为保障央地政府之间事权责任的划分，中国采取分税制的财政安排来保障事权的落实。尽管如此，基于央地关系中的政治与经济双重逻辑而言，中央政府的政策意图仍然对地方政府的政策设置有着重要的影响。
2.财政健康状况：财政是政府提供公共服务、实现国家治理的基础，作为一个经济过程，财政主要包括财政收入和财政支出两方面。财政健康状况通常表示财政收入与财政支出之差，是影响一个地方经济社会发展和政策制定的重要因素。财政健康状况较好，意味着财政盈余较多，该地的财政自给率较高，反之则该地的财政自给率较低。从税收角度考虑，经济危机的发生能够减少政治领导人采纳新税种的政治风险，在经济下行时，政策制定者更有可能采纳对经济有拉动效益的政策。棚户区改造政策在国内经济环境下行的背景下，具有积极的经济意义：拉动商品住房销售，实现“去库存”；创造万亿规模的房地产、基建及相关产业的投资；同时给房地产市场提供定向流动性。此外，以辽宁棚改为蓝本，各省大多以“政府主导，市场运作”的新棚改模式进行运作，依靠以开发性金融为主力的融资机制来缓解财政压力，使地方政府摆脱了“拆不起”、“改不起”的传统局面。对此，本文提出如下假设：
H5：一省的财政健康状况与其采纳棚户区改造政策的概率负相关。
3.人口规模：人口规模是一个地区内部的重要经济社会特征，能够衡量和反映一个地方政府的治理资源和治理规模(13) 吴建南、张攀、刘张立：《“效能建设”十年扩散:面向中国省份的事件史分析》，《中国行政管理》2014年第1期，第76-82页。 。现有研究通常认为，人口规模与地方政府是否采纳创新政策存在正相关关系。一方面，人口规模大的地区是一个较大的组织，拥有更多复杂和多样的资源，更多的专家和技能工人以及更多的潜在技术性知识，比起小规模的组织更有能力创新。另一方面，更大规模的政府拥有更多利益相关者，对外部压力更为敏感。对此，本文提出如下假设：
H6：一省的人口规模与其采纳棚户区改造政策的概率正相关。
三、中国的棚户区改造政策
表5报告了所有变量的描述性统计结果。表6报告了模型的logit回归结果。本文首先对所有解释变量进行VIF检验，VIF因子在Model(1)—(3)均远低于警戒值10，所以模型不存在严重的共线性。通过分别引入横向扩散变量和纵向扩散变量，本文建立Model(1)—(3)来分别研究棚户区改造政策的省际扩散机制。
中国地方零星式的棚户区改造一直存在，但全国性、大规模、集中的棚户区改造肇始于2005 年(15) 朱亚鹏、丁淑娟：《政策属性与中国社会政策创新的扩散研究》，《社会学研究》2016年第31卷第5期，第88-113、243页。 。2004年末，辽宁省经济工作会议提出，从2005年开始，用两年到三年时间，基本完成集中连片棚户区改造任务。2005年3月，辽宁省人民政府办公厅印发《关于全省城市集中连片棚户区改造实施方案的通知》(辽政办发〔2005〕16号)，在全国率先实施棚户区改造政策。此后，棚户区改造政策在全国范围内逐步扩散开来，至2014年，全国范围内(除港澳台外)有31个省、市、自治区陆续采纳和实施了棚户区改造政策(本文对采纳棚改政策的衡量以省级政府部门首次出台棚改政策为主)。表1显示了棚户区改造政策扩散的省区分布，图1显示了棚户区改造政策的扩散特点。据此，可将棚户区改造政策的省际扩散大体分为三个阶段。
表 2棚户区改造政策扩散的省区分布
(一)2005—2008年：邻区和相似地区内部特征的横向扩散
最初的棚改政策主要针对国有工矿棚户区和煤矿棚户区进行，因此政策的省际扩散以邻近省区和具有相似地区内部经济特征的横向扩散为主。辽宁省于2005年率先实施棚户区改造政策，确定2到3年基本完成806万平方米的棚户区改造任务，使居住在棚户区的24．8万户、84．4万人居住水平和居住环境得到明显改善。与辽宁省地理位置邻近、同处于东北老工业基地的吉林、黑龙江相继于2005年和2008年采纳棚户区改造政策。吉林省确定利用3年时间拆迁，5年基本完成全省9个市(州)政府所在地城市1500万平方米(拆迁面积)棚户区改造建设任务；黑龙江省制定了历时5年、惠及100余万户、300多万人口的棚户区改造政策。煤炭资源丰富的山西省于2006年采纳棚户区改造政策，改造重点为国有重点煤矿的集中连片棚户区。邻区扩散效应下，山东、河南、河北省相继于2007年实施了棚户区改造政策。
图 1棚户区改造政策的扩散趋势
(二)2009—2010年：中央政府影响下的垂直扩散
教科书的首要目的是让学生有知识上的收获，但它决不应仅仅是一门学科概念的累加和拼凑，而应当让学生学会学习和思考；另外，引导学生通过对教科书的研读，找到学习的兴趣，启发学生进一步思考。
2009年12月，住建部、发改委、财政部、国土资源部以及人民银行联合发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保[2009]295号)，要求各省用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，拉开了全国范围内棚改政策扩散的序幕。2010年中央各部委关于推进棚户区改造的相关政策密集出台，在金融领域、财税政策等方面对棚户区改造项目给予政策优惠和支持。在中央政策发布后，仅2009—2010的两年间，多达16个省份陆续采纳棚户区改造政策并积极动员实施(见表3)。
表 3 2010年棚户区改造政策相关文件
(三)2011年之后：政策扩容后的大范围扩散
2011年9月，国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号)，提出将各类棚户区改造作为保障性安居工程建设的组成部分，加快实施并扩大群众参与。2012年底，住建部、发改委、财政部、农业部、国家林业局、国侨办以及全国总工会七部门联合发布《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》(建保[2012]190号)，明确将棚户区(危旧房)改造作为城镇保障性安居工程的重要内容，并将改造范围扩大至非成片棚户区(危旧房)、城镇旧住宅区以及城中村改造，政策力度进一步加大。此后，棚户区改造政策发生了新一轮扩散，覆盖全国除港澳台以外的全部省份，此前不存在典型工矿棚户区的省份，也由于政策内容中改造范围的扩大，提高了政策采纳的概率。
四、研究设计
(一)变量测度与数据来源
本文构造一个二分变量“Adoptioni,t ”来测量一个省级政府在当年采纳棚户区改造政策的情况，“采纳”以省政府出台棚改实施方案为准。当i 省在t 年采纳棚户区改造政策，则Adoptioni,t 取值为1，否则为0。根据被解释变量的二分性质，本文采用logit方法对模型进行估计。本文所用全部数据均来自国家统计局数据库及《中国统计年鉴》。变量设置见表4。
本文构造两个解释变量来描述横向政策扩散机制：对于邻近省份，本文使用接壤省份来进行测度,“Neighbor_Adoptioni,t -1”表示在t-1年，接壤省份中已采纳棚户区改造政策省份占全部接壤省份的比例；“Natiowide_adoptionsi,t -1”表示在t-1年，全国省份中已采纳棚户区改造政策省份占全部省份的比例。
表 4变量描述与测度
在棚户区改造政策的纵向扩散机制方面，“Centralgov_2010” 作为衡量来自于中央政府影响的第一个测度指标，表示2010年中央政府对棚户区改造政策扩散的垂直影响，2010年及其后的年份取值为1，否则为0。2009年12月24日，住建部、发改委、财政部、国土资源部以及中国人民银行五部委联合发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保[2009]295号)，明确指出进行城市和国有工矿棚户区改造的重要意义，并提出棚改工作的总体要求和相应政策措施，通常被视为中央政府首次专门针对棚户区改造工作发布的政策文件。考虑政策命令存在的时滞性，并根据我国财政预算年度的特点，本文使用2010年作为时间节点来刻画这一来自中央的影响。此外，2010年也是棚户区改造政策加快落实的政策密集年份。此外，2012年12月12日，住建部、发改委、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室以及中华全国总工会联合发布《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》(建保[2012]190号)，将棚户区(危旧房)改造纳入城镇保障性安居工程，要求进一步加快推进集中成片棚户区(危旧房)改造。对此，本文使用“Centralgov_2013” 作为衡量来自于中央政府影响的第二个测度指标，表示2013年中央政府对棚户区改造政策垂直扩散的第二次影响，2013年及其后的年份取值为1，否则为0。
在地区内部决定因素中，“Fiscalgapi,t -1”表示i省在t-1年的财政健康状况，本文使用省在年的财政收入与财政支出之差与财政支出的比值，作为衡量一省财政健康状况的指标Industry_2rdi,t-1；“表示在t-1年，i省产业结构中第二产业所占比重。“Populationi,t-1”表示在t-1年，i省年末常住人口(万人)，并以10为底进行对数变换。
(二)分析方法与模型设定
本文将采用Eventhistoryanalysis方法，研究2004—2015年间中国棚户区改造政策省际扩散的影响因素。Eventhistoryanalysis在生存分析中有着广泛应用，并且由贝瑞夫妇于1990年首次引入政策扩散领域。在EHA分析中，个体从特定时期期初到经历一个事件的期间被称为生存时间(survivaltime)，可以被划分为明显的时间单位(如，年份)。那些尚未经历事件的个体的集合则形成一个riskset，随着个体不断经历特定事件或发生右删失(rightcencoring)，riskset可以达到零。Event通常被视为一个不能重复发生的事件(如死亡)，个体经历事件后将会被从后续分析中移除。EHA方法所要研究的被解释变量hazardrate是一个条件概率，即给定在t时刻尚未经历事件的个体，考虑其将会在时刻经历事件的概率。Hazardrate由一系列解释变量决定，也就成为了影响个体经历事件的概率的决定因素。作为一个概率，hazardrate无法被直接观测，所以使用一个虚拟变量作为对hazardrate的估计。在本文，即使用被解释变量。
为此，本文建立下述模型：
(三)回归结果分析
“棚户区”，一般指城市中的简易房屋和棚厦房屋集中区，具有抗灾性差、居住环境差、生活功能缺失、基础设施不完善等特点，已经严重滞后于时代发展，不能满足群众的基本生活需要。中国城市中的棚户区有别于国外的“贫民窟”，有其特殊的经济社会形成过程，主要有三种来源：(1)基于历史居住习惯形成的年久失修的简易房屋集中区；(2)历史上属于国有或集体工矿类企业职工成片简易住宅区(14) 倪鹏飞：《棚户区改造:辽宁经验可借鉴》，《中国社会科学报》2012年9月17日第A06版。 ；(3)形成于城市化过程中大量农民进城后为居住而临时搭建的简易房屋。
所有的金融经营都要以占用他方的货币资源作为自身发展的基础，如银行占用客户存款、保险公司占用客户保费、基金和债券发行人要占用客户货币资金等，同时行业的发展还必须要有相关市场的发展为依托，因此从内部和外部都会对这种经营形成一定的生长约束和风险约束。
表 5描述性统计
表 6 Logit回归结果
注：
p〈0.1,p〈0.05,p〈0.01(two-tailedtest)。括号中报告了标准误。
20世纪初分层教学之所以兴起，是由于当时美国面临大量移民儿童的涌入，学生背景各异，水平差距大，给统一教学带来了困难。而在当今社会，人口流动与免试就近入学政策的实行使我们看到了当时美国教学困境的缩影。
Acrobot的模型结构如图1所示。其中mi（i=1，2），表示第i杆的质量，li是第i杆的长度，lci代表从i关节到i杆质心的距离，Ii表示为第i杆相对于质心的惯性，q1表示第一杆相对于垂直向上y轴的角度，q2表示第二杆相对第一杆的角度，τ2是作用在第二连杆上的控制力，g为重力加速度。
Model(2)表明，全国采纳棚改政策的省份比例每提高1%，一省采纳棚改政策的几率比会增加近123倍。在中国的政治体制下，全国采纳比例的提升，释放出政策政治合法性的强烈信号，能够促进其他省份对创新政策的政治信心。财政状况的恶化，也是促使一省采纳棚改政策的重要因素。此外，在Model(1)—(2)中，第二产业占比与棚改政策的采纳具有正向关系，第二产业占比越高，一省采纳棚改政策的概率越高，但系数在模型中不显著。
Model(3)检验了中央政府对棚改政策扩散的影响：2009年底六部委联合发文推动棚改，对2010年及以后各省采纳棚改政策具有显著的正向影响，且会使几率比提高15倍。同样，2012年底七部门联合发文推动棚改政策加速实施也具有正向的政策效果，会使几率比提高11倍。可以看到，地区内部的财政状况对棚改政策采纳的影响仍然显著为负，具有稳健性；第二产业占比对政策采纳具有显著正向影响。人口规模用来反映地方政府的组织规模和治理资源，更大的人口规模意味着更高的创新采纳概率，在Model(1)— (3)中，人口规模对政策采纳概率的影响均显著为正，证实了我们的假设。
由于本文采用Logit模型进行估计，所以使用PseudoR-square对模型拟合效果进判断。在Model(1)与Model (2)中，PseudoR-square分别为9.15%和18.74%，可以看出，其他变量不变的情况下，较之于邻区采纳比例，全国的政策采纳比例的拟合效果更优。在Model(3)中，PseudoR-square显著提升到了30.91%，表明中央政府对政策扩散的影响更为显著，解释力度更优。
五、结论与讨论
本文基于政策创新与扩散理论，对中国棚户区改造政策的省际扩散机制进行研究与检验，通过使用中国31个省、直辖市、自治区2004—2014年间的数据(除港澳台外)，从横向扩散机制、纵向扩散机制以及地区内部特征三个维度对棚户区改造政策的省际扩散过程进行经验研究。研究显示，除地区产业结构外，其他研究假设均得到支持。
研究发现，横向扩散机制中，邻区政策采纳比例和全国政策采纳比例的提高，能够大大提高一省采纳棚户区改造政策的可能。一方面，追随首倡者的政策创新往往风险较小，尤其是以成功的政策创新为蓝本，政治领导人不需要为创新政策的失败承担高昂的风险。基于中国的政治制度，邻区采纳和全国采纳的增加也意味着政策的政治合法性的提高，因此在邻近效应的影响下提高了一省对创新政策的采纳可能。另一方面，周边地区的政策创新和采纳往往会对未采纳地区产生舆论影响和政策压力，来自社会公众的现实需求等会加剧从众效应的产生，进而推动地区采纳创新政策。
纵向扩散机制方面，基于中国的政府间关系，地方虽具有一定的财政自主性和事务自决性，但仍需在中央的统一领导下制定地方政策，服从中央政府的政治权威，因此来自于中央政府的政策命令对省级地方政府的政策采纳具有重要的垂直影响。中央政府组成部门分别于2010和2013年先后两次发文指导棚户区改造政策的贯彻落实，并提出具体的改造原则和目标来督促地方政府的政策执行。纵向扩散机制对于提高省级地方政府遵从中央统一政策安排与规划的假设在模型回归中也得到支持，并大大增加了模型的拟合度。
地区内部特征方面，首先，财政健康状况较差的地区，更倾向于采纳棚户区改造政策，这与棚改政策对地方经济和税收收入具有一定程度的正向贡献密不可分。一方面，棚改项目能够带动房地产市场和基建行业的运行，拉动地方经济；另一方面，棚改项目拆迁地的未来商业化或公益性开发能够提升经济效益或社会效益。与此同时，中央政府对于实施棚户区改造项目进行一定程度的财政资金配比支持，并协同金融机构为棚户区改造项目融资，提高了地方政府政策采纳的激励。通常来说，财政健康状况较差的地区囿于资金紧张，本级地方财政资金往往仅能维持日常事务的运行，对于实施危旧房改造这类社会政策的投入受到限制。因此，从理性经济人角度看，地方政府对于中央财政配比资金支持的政策项目往往较有积极性，因其对本级财政资金的占用较少，并且棚改政策的社会效益也有助于提升地方政府的政绩。其次，人口规模较大的地区采纳棚户区改造政策的概率更高。一般来说，人口集中区域常常也是社会问题的集中区，对社会政策的变革与创新具有更为迫切的要求，更容易对地方政府的政策采纳产生影响。最后，与本文的假设相反，地区产业结构中第二产业所占比例带来的影响虽然与预期方向一致，但在统计上并不总是显著。这可能与地方政府政策实施主要受垂直影响更多有关，当中央政府进行政策的全国推广时，是以中央的统一政策安排为主要意图而忽略了地方在经济社会等方面的特殊性。
本文的研究在如下两个方面可以带来一些启示：
例如，在《小英雄雨来》一课教学中，课外详细描述了抗日战争中我国人民的智慧以及勇敢精神，是培养学生逐渐形成坚定不移、宁死不屈精神的重要途径，通过教材内容深入挖掘对于高效落实爱国主义思想教育具有重要意义[2]。因此，结合教学内容以及小学生的理解能力等特点，小学语文教师在实际展开这一课教学时，可以带领班级学生参观当地博物馆以及纪念馆等，促使学生从多个角度出发深刻感受家乡的优秀传统文化，在传统传统文化以及中华民族精神的过程中，实现对小学生传统文化素养以及综合素质的全面培养。
目前，炼油厂脱除MDEA溶液中HSS主要采用在线离子交换技术(如青岛炼油、镇海炼化、惠州炼油等)，把含有HSS的贫胺液通过离子交换树脂，HSS中的阴离子与树脂上的氢氧根离子发生置换反应，从而被树脂吸附。树脂饱和后再用氢氧化钠溶液再生，产生钠盐和碱液的混合废液。离子交换技术需要耗费一定量的碱液以不断再生树脂，同时产生大量含胺废水，平均每处理1 m3胺液约产生含胺废水1.5～2.4 m3[6]。含胺废水对污水处理场生化系统的运行非常不利。因此，对污水处理能力有限的炼油厂，选择离子交换除盐技术时要充分评估设备运行对系统污水平衡的影响。
1.一般认为，在中国的央地关系中，中央政府总是具有相对权威和优势地位，各地政策往往与中央政府的命令相统一。而通过本文可以发现，在中央政府没有进行统一协调和政治命令之前，中国的地方政府在一定程度上开展了自主的政策创新和相互间的政策学习，以期解决一些可能是共同存在的社会和经济问题，如本文关注的棚户区改造政策，能够帮助地方解决经济困境、房地产“去库存”和民生方面的问题，这使得我们对于中国央地关系的现状产生新的认识。事实上，中国的改革开放进程便是一个与地方政策创新密不可分的过程，我国也逐渐形成了“先试验、后推广”的政策改革模式。这都表明，地方的政策创新经验对于国家的改革和发展有着重要的理论与现实意义，因此对政府创新及其相关领域的持续研究具有重大价值。
2.区别于政策扩散理论在分权体制下的大量研究，对于我国政策创新与扩散的现实关照可以反映出，在中央政府统一领导的政治体制下，影响政策扩散的因素中，来自中央政府的政策命令尤为重要，因其加入后对模型的解释力度更强。中国一些南方省份并无政策意义上的工矿棚户区，而在政令统一的政策扩容后，垂直影响显然发挥了更为关键的作用，一定程度上使得地方的差异性被忽略。这一经验结果与西方现有研究的作用机制不尽相同，在中国政治系统下，地方官员在政治晋升激励与政绩合法性的约束下做出政策选择，因而中央的政策命令尤其被地方重视。
如《掌声》这篇课文，教学重点是了解掌声是在什么情况下响起来的，感受掌声带给英英的变化，从而体会同学们对英子的鼓励与关爱。在执教这一课时，我紧紧围绕教学重点来设计问题：
本文的不足之处在于，尚未区分出棚户区改造政策的经济与社会属性对于扩散过程的影响。与此同时，目前的学术研究主要关注地方政府创新的政策合法性和政绩合法性，一定程度上忽略了垂直扩散下忽略地方特征的政策扭曲现象及后果，后续研究中可以有所关注。
作者简介： 李梦瑶，北京大学政府管理学院行政管理博士生;李永军，经济学博士，北京大学政府管理学院副教授。
基金项目： 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会治理与公共服务研究”(项目编号：16JJD810002)。
中图分类号 F061.3
文献标识码 A
文章编号 1005-3492( 2019) 09-0164 -13
责任编辑： 尚卓玛
标签：政策创新论文; 政策扩散论文; 棚户区改造论文; 北京大学政府管理学院论文;