政府职能的历史变迁，本文主要内容关键词为：政府职能论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会的转型期中，建立什么样的政府职能模式，成了人们关注的热点，经济学、政治学、行政学等许多学科都展开了对这一问题的探讨。其实，关于政府职能模式的问题，是政治学中的一个永恒的问题，因为，只要存在着政府，就必然存在着政府与社会的关系问题，而政府如何主动地处理这一关系，就是政治学长期思考的问题。而且，也正是对这一问题的不懈探求，才推动了政府行为方式的进步。
一、统治与管理：此消彼长的政府职能
近代社会，随着政治社会化历程的启动，政府的阶级统治职能与社会管理职能开始了此消彼长的运动。这一运动有着重大的历史意义，它不仅使政府的地位和性质发生了变化，而且使政府存在的形态和运行机制发生了根本性的改变。当政府担负着政治统治的职能时，它是阶级压迫的工具，是凌架于社会之上的权力机关。随着政府社会管理职能的增加，它开始成为服务于社会的公共机构。当然，在传统的社会中，政府也担负着一定的社会管理职能，但是，社会管理的规模是极其有限的，而且往往是直接出于强化政治统治的动机和为政治统治服务的。在近代社会，尽管政府的政治统治职能依然存在，而社会管理职能却不断地增强和膨胀，从而使政府的统治职能呈现出弱化的趋势，以致于在今天，人们从常规的政治生活中，往往看到的是政府在社会管理中所发挥的突出作用。
政府作为政治统治的工具是社会分工的结果。正是人与人之间的对立和冲突，造成了政治统治的社会基础。但是，当政府担负起政治统治的职能时，它只能起到控制社会矛盾和冲突的作用，却不能消除这种矛盾和冲突。不仅如此，政治统治以政治制度这种稳定的形式把统治者和被统治者的关系固定下来，从而使矛盾和冲突的主体更加集中，更加确定，使矛盾和冲突从无序变得有序，也就是说，政府使社会矛盾和冲突发生在一个确定的范围中，并有着确定的方向，而且政府存在的目的也正是为了控制矛盾和冲突的强度。因而，政府执行政治统治的客观结果往往是促进了社会对立力量的增强。所以，如果说社会在自身中产生了矛盾和冲突，那么政府则使错综复杂的矛盾简单化，并把整个社会分为对立的两极，以致于使人类社会在历史的推进中陷入统治者和被统治者重复异位的轮回中。
政治统治有其历史作用，它是在被恩格斯所称作的“人类史前史”中的一种必然的历史形式，是人类为了不至于在对立和冲突中走向毁灭的必要手段。但是，政治统治是不应该满足于使对立和冲突有序化而成为政治对立和政治冲突的，更不应让政治对立和政治冲突永无止境地持续下去。政治统治的目的应当是通过这种统治寻求消除自身的途径，以便消除统治者和被统治者的两极对立，使整个社会获得秩序和和谐而走向文明发展的健康道路。政府职能从以政治统治为主导向社会管理为主导的转换，是真正人类文明史的开始。但是，这是一个长期的、艰难的过程，需要有理论的自觉才能少走弯路。
政府职能在政治统治与社会管理之间此消彼长的过程，需要人们的思想观念首先发生变化。如前所述，在传统社会中，人们往往把政府的社会管理职能看作是实行政治统治的必要补充，是从属于政治统治和为政治统治服务的。这是一种“国家本位主义”的观点，“国家本位主义”往往使政府短视，使政府无论从事或回避社会管理时，在本质上都包含着对社会利益的冷漠，以致于造成最终损害统治者自身利益的客观结果。从“国家本位主义”向“社会本位主义”思想转变是实现政府的政治职能向社会管理职能转换的前提。在这里，所要突出的是政府的公共性质，切实把政府看作是社会公共利益的代表，也就是说，政府没有自身特殊的利益要求，它唯一的使命就是：以服务于社会的态度从事社会管理。根据“社会本位主义”的观点，政治统治在一个相当长的时期内依然是必要的，但它不再是目的，而是手段。易言之，政府履行社会管理职能是目的，而政治统治是从属于社会管理和服务于社会管理的。判断一切政府行为的价值标准都在于它是否科学地，合理地和有效地服务于社会的发展，而不再于它是否有明确的镇压对象。
二、社会管理：成长着的政府职能
政府的社会管理职能有一个生成和成长的过程，政府政治统治职能的弱化和社会管理职能的强化在近代社会是同步运动着的。虽然，在迄今为止的整个近代社会，政府的社会管理职能还是非常片面的，是以政府的经济职能为主导的，但它却从根本上改变了自国家产生以来的政府性质，打开了直接通向社会管理的门扉。
理解政府社会管理职能的成长过程需要从市场经济的发展中获得答案。马克思分析资本主义的经济形式时指出，商品经济独立发展完全是以等价交换为原则的，商品是天生的平等派，它从根本上否定了血缘、门第、权力、地位、地域、民族、国家、宗教之间的差别，而把社会必要劳动时间作为交换的唯一尺度。一个帝王和一个平民面对同一商品时，起决定作用的是价格而不是身份。同样，生产者之间参与市场竞争的过程也是平等的，不管在生产手段与生产能力上有多大差别，在其商品经由市场接受消费者的选择这点上是铁定一致的。而出售与购买决非强迫关系，在两者的交换中始终都须依循平等自愿的原则。与平等同在的，还有经济人格独立中所包含着的自由权利。正是市场经济的这种平等原则，倾向于否定产生政治压迫的政治统治。在这种情况下，如果政府希望继续存在下去，就必须以生成的社会管理职能来不断地置换政治统治的职能。
不过，市场经济自身也存在着对政府的需求。在市场经济中，经济活动的主体独立、平等、自由的竞争并不能保证经济生活与社会生活的公正、规范和有序，甚至会产生一者的平等自由对另一者的平等自由权力的侵害。一种完全的、不受必要制约的自然竞争，会因经济人追求利益最大化的天性而将社会导向混乱无序和人们利益的无保障状态。这就要求有一个角色在市场竞争的环境中执行协调裁判、监督和服务的职能，这就是政府的角色。然而，这决不意味着政府可以凌架于社会之上，相反，政府必须接受市场经济的平等原则，并把这种原则转化为政治公正。政府应该反映和代表着社会全体的利益。这个利益就体现在它不偏不倚的地将竞争者的行为限定在人们认可的规约之内，并且提供经济活动主体所不能够担负起的具有公共性质的社会服务和社会保障，从而使经济生活乃至整个社会生活能够规范的和有序的运转。
显而易见，市场经济要求政府的角色重新定位，即要求政府在性质上从权力的集中代表者转变为公共服务的执行者；在职能上，从维护政治统治转向履行社会管理职能；在地位上从以自我为中心到服务于社会为中心；在信念上，从执行“为民作主”的义务转变为承担维护社会公序和代表民意的责任；等等。从而接受社会的监督和评判。
在近现代历史上，政府角色的位移主要体现在政府经济职能的成长中。在自由资本主义时期，政府主要发挥着保护职能，即站在市场之外去为市场的发育和成长提供一定的政治条件和社会环境，保证市场竞争的有序化。在这一时期，虽然政府并未直接介入到市场之中，但却是市场经济不可缺少的前提。所以，早期的资产阶级思想家，如霍布斯、洛克等人尽管强烈要求对政府的作用加以严格的限制，却并不否认政府的必要性。亚当·斯密作为一个经济学家，希望市场经济让“看不见的手”去加以调节，同时，他又要求政府能够成为市场经济忠实的“守夜人”。总之，市场经济离不开政府。
市场经济的出现为政府扩张其社会管理职能提供了机会。在市场经济的发展中，政府仅仅发挥着保护性的功能，而市场自身在商品生产的社会化和无政府状态之间的矛盾中隐入了周期性的经济危机之中，同时，在这种危机中又产生了垄断资本。对于垄断，市场自身的那只“看不见的手”就显得无能为力了，因而出现了所谓“市场失灵”的问题，在这种情况下，政府原先的保护性功能已经无法保护市场的程序，所以，需要政府介入到市场中来，对经济生活加以干预。对于政府来说，从发挥保护性的功能到承担干预职能，是政府社会管理职能的扩张，但这种扩张却来自市场健康发展的渴求。欧美各发达国家的事实证明政府是完全可以从担负政治统治的职能转向担负社会管理职能的。
如果说欧美发达国家本世纪的经济繁荣是政府职能的实现，那么亚洲国家经济发展的巨大成就却表明一种新的实现政府经济职能方式的出现，那就是发挥积极的引导功能。引导功能的出现表明政府在承担社会管理职能时已经具有了主动性和能动性，这与西方国家的政府干预相比，是一个巨大的历史进步。亚洲国家的政府引导不同于政府干预的模式，从其产生的背景来看，它不是在“市场失灵”的条件下启动的，而是政府出于促进经济腾飞的动机而主动采用的手段，是建立在对国际社会的宏观把握、对自己国情的科学认识、对经济规律的正确运用的基础之上的，所以它在市场经济发展中能够发挥出更大的作用。政府的引导功能在亚洲一些国家取得了惊人的成就，这使人们在强化政府社会管理职能方面建立了信心，也证明政府在弱化政治统治职能之后会有更多的社会责任需要承担。但是，在强调发挥政府的引导功能时，必须把引导的主动性与科学性结合起来。如果政府引导变成误导的话，就会造成极其严重的后果。东南亚国家中出现的“金融风波”就敲响了警钟。
从政治统治职能向社会管理职能的转换，标志着政府职能走出传统社会而进入近代社会。而在近代社会中，政府职能则经历了保护功能、干预功能和引导功能三种形式。但是，近代政府职能的变迁主要集中在经济领域中，这是政府职能的片面发展，政府的公共性质要求它任何时候都不应当仅仅以其经济职能为满足，而应当把引导社会总体的进步和发展作为目标。
三、全面社会管理：社会总体化的滥觞
社会应当是一个和谐的有机的整体，但是传统的政治统治强化着社会的对立、使社会分裂为对立的两级，从而使社会整体失去其总体性。随着政府政治统治职能的弱化和社会管理职能的加强，改变了社会对立和冲突加剧的趋势，使人们把视线集中到共同利益和社会发展之上，这是人类发展史上的一个伟大进步。但是，近代社会政府经济职能的片面发展，却带来了许多新的问题，诸如环境问题、能源和资源问题，以及人类精神乐园的失落等等，这都要求政府职能重新调整和定位，以便适应未来发展的需要。
政府既然可以引导经济发展，创造经济腾飞的奇迹，那么也就会在同样的引导中创造出一个和谐、安定、全面发展的社会。政府要在社会全面发展中起引导作用，首先需要认识到其社会管理职能的多样性。应当指出，政府从政治统治的职能向社会管理的经济主导职能的转化是一个自然过程，而从经济职能向全面的社会管理职能的转换则应当是一个自觉的过程。如果说在过去我们把政府的公共性理解成保障公共利益的实现的话，那么从现在开始我们需要在社会生活的全面性的意义上来理解政府的公共性，并在此基础上确定政府职能。既然“国家本位主义”观念已经为“社会本位主义”的精神而取代，那么政府就应当极力去理解一切具有公共性质的社会需求的合理性，并主动满足这种需求。根据这个原则，政府全面社会管理职能的内容也就比较容易确定了。
在传统社会中，是不存在所谓政府全面社会管理的问题的，即使提出这个问题也只能是空想。而在今天就不同了，科学技术的发展、民主和参与的广泛性，都为政府担负全面社会管理的职能提供了可能。当然，从政府社会管理职能的出现到政府全面社会管理职能的履行，是一个长期的过程。在这个过程中，国家的政治体制，政府的运行机制都需要在不断的改革中寻找适应全面社会管理的模式。我国是在建立社会主义市场经济的过程中提出政府职能模式的问题的，经过十余年的探索，我们已经成功地发现了适应社会主义市场经济的政府职能引导模式，相信在新一轮的深化改革中，这一切政府职能模式会迅速地得到完善。选择引导型政府经济职能模式，使我国在此问题上站在一个极高的起点，而巨大的经济成就也充分证明了我们选择这一模式的正确性，最主要的是我们避免了其它社会主义国家改革失败带来的损失。但是，我们也应看到，在取得巨大经济成就的同时，也出现了许多问题，而这些新问题如果得不到解决，就可能对经济的持续发展造成制约。类似的情况不仅存在于中国，在其它实行引导型政府经济职能的国家或地区中，也或多或少地存在着与中国当前同样的问题。社会是一个有机体，社会生活的各个方面是有机联系在一起的，社会整体的任何一个方面所存在着的问题都有可能使社会整体合理的结构发生异位，对社会整体的稳定与和谐造成消极的影响。因此，我们认为，现在需要提出政府全面社会管理职能的问题。
全面社会管理要求运用科学的手段，正确地认识和准确地把握社会需求，然后确定政府管理的力度。最为主要的是着眼于未来，通过科学预测，根据社会发展的战略要求去履行政府职能。因此，在政府职能已成为人们普遍关注的热点的今天，我们把全面社会管理作为政府职能转换的目标，希望在政府职能模式的设计中，把全面社会管理作为努力的方向。政府全面社会管理职能模式的确立是社会总体化的起点，它将在政府强有力的引导作用下，创造一个稳定、和谐的社会，促进社会与个人的全面发展。
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