党内治理结构与执政党建设，本文主要内容关键词为：执政党论文,党内论文,治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展党内民主，实现党内和谐，是执政党建设的新目标和新取向。在如何加强党内民主、加强执政党建设方面，学术界进行了诸多积极的探索。本文将借助治理结构理论，从一个新的视角来探讨党的建设问题。
治理结构(governance structure)在企业管理中使用的最多，一般是指关于企业所有者、经营者以及其他利益相关者的权、责、利的正式制度安排。现代政府同样存在治理结构的问题。在英语中，“治理”(governance)一词可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“掌舵”一词，原义指控制、指导或操纵，与“政府”(government)一词具有相同的词根。现代政府治理结构的形成早于现代公司，大约发生于18到19世纪之间，而现代企业直到19世纪后期才逐步形成。
和早期的企业一样，前资本主义时期的国家特别是实行君主专制体制的国家也是权力高度集中的。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，表明最高统治者是国家的唯一“所有者”，生杀予夺出自君王，又表明最高统治者是国家的最高“经营者”，但凡立法、行政、司法、军事大权莫不集中于君主一人之手。近代以来，君主的横征暴敛引起新兴资产阶级的抗议，于是西方分权制衡学说兴起，其目的是要在政权与人民、政权内部各部分(立法、司法和行政)以及不同层级的政府之间建立平衡的权利、义务关系。
无论在性质还是结构上，社会主义国家与资本主义国家有本质的不同，但国家治理中仍然需要处理三对基本的关系。第一，民众与政府的关系。我国宪法规定国家一切权力属于人民，实际上表明了人民是国家政权的终极所有者，即主权在民，政府拥有的只是管理权或治权。第二，立法、司法和行政机关的关系。主权虽然在民，但人民并不直接行使这种权力，而是通过选举把这种权力委托给各级人民代表大会的代表。因此由人民代表组成的各级人民代表大会在地位上高于同级其他国家机关，行政机关和司法机关的权力是国家权力机关进一步委托的结果。第三，立法、司法和行政单个系统内部不同层次管理机构之间的关系，如中央与省、自治区、直辖市的关系，省及以下各级管理机构之间的关系。
在社会主义国家，共产党是唯一的执政党，其同样存在内部治理结构的问题。中国共产党是一个拥有7000万之众，规模巨大且处于领导和执政地位的政治组织，把党建设好、把各级党组织特别是领导机关管理好，对于中国的现代化事业具有举足轻重的意义。如果没有相应的治理结构的规定，执政党系统很有可能出现权利主体虚位、代理人反向左右委托人等“内部人控制”现象。仔细阅读和分析党章不难看出，其中有比较明晰和严格的关于治理结构的内容。
党章规定，党员选举产生党的各级代表大会的代表。这实际上表明，广大党员是各级党组织的“主人”或终极权利“所有者”，党员和代表之间属于委托——代理关系。
党章还规定，代表组成的各级党的代表大会(简称“党代会”)是各级党组织的最高权力机关。党的代表大会选举产生党的各级委员会(简称“党委会”)和纪律检查委员会(简称“纪委会”)。党委会向同级代表大会负责并报告工作，各级纪委会在同级代表大会召开时也需要报告工作。这一方面显示出各级党代会作为各级党组织的最高权力机关的重要性，另一方面也显示出党代会和由它产生的党委会、纪委会之间也属于委托—代理关系。
在党内上下级关系上，党章规定党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，各级党委会统一领导所属各职能部门以及下级党组织。同时又规定，党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题，上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。
总之，党章对党员与组织、党的权力机关与其产生的领导机关、监督机关、上级组织与下级组织等党内基本关系都有全面的规定，其功能就是对党的内外部多种主体间权责关系作出正式的制度安排，以保障各级党组织的正常运行、科学决策。
尽管党章包含有对党内治理结构的明确规定，但由于相关规定在实践中并未得到有效贯彻执行，致使实际的党内权力格局发生较大的偏差，突出表现为权力过分集中。在党员与党组织关系方面，强调党员义务多，而对党员权利重视不够，或者虽有规定，但因为这些规定比较原则，缺乏可操作的制度和技术支撑，而使有关要求无法落实。党员对党内重要决策和干部选任缺乏必要的知情权、参与权、决定权和监督权。在党员与领导干部关系上，讲领导与被领导关系的情形多，要求党员服从的情形多，而要求领导干部和领导机构服务党员的情形少，或做得不够。
在党代会和党委会、纪委会关系方面，由于党代会普遍实现的是非常任制，党代会结束后，连续五年的领导工作和管理工作交由它所产生的党委会和纪委会去履行，无法定期检查和监督党委会和纪委会的工作好坏，党代会作为最高权力机构的地位体现不出来，党委会和纪委会直到五年后才向它报告工作，而且报告对象已经不是原来的党代会。
在党委会和纪委会关系方面，二者都是由党代会选举产生的，本应没有从属关系，纪委会只对同级党代会和上级纪委会负责，但由于同级党代会已闭会，纪委会无法从它那里获得权威支持；而上级纪委会又距离太远，对下级党组织日常情况了解不多，所以其监督往往具有事后性。更重要的是，纪委会在同级党委会领导下开展工作，人事安排上纪委书记仅为同级党委常委，于是又造成监督主体受制于监督客体的局面，很难对党委一把手、副书记甚至常委实施监督，纪委会工作的独立性、有效性大打折扣。
在党委会内部权力配置方面，按照有关规定，地方各级党委会是党代会闭会期间执行上级党组织的指示和同级党代会决议的执行机关，而常委会又在党委会全体会议闭会期间行使党委会职权，书记、副书记及党委所属工作部门则负责日常工作。但实际情况却是书记高于副书记，书记、副书记高于常委，常委会高于党委会，党委会高于党代会。20多年前邓小平同志所批评的党委内部权力配置格局又出现了，这就是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记。特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”[1]
目前党委内部权力配置状况，是由多种原因造成的，其中有一点与没有完整理解毛泽东关于“班长”的说法有关。毛泽东的原话是：“党的委员会有一二十个人，像军队的一个班，书记好比是‘班长’。要把这个班带好，的确不容易。……如果这‘一班人’动作不整齐，就休想带领千百万人去作战，去建设。当然，书记与委员之间的关系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”[2]显然，毛泽东只是把书记与班子其他成员的关系比喻为军队中班长和战士的关系，而且他特地指出，两种关系是不一样的，因为战争的特殊性，战士要绝对服从班长的指挥；但书记和委员之间就不能这样，必须采取民主的方式，采取少数服从多数的议事规则。
需要注意的是，从体制上看，无论党委会还是常委会都是委员会制，而非首长制。为什么党的领导机关要实行委员会制，而行政机关普遍实行首长制呢？原因很简单，共产党是执政党，是各项事业和各个方面的领导核心，是重大指令、重要人事的决策者。只有采取委员会制，充分发扬民主，才能保障决策、用人的正确性。而行政机关是各级党委和人大的执行机关，讲求的是指挥统一，令行禁止，高效快捷。党委系统权力过分集中实际上是把委员会制置换成首长制，决策、用人的效率虽高，但差错率也高，执行的难度系数也高。
可以这么说，在现行的治理结构下，由于党员权利虚化，最高权力机关非常任，监督机关独立程度低，党委内部权力分配不当，再加上下级组织不敢也不愿监督上级组织，结果形成书记独大局面，“一把手”变成了“一霸手”，决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔成为常态。已经有学者指出，把书记称为党内“一把手”本身就有问题。[3]于是，党委主要领导成为某些人“公关”的主要对象，党委决策失误、用人失误就难以避免，党的领导的正确性难以保证，党的领导的权威也因此受到影响。
党的十六大以来，中央和各地在加强党的建设方面推出了一系列举措，直指党内治理结构的完善和优化。党的十七大报告关于党内民主建设的各项要求，同样体现出这一趋势。
第一，强化党员的主体地位。十七大报告明确提出，要尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。首先，树立党员本位意识和服务理念。在继续维护党纪的严肃性的同时，增强组织为党员、上级为下级搞好服务的意识和能力，通过关心、服务提高普通党员和各级组织的向心力、归属感。十七大报告要求建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，关心和爱护基层干部、老党员、生活困难党员，注重解决基层组织经费保障和活动场所等问题，新修改的党章规定基层党组织不仅有管理、教育和监督党员的职责，而且有服务党员的职责，都体现出对党员主体地位的尊重。其次，扩大党务公开。以公开为原则、不公开为例外，凡重要情况、重大决策、重要文件、重要资金应及时向广大党员通报，使广大党员真正成为党内主人翁。最后，提高党员参与度。营造党内不同意见平等讨论的氛围，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。
第二，推进党代会常任制试点。针对党代会非常设可能导致党的最高权力机关缺位问题，十六大提出要扩大市、县党的代表大会常任制试点。已有试点显示，通过实行常任制提高了党代会的权威，党代会对由其产生的党委会和纪委会的工作监督也有所提高。正因为如此，十七大提出要全面实行党的代表大会代表任期制，继续开展县(市、区)党的代表大会常任制试点。横向上增加党代会常任制试点的范围、纵向上提高党代会常任制试点层次，是今后党的最高权力机关建设的方向。
第三，实现党委会向委员会制回归。2006年以来，地方党委在换届过程中减少了书记副职的数量，突出了常委会集体议决功能，为加强集体领导奠定了基础。由于书记职数减少，书记占全体常委的比例大大下降，以前书记数量接近或超过常委半数的情况不复存在，这使得书记通过书记办公会事先定调、“统一思想”的做法受到制约，书记或常委提议、集体议决、共同负责的决策体制显露端倪，这对约束个别意志会产生深远影响。在此基础上，党的十七大进一步提出，要推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；要建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。这两条要求进一步突出了党委会的集体决策制度，进一步明晰了党委会与常委会的关系，使得党内权力关系格局更符合党章的要求。
第四，强化纪检会异体监督能力。自2002年始，中纪委开始对驻所有部委纪检组进行统一管理，2003年中纪委和中组部联合建立对各地方省份的巡视制度。为了落实“适当扩大党政官员异地和交叉任职”的要求，也为了提高地方纪委工作的相对独立性，从2006年开始，中央加大了下派纪委书记和省级纪委书记异地互调的力度，从而打破了过去由地方党委提名本地纪委书记的惯例。党的十七大在总结过去几年实践经验的基础上，提出要健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度。以上各项措施的目的很明确，即要提高党内纪律监督的有效性，加强反腐廉政工作，减少各级党的重要领导干部犯错误的几率。可以预见，今后纪委会和同级党委会的关系将进一步明晰，纪检机关外部监督的能力将进一步提高。
优化党内治理结构，有利于发扬党内民主，促进党内和谐，更有利于提高党的执政能力，巩固党的执政地位，我们必须扎实地做好这项工作。