对外援助的私有化——重新评估美国的对外援助，本文主要内容关键词为：美国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对外援助又重新变成了美国外交政策的核心。二战后的10年中，美国政府用美元帮助重建了欧洲和亚洲，还制约了苏联的影响。在苏联解体后的10年中，这种援助帮助新的民主国家从共产主义的悲剧中恢复了过来。如今，第三次外交援助浪潮将要开始加强民主和发展了，尤其是在中东地区，并阻止发展中世界里悲剧的发生。
但是即使华盛顿政府重新开始重视援助的重要性，那些从记者、学者到前总统的评论仍在经常不断地抨击美国的吝啬。布什总统承诺将在2006年前将援助提高50%—这是自从1948年马歇尔计划启动后的最大一次提升——而新的立法又增加了额外的150亿美元去研究艾滋病、白血病和脑膜炎，但是，这些钱仍然收效甚微。评论提到，尽管美国的援助额是最大的，但在工业国家中，美国的援助在占整个国家收入的百分比上仍是最低的，因此评论往往将美国视为最小气的国家。
这些评论没有考虑到的正是对外援助的新特点。目前对于一个国家的捐赠手段仅仅只计算了由政府拨出的资金，这样就会忽视美国人用来帮助外国人的最基本的方法：通过私人给予。在过去的10年中，美国政府的援助早被私人捐助远远甩到了后面。这些来自于基金会、私人志愿组织(PVOs)、企业、大学、宗教组织和个人的捐助都直接给予了外国需要帮助的家庭。现在没有一个综合的手段来评估美国向海外的捐赠，但根据调查和志愿者报告的保守估计，每年的私人捐赠大约在350亿美元左右。即使是这样一个明显被低估了的数据也是美国政府一年官方发展资助(ODA)的3.5倍。在援助的第三次浪潮中，是私人资金起了重要作用。
关于ODA的谬论
宣称美国是吝啬的国家主要是因为人们普遍将ODA错认为是惟一真正能够衡量捐赠的标准，因为ODA总是被称为“捐赠者的衡量准则”。1958年，世界宗教协会倡议发达国家将国家收入的1%拿出来帮助国际开发。经合发组织后来制定了一个0.7%的目标，并且至今每年都会公布捐资国的ODA占GDP比例的排名。
自从这个排名出现后，能达到这个“0.7%标准”的国家只有丹麦、卢森堡、挪威和荷兰。像许多的目标一样，这个“0.7%标准”同捐资国的捐赠质量及其所产生的影响都没有什么太大的联系。经合发组织最后也不得不承认，不仅这个0.7%的目标无法达到，而且发展中国家也无法吸收这么多的捐赠。
只通过计算政府的拨款来衡量一个国家的慷慨实际上却忽略了新的经济现实。直到10年前，大部分流入发展中国家的国际资源都来自于政府。但是在1992年，外国直接投资和金融市场开始在新兴经济体中腾飞。发展中国家第一次开始吸引能够创造并保持发展趋势的私有资本。由于资金流动转变为私有化的，对外援助也随之发生了相同的转变。当ODA渐渐减少的时候，私人捐赠就呈现了出直线上升的态势。
欧洲人和日本人仍然通过他们的政府进行捐助，但经合发组织过了时的衡量标准却无法将美国人现在的私人对外援助考虑在内。在2000年，美国的ODA一共是99亿美元，这是当前所能找到的最新数据。这个数字包括了美国国际开发署和和平队的预算、对世界银行的贡献以及一些政府及其部门的人道主义援助。所有这些项目仅仅只占了美国对发展中国家所有援助的1/6——无论是官方的还是私人的。私人的捐赠占到了超过60%。剩下的部分——2000年是127亿美元——是政府的援助。这部分尽管没有遵循ODA的原则，但仍然是美国的对外援助，其中包括向以色列、俄罗斯、中亚各国以及中、东欧国家的援助以及给予国家民主捐赠基金会和像国际货币基金组织这样的国际组织的支持。
私有对外资助仍然包括了众所周知的食物援助和边远地区的教会健康诊所，但是它的规模在最近的10年中大大地扩充了。它的组成部分从价值1亿美元的疫苗普及活动到支持小型地方基金会直到当地人民会将捐款用到什么地方去等等。马里兰州的移民可以用互联网将食物和药品寄给在越南或萨尔瓦多的有这方面需要的亲戚。尽管这类私人援助的总价值比ODA大得多，但这方面的数据却非常少。国际社会对于这些私人基金被用在哪儿或效果怎样知之甚少。但是为了掌握对外援助的新环境，为了使美国政府的援助适应这第三次的对外援助浪潮，首先了解这个私有部分就显得非常关键。
“永久做善事”
由于政府的援助不再是援助资金中最大的一块，对外援助现在就包括了更多具有不同复杂程度的伙伴关系。在19世纪30年代，托克维尔(Alexis de Tocqueville)就提到了美国脱离于政府之外的调停机构及其对社会的贡献具有特殊的力量。这些机构就是对外援助第三次浪潮中的主角。
在1990年到2000年之间，美国的基金会数量从32000个增长到了56000个。同时，其中越来越多的机构都设立了国际援助项目。这些项目的比例占到了所有捐款的11%(虽然欧洲基金会这方面的数据不太多，但很明显它们捐出的数量远比美国少，尽管在过去的30年中它们在这方面已经有了巨大飞跃)。那10年中同时还出现了“巨头捐赠者”，比如盖茨基金会、帕卡德基金会以及有特德·特纳(Ted Turner)支持的联合国基金会。结果，美国基金会的对外援助在1990年到2000年之间增长了4倍。现在这个数额达到了将近30亿美元，几乎是那些最“慷慨”国家——丹麦、挪威和瑞典——每年ODA援助的两倍。许多基金会尤其注重提升发展中国家的慈善事业，目的是通过资助独立团体基金来提高美元援助的可信度和有效性。这样的支持将美国传统的私人资助出口到了国外，使得接受国不仅能够在经济上有所发展，而且还能开始满足它们自己的发展要求。
美国的PVO——比如红十字会，天主教救济会以及天主教青年会(YMCA)——同样也延续着一种拥有强大力量的国际援助传统。它们提供的对外援助达到了每年70亿美元，其中包括志愿服务时间，因此确实符合马瑟(Cotton Mather)的“在全世界永久做善事”的号召。从19世纪40年代向希腊以及饥荒肆虐的爱尔兰提供的早期救济工作开始，PVOs就开始进行经济援助，并帮助培养了政治多元化，志愿主义和同情心。
企业的慈善对外援助虽然曾经一度被美国法庭所禁止，但在2000年却达到了至少28亿美元——这个数字肯定不算高，因为企业的资助很难被跟踪记录下来。美国企业提供现金和非现金捐赠，鼓励员工参加志愿者项目，并从事相关原因的市场项目，比如由星巴克和美国援外合作署联合发起的市场项目。在这种关系中最重要的力量是药剂行业，紧随其后的还有无线电通讯公司和电脑公司。事实上，2002年制药厂的药物捐赠价值达到8亿美元——几乎是那年世界卫生组织预算的两倍。
美国私人对外捐资者中最不被注意到的是宗教组织。他们每年对外援助的一个保守估计是34亿美元——这个数字还不包括教堂的个人捐款或教会志愿服务时间的价值。将近3/4的美国教堂公理会将国际活动视为其首要任务。它们资助项目的领域很广，包括：健康、文学、农业以及职业培训。
美国的大学每年给予来自发展中国家的学生的奖学金也要高于澳大利亚、挪威或西班牙每年给予ODA的数额。在过去的20年中，这样的资助增长了很多，从1亿美元不到增长到了13亿美元。在1955年，美国的大学只招收了34000名外国学生；到2001年，这个数字超过了50万。
最后，也是最具戏剧化的是被《金融时报》称为“推动发展的散居者”：移民劳工向家里寄出的汇款。尽管全球寄往发展中国家的汇款几乎相当于ODA的数额，发展周期长期以来一直忽略了这种资助。汇款所受到的瞩目程度远不如官方援助、贸易和投资，却对于发展中国家人民的生活质量有着比其他因素等同甚至更大的影响。在2000年，美国一个国家寄往发展中世界的汇款就超过了180亿美元，而这个数字肯定会随着有效的网上服务取代昂贵的现金转移服务以及移民团体组织“同乡会”来计划资金筹措和发展项目而水涨船高。从整个世界范围看，发展中国家收到的汇款已经在过去的10年中将近翻了一番——从210亿美元上升到500亿美元(不包括俄罗斯的数据)。拉丁美洲收到的汇款数额最大(145亿美元)，接下来分别是印度(115亿美元)，中东地区(104亿美元)和东欧(62亿美元)。汇往拉丁美洲的钱款额每年都超过当地从多边发展中获得的经济所得。在6个拉丁美洲国家，汇款占GDP的比例超过10%；在墨西哥，汇款是外汇的第三大来源。
尽管我们需要更多更详细的关于汇款对发展中世界影响的信息，但是很明显这样大规模的私人给予——几乎是美国ODA的两倍——正在改变发展的本质。一些经济学家认为汇款能拉动消费，而非储蓄和投资；还有一些则认为它们仍然能刺激供给链并会产生极大的影响。但是，即使充满了疑问时，没有人会怀疑缺少或根本没有管理的个人汇款能很好地满足发展中国家人民的基本需要。在那些有移民的家庭中，贫困程度相对较低，并且调查显示，汇款实质上都用来资助建设了公路、诊所、水泵、学校以及其他发展项目。
授之以渔
总之，美国是最慷慨的。除了比其他国家提供更多的对外援助，它还长期为发展中国家提供了大多数的直接外国投资并改变了世界研究和发展的总体方向，刺激了长期的经济发展，并通过提供更好的食物和医疗条件来拯救生命。美国同时为经济增长和民主安全提供了必要的军事保证。不过，更主要的是——美国对外援助的总数大大超过的了美国的ODA——这纠正了美国对外援助很吝啬的偏见。
对外援助的第三波浪潮必须反映并利用这些新的事实。由于ODA占美国对外援助的20%都不到，美国政府必须拓展它的视野并接受整套对外援助——从基金会、教会到企业和移民联合会——的清算方式。通过筹集私人财产和志愿服务时间，私人援助已经经受了关键的“市场考验”。政府的资助项目应该同私人资助的部分更紧密地合作，同捐资者形成伙伴关系来扩大战果。
在提供人道主义援助和安全援助，以及进一步推动经济政治发展方向上，美国政府将始终扮演一个重要的角色。但是在未来，政府需要一种能将私人资助算进政府战略计划中去的新方式。最好的发展是通过建立长久的制度以及创造能产生繁荣的条件——即法律法规、透明度和产权——来获得成功的。这个任务如果要很好地完成，就需要同那些管理企业、开设医院和护理病人的美国人建立平等的关系。这是大卫·洛克菲勒的观点。他在1963年国际管理协会的一次演讲中就号召一群退休了的企业管理者将他们的经验传播到国外去。这个想法最终由国际执行官服务集团来实现了。这个集团中的志愿者不断地为发展中国家的企业提供无价的援助。
美国政府的援助同时也应该在接受援助的国家提高当地的慈善事业。官方援助项目通常会偏离这种模式，因为它们往往同大咨询公司和承包商合作，而这些公司中许多都是基于同美国政府的合同而进行工作的，他们都不愿做份外事。然而，这对于美国对外援助来说就存在着一种独特的状态。美国的援助通过支付给慈善家报酬来让他们到国外帮助政府建立税收结构和其他为私人捐赠服务的框架系统。美国的公司能够帮助外国企业捐资和志愿项目。美国政府能够帮助为项目筹集资金，为外国组织示范私人如何筹集资金。除去外国援助的总额或类型不说，脱离于项目之外是无法改变当地人的意愿、诚实和效率的、外国的政府必须想要创造产生民主、经济增长和投资的条件。改革的条件援助——就像布什总统的“新千年帐目挑战”那样——才是正确的方式。
基金会、教会、大学、医院、企业、商会、志愿者组织和辛苦工作的移民正将更多的钱送往发展中国家，他们送去的是自由、民主、企业和志愿主义。在这样一个差距巨大的世界，美国政府必须摆脱自认为的“捐助者”身份，从而成为一个真正的伙伴，这样才能迫使其他国家减少人民的苦难，并建立其能够组织苦难的长久性制度。
选自美国《外交》杂志2003年11/12月号卡罗尔·阿德曼(Carol.C.Adelman)