执政党与人民代表大会关系研究综述，本文主要内容关键词为：人民代表大会论文,执政党论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1672-6359(2006)03-0038-04
建设社会主义政治文明，一个重要的方面就是要规范党政关系，而要规范党政关系，关键是要处理好共产党与人民代表大会的关系，这是由二者在我们国家政治生活中所处的地位所决定的。共产党是我们国家的执政党，是社会主义建设事业的领导核心。人民代表大会是人民行使国家权力的机关，全国人民代表大会是国家最高权力机关。一个是领导核心，一个权力机关，因而如何处理二者之间的关系就成为规范党政关系的关键，同时也是学术界研究的焦点。本文拟就学者们对这一问题的研究作一梳理。
一、关于规范中国执政党与人民代表大会关系的意义
鉴于执政党与人民代表大会关系的特殊性，以及规范二者关系对于我国政治文明建设和加强党的执政能力建设的重要性，学者们普遍认为，正确处理好执政党与人民代表大会的关系具有重要的意义。在这一点上，学者们的看法几乎没有什么分歧。
潘洪其认为，科学规范执政党和人大的关系，将有利于加强党的执政能力建设，有利于人大更好地发挥国家权力机关的政治功能。一个是执政党，是国家和社会的领导核心，一个是国家权力机关，在国家机关体系中居于最高地位，正确理清和科学规范两者的关系，将给中国社会发展带来新的活力与希望。[1]
田芝健认为，逐步理顺和正确处理党政关系，核心是领导权和人大权的关系，也就是共产党与人民代表大会的关系，这是各种政治关系中最为核心的关系。建立法制化、科学稳固的执政党与人民代表大会的关系，构建国家政权的主轴，是实行依法治国，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家的题中应有之义。逐步解决当代中国政治体制改革的这一重大课题，对实现党的执政方式和领导方式的转变、巩固党的执政地位、坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度、保证人民当家作主、建设社会主义政治文明，都具有重要的意义。他认为执政党与人大的关系、领导权与人大权的关系是当代中国错综复杂的政治关系中最为核心的关系，由此构成的权力轴心是国家权力结构的主轴，党政关系健康与否，根本上取决于此，中国的政治生态质量好坏也取决于此。[2]
陈红太认为，从法定的政治关系层面来说，党同人大的关系要比党同政府的关系重要得多。党同人大的关系是中国最根本的政治关系。中国的党政关系问题首要的是应该处理好党同人大的关系。[3] 董建萍认为，按照中国的国情，处理好执政党与人大的关系，是正确处理执政党与公共权力关系的关键。党同人大的关系摆正了，党同政府的关系也就自然容易处理了。而党同人大的关系，实质上是党与人民群众的关系。在中国，进一步理顺执政党与人大的关系，以此为基点完善人民代表大会的各项制度，更有效地发挥人民代表大会的选人、决策(立法)和监督功能，可能比一般意义上的党政分开，具有更长远的解决中国政治发展问题的意义。[4]
朱光磊、周振超认为，理顺党和人大的关系，是实现党政关系规范化，实现从通过领导体现执政，向通过执政实现领导的转变的逻辑起点。当今中国政治生活中，党和人大是两个具有重要影响的因素。这种重要性不仅体现于其在政治生活中的地位上，更体现在二者关系模式对社会主义民主具有的标志性意义。[5] 总之，学者们普遍认为规范执政党与人民代表大会的关系具有十分重要的意义。
二、关于如何理解和把握执政党与人民代表大会的关系
正确理解和把握执政党与人民代表大会的关系是规范执政党与人民代表大会关系的前提。关于二者的关系，蔡定剑认为可以概括为，在法律上，人民代表大会是最高的。然而在国家政治体制中，人民代表大会是在党的领导下，要接受党的领导。[6] 权伟太认为，在当代中国，执政党对人大的领导方式是有效的，成功的。但是，在执政党与代议机构的关系问题上，仍然存在着一些不尽如人意的地方。[7] 张英红认为，在执政党与人大的关系上，长期以来存在着似是而非的认识，学术理论界对此没有形成一致的看法，也未研究出一个成熟的理论。其认为，在传统的执政党与人大的关系上，片面强调党领导一切，党直接领导人大，包揽国家事务，使人大事实上成为党组织的附属物和具体执行机关，这就使人大丧失了宪法规定的最高权力地位。要正确处理执政党与人大的关系，应首先弄清楚政党包括执政党本身并不是权力组织。由此，可以顺理成章地推断，执政党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党不能对人大发号施令。而政治体制层面的党领导人大要服从宪法规定的人大是最高国家权力机关。[8]
杨小冬认为，执政党与人大之间有两种意义不同的关系，这两种关系，一是领导与被领导的关系，即共产党按照符合领导特征的途径和方式，切实加强对人大的政治领导。二是管理与被管理的关系，即共产党必须接受国家政权机关包括权力机关的管理和监督，在宪法和法律的范围内活动。[9] 王俊拴则认为，把党与人大的关系“简化”为领导与被领导关系的提法缺乏准确性和科学性。因为这样容易使人对人大的性质和地位产生误解，以领导与被领导的概念界定二者关系，必然会得出党是凌驾于人大之上并向其发布命令、指示的特殊权力机关的结论。并且，如此界定二者关系，容易混淆共产党的执政权力与人大国家权力之间的区别，而且，如此界定也与现行宪法精神不一致。那么，应如何界定二者关系呢？他认为，江泽民同志提出的“党领导人大工作”是对党与人大关系准确的、科学的表述与概括。“党领导人大工作”虽然与“党领导人大”只有两字之差，但意义截然不同，“党领导人大工作”意味着党与人大之间的关系是一种复杂的政治和法律操作。并且，“党领导人大工作”表明党不是以自己的活动代替人大工作，而是要支持和保证人大依法独立行使职权，使人民真正当家作主。他认为，只有从党领导人大工作的视角进行分析，才能准确地把握党与人大的关系，防止出现认识上的偏差。[10]
王贵秀认为，党与人大的关系，可以用两句话来概括：党对人大实行政治领导，人大(及其授权的司法机关、执法机关)对党实现宪法和法律监督。至于说到“党大还是人大大？”这个问题，他认为，在一定的意义上可以说，党行使“创设(制)权”，人大行使“复决权”。党的“创设(制)”与人大的“复决”作为具有中国特色的民主政治的两个基本运行程序，是不存在什么“孰大孰小”的问题的。但是就通过宪法、法律以及遵守宪法、法律这个意义上讲，他认为，我们完全可以理直气壮地、毫不含糊地说，人大高于、大于党，而不是相反。[11] 田芝健认为，执政党与人大的关系包括党中央(党的全国代表大会和中央委员会)与全国人大及其常委会的关系，党的地方各级代表大会、党委与地方各级人大及其常委会的关系；执政党与人大关系的实质是权力关系，即领导权与立法权等人大权的关系，也可以说是党权与国权、党权与民权的关系；共产党执政是在宪法和法律的范围内、在人民代表大会制度的框架内执政，党在人民代表大会中发挥主导作用，共产党主导并控制国家政治决策过程和国家政治命脉(如掌控国家军队、党管干部)；人民代表大会依法运作，把共产党制定的大政方针和人民的意志变为国家意志，对共产党提出的决策建议经过法定民主程序进行选择，对共产党推荐的重要干部行使人事任免权，对共产党的执政绩效进行评议监督(如审议政府工作报告)。[12]
三、关于如何规范执政党与人民代表大会的关系
规范执政党与人民代表大会的关系是我们研究执政党与人民代表大会关系的最终目的。那么我们该如何规范执政党与人民代表大会的关系呢？谢庆奎认为，要理顺二者关系，第一，真正落实党的领导是政治领导、组织领导、思想领导；第二，人大党组织只起监督保证作用；第三，全力支持全国各级人大及其常委会的各项工作；第四，尊重宪法，尊重人大，尊重人大代表的选择；第五，探索建立长效的协调和协商机制，禁止强迫命令。这样，大体上可以在一段时间内理顺党的领导与人大权力的关系。[13]
田芝健认为，科学构建社会主义政治文明语境下的执政党与人大关系，应该做到：正确理解共产党的执政的理念、执政的宗旨，为构建科学的执政党与人大的关系提供理论支持；依法界定执政党与人民代表大会的关系，为科学构建执政党与人大的关系提供权威的制度安排；正确认识执政党党内民主与人民民主的关系，实现执政党与人大关系的协调发展。[14] 浦兴祖认为，理顺共产党组织与人大的关系，具体来说，可以作如下概括：共产党组织必须对人大实行政治领导；共产党组织不包办人大工作；共产党组织带头尊重与遵守人大制定的法律和决议；共产党组织也应接受人大的宪法监督。[15] 张英红提出，从我国实际出发，以“政权内领导范式”实现执政党领导方式的转变。所谓政权内领导范式，就是执政党的领导方式由传统的党治制向现代法治制转变，由执政党凌驾于国家政权之上的领导向执政党置身于国家政权之内的领导转变。根据政权内领导范式，执政党对人大的领导方式就必须由执政党凌驾于人大之上对人大直接发号施令，转变为执政党置身于人大之内，通过法定程序，使执政党在人大内取得优势名额和地位，经过人大这一合法机关，达到体现执政党意志和保证人民当家作主的目的，实现执政党与人大关系的法制化。[16] 董建萍认为，正确处理党与人大的关系，要义之一是在民主选举的基础上取得社会公众对人大代表的支持。因为人大代表对共产党推荐的代表人物认同不认同，既反映了人民群众对这个具体人的态度，更反映了人民群众对执政党路线方针的认同度。[17]
王伊景、金玲珊、林清伏则从程序运作的角度分析了应该如何处理人大与党委的关系，具有较强的操作性。在人大的决定权和党委的决策权并存的情况下，如何既代表广大人民的利益又坚持党的领导呢？他们认为，类似财政预算等重大事项在党委常委会讨论决定前，由人大常委会主任会议初审，经政府修改后，提请党委常委会决定，看来是一条比较妥当的出路。也就是重大问题在党委常委会讨论前增加人大常委会主任会议初审这一程序，这样会减少党委、人大与政府三者之间的矛盾。再如在选举问题上，他们认为，选举是党委和人大(人大代表)都非常关注的，如果党委依法把提名权归还代表，那么这两者之间的关系也就顺了。[18] 唐晓清、齐文学认为，要正确处理党与人大的关系，中国共产党应把依法执政的基点放在通过法定程序使党的领导干部执掌全国人大这一全国最高权力，使党的路线方针政策上升为国家法律，充分发挥人民代表大会作用，真正实现人民当家作主上。执政党必须牢牢掌握对国家权力的领导权和控制权，通过进入人民代表大会这一国家最高权力机关来实现党的执政意图，是中国共产党依法执政的最基本途径。[19]
刘燕玲重点研究了人大对党的监督问题。她认为，在政治体制改革及民主法制建设过程中，有一些问题仍没有解决，而解决这些问题的关键是处理好党与人大的关系，尤其是解决好人大对党的监督问题。她认为，从性质上来讲，人大对党的监督是权力监督、法律监督。从特点上来讲，人大与党的监督是双向的。在方式上，人大对党的监督主要是一种被动的监督。同时，她还分析了人大对党监督的原则。[20]
四、关于地方党委书记兼职人大常委会主任问题
从党的十五大，特别是十六大之后，地方党委书记兼职人大常委会主任现象日益普遍。目前，大约三分之二的省(直辖市、自治区)的党委书记兼任了同级人大常委会主任，部分市、县的党委书记也兼任了同级人大常委会主任。本来，如何处理执政党与人民代表大会的关系就是学术界研究的热点问题，现在党委书记又兼职人大主任，这更加引起了人们的关注和思考。这对于我国的社会主义建设是有利？还是有弊？应该如何看待这种现象？在这一问题上，学术界的观点可以说是泾渭分明。
支持者如李君如认为，根据执政党是通过执政来领导国家事务的这一要求，执政党的党委书记可以依法通过选举进入人大，掌握国家权力机关。这样，不仅依法理顺了党政关系，而且有利于把党的主张和政策经过法规法定程序变成法律规范，有利于把党管干部的原则和向政府机关推荐重要干部的做法同依法选举各级权力机关、政府领导人统一起来。[21] 朱光磊、周振超认为，在执政方式上，要规范党与人大的关系，其中之一就是应该党委主要负责人担任人大常委会主任。他们认为，目前，中共中央政治局常委出任全国人大常委会委员长，地方的党委书记兼任地方人大常委会主任的实践是一个好的探索。这种模式将原来党直接领导“一府两院”的方式，转变为通过国家权力机关间接领导和全面监督一府两院的方式。这样既保证了党对国家重大事务的领导，又充分发挥了各级人大作为权力机关的作用，还能逐步扩大人民群众的政治参与，真正符合人民主权的原则。[22] 侯少文认为，党组织的主要负责人依法担任人大的主任，是比较理想的执政方式。[23] 孙哲认为，在操作层面只有在人大常委会主任本身就是党委书记时，人大的地位才能够得到真正的提高，这是由中国独特的政治体制和社会基础决定的。[24] 田广清认为，党委与人大一定程度上合一，做法之一就是地方各级党委书记兼任人大常委会主任。这样，党委就从外面直接“进入”和掌握了国家权力机关，而不是居于国家政权之上；党委对人大的作用方式就变为主要是在人大体制内部发挥作用，而不像原来那样通过指令性的指示或建议的方式从外部对人大施加影响；兼任人大领导职务的党员干部在从事政务时可以名正言顺地以国家权力机关官员的身份出现，而不以党的负责人的名义活动。这种党委与人大一定程度上合一、通过人大这一最高权力机关来执掌国家政权、变过去对行政工作的直接干预为间接领导的体制，既能使人大真正“大”起来，权威起来，成为国家权力机关的中心和重心，改变过去的“橡皮图章”、“表决机器”形象，也有利于加强和改善党的领导，可能是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一的最佳方式，与我国社会主义政治制度的“议行合一”原则也是一致的。[25]
王贵秀则提出了完全相反的观点，他认为，首先，党委书记兼任人大常委会主任是党委书记兼任政府首长现象在新的历史条件下的替代物，是作为“党政不分，以党代政”一种组织载体的变相形态。从性质和方向上来讲，党委书记兼任人大常委会主任不但没有越出“党政兼职”或党政不分、以党代政的老路，而且在这条老路上走得更远。就邓小平关于党政分开的政治体制改革思路来说，书记兼任人大常委会主任比书记兼任政府首长更不合理，其后果也更不堪设想。其次，从依法治国的角度分析，书记普遍兼任人大常委会主任有违法理。二职一旦由一人兼任，那就会在最关键的环节上使权力制约化为乌有，使二者的相互监督进一步削弱。再次，一身二任，势必会顾此失彼，贻误工作。最后，以书记个人的“规格”来提升人大的地位没有越出人治的老路。并且，党委书记兼职人大主任不能达到精简领导人员的目的。因此，他认为，党委书记兼职人大常委会主任不是历史的进步，而是历史的倒退。[26] 都淦、郭丹也认为，由党委书记兼任人大常委会主任，主观意图在于提高党委领导人大工作的效率，提高人大的地位，但实践中存在着不少问题。地方党委书记兼任同级地方人大常委会主任的模式值得再作研究。[27]
从以上可以看出，近年来，学者们关于执政党与人民代表大会关系的研究取得了很大成绩。学者们普遍认识到了规范执政党与人民代表大会关系的重要性，对如何理解、把握二者关系提出了看法。并且，学者们还从不同角度分析了科学规范二者关系的思路。这都是值得肯定的。但研究中也存在着一些方面需要我们作进一步探讨，如在如何理解和把握执政党与人民代表大会的关系、特别是在如何认识党委书记兼职人大常委会主任问题上还存在很多分歧，有的意见则完全相左，这就需要我们做进一步的研究。尤其是关于党委书记兼职人大常委会主任问题，更是涉及到我国政治体制改革的思路与走向。此外，在二者关系问题上，有的方面研究还比较薄弱，如在规范二者关系时，人大常委会中的党组的地位和作用应该如何界定？我们说要规范执政党与人民代表大会的关系，既然要规范，就需要有制度保障。那么这一制度应如何设计？设计出的制度有无操作性？可操作性强不强？还有就是人大对党的监督问题研究不够，等等。这都是需要在今后的研究中进一步深化的问题。从研究方法上来看，目前的研究基本上侧重理论研究，而实例分析较少。
中共中央总书记、国家主席胡锦涛在2004年9月15日首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上提出，要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系。[28] 这就为我们研究规范执政党与人民代表大会的关系问题提出了根本的指导思想。我们应该在这一根本思想指导下，继续深化这一问题的研究，以取得更多的共识，并以理论指导实践，促进社会主义政治文明建设。
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