公共行政的发展趋势：西方的预测与中国的逻辑，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,中国论文,逻辑论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035; D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7095(2014)06－074－10 翻开美国公共行政领域的权威学术期刊《公共行政评论》在2010年年末有关预测公共行政未来的一期专刊，主体便是2020年公共行政的未来(The Future of Public Administration in 2020)。预测“公共行政的未来十年”是在2009年的1月份提出，立即得到了全世界范围学者的积极响应。这次预测倡议距离2008年在美国召开的著名的第三次明诺布鲁克会议间隔不到半年，可谓是预测研究的姊妹篇。本文是针对《公共行政评论》上预测2020年的公共行政这期专题研究进行述评。这个述评是不完整的和带有笔者个人偏好的述评，重点述评的是对中国具有一些启发和借鉴意义的观点。本文在述评西方学者预测观点的基础上，总结出对中国公共行政的启示，并分析中国公共行政发展的科学逻辑。 在预测专刊中最受关注的是2020年的公共行政将是什么样子和怎样利用不同的工具和方法加强治理两大主题，并试图将二者有机融合在一起。在2020年，影响公共行政的主要因素包括：全球主义、安全威胁、老龄化、巨大的财政赤字、气候变化、环境污染、食品分配不均、监管的挑战、劳动力问题、信息技术；地方的、州的、国家的和国际性的公共行政的工作将会变得更加艰巨、更加复杂和更富有挑战性；许多公共问题会变得更大，导致一个组织难以对付，公共管理者的工作量将会增多；技术将使得科层制变得更加扁平化；公众的角色会变得更加重要，协作治理更加需要，协商民主得到更多认同；伙伴关系将成为未来2020年公共行政的核心。多边参与和合作成为重塑政府工作的一种方法。一些学者指出扩展公共性的概念将会促进治理聚焦政府制度和有助于突破抑制合作、创新和提高的传统障碍，等等① 一、全球化、持续性和治理等 George Abonyi指出：“全球化表明在二十一世纪公共行政和政府的角色发生了根本性变革。全球化塑造了在国家、经济和人民之间的互动和相互依赖的新形式。生产的全球化改变了政府的角色，强大的地方能力和有效的跨部门联系决定了竞争的成功。”②Koppell指出为了能够使公共行政在2020年兴旺，我们必须从最广泛的概念上设想公共行政领域。近些年的现实已经表明公共行政学科老的边界已经不能反映当前发生的事实。在公共政策中非政府主体的增多，市场机制的重要性不断增大，更有意义的全球性管制的主张出现，这三大发展变化足以证明公共行政的“公共性”变得更广泛了，同时治理开始取代行政。私人部门和公共部门之间的边界变得模糊。③Daniel J.Fiorino预测持续性(Sustainability)将成为未来十年的焦点，持续性包含环境、经济和政治社会三种系统。在治理的挑战之下，公共行政需要维持每一个系统，同时维持它们之间的适度平衡。公共行政现在需要能够应对环境持续性的挑战。持续性被看作是一个环境、经济和政治社会三者相互依赖和相互重叠的系统，要将环境持续性整合到政治系统和经济系统中以达到更加的完整性。如果环境、经济和政治社会三种系统的任何一种持续性的失败都会导致其他两种的持续性出现故障。在公共行政领域关于实现可持续性的概念上关注的最明显的例子是环境因素的压倒一切的重要性。公共行政教育中应该修改有关持续性的概念，需要将环境方面的可持续性置于与经济、政治社会的持续性平等的地位。可持续性必须变成一个在政策部门和治理的全过程中起到引导决策和行动的事物。④ Erik Johnston强调在2020年要加强治理的基础设施建设，指出新科技能够设计和强化基于参与的治理基础，这样一种新的治理基础能够还权于民且可以增加政府的责任。治理的基础设施是指支持治理行动相互作用的科技与系统、人民、政策、实践、关系。信息技术，尤其是通信和计算机技术，在不断地增强组织、互动和治理社会的能力。巧妙的、以参与为基础的治理基础是适应问题的规模，在日益活跃和多样化的公众之间减少人为的冲突，适度地授权于公民，把权力归还人民和社会。对治理基础的调整也可以在去中心化的决策中增加共同的责任，通过影响他们的透明性、责任性、可控性、职责和回应性。新治理的基础设施可以使用以人民为中心的决策结构，把资源交给个人，允许个人的决定成为改变政策的机制。⑤全球范围内实施的治理体系正在发生从机械世界观到生态世界观的重大变化。与以机械为中心的简化、预测和控制、竞争所不同，生态世界观则重视所有自然体系的相互关联、自我组织能力、共同进化动力系统。经过四分之一世纪的权力下放、去中心化、缩小化、去官僚化、私营化、签约外包、商业管理技术的应用，对于治理理论的兴趣不断增加则反映了在公共领域的工作并不是单独由政府完成而是依靠公共组织、私人部门和非营利组织之间的伙伴关系和网络化，有更广范围的利益集团和相关个人融入到公共事务中。⑥ 二、地方治理的未来 21世纪的地方政府面临的挑战是服务提供、财政、劳动力和公民参与。尽管私营化是20世纪最后几十年的重大革新，但是由于市场提供机制不能解决成本和公共价值的缺失等原因造成了私有化的逆反发展，解决问题还是要靠政府。21世纪必须关注地方政府能力的重建，通过为重要的基础设施提供经费、吸引和保留有经验的劳动力、使公民参与到解决社会问题的创新方法的设计方案中。公共服务提供方式的创新必须超越公私伙伴关系的模式，实现更有效率地平衡责任性、公平性和有效性。⑦未来十年跨越管辖权的边界对于有效的市政治理是至关重要的。在2020年，公共管理者需要能够执行便利、协商、协作和反省等技能和角色。⑧在2020年地方政府平衡服务、管制和召集三种角色是很重要的，对于召集这种角色的理解是最差的。传统的社区参与在光谱的左侧，现在的社区参与包含了光谱右侧的内容(见图1)。
三、公共组织的未来 带有反向含义的两种趋势推进2020及以后的协作目标：一种是公共部门与私人部门之间的协作，另一种是政府与企业之间的竞争。在过去的几十年中，从信息通讯技术到社会网络到复杂的契约，复杂的问题需要非政府主体参与解决，多种多样的促进协作的因素不断增加。虽然在竞争和协作之间的竞争还可能会继续存在，但是协作在公共组织之间必将变得日益重要。如果这种竞赛能很好结束，在2020年普遍的组织形式将是协作的混合体，许多的操作能力实际上存在于政府之外。⑨将来的公共组织将有更多协作，边界更具有渗透性，与公共部门还有其他行政辖区、私人和非营利部门之间有更多联系。最终，公共组织的未来主要关注行动的过程，结构将被看作是与行动相互联系的而不是独立于行动之外。未来的公共组织的出现是被组织所面临的问题的动态的、复杂的和相互依赖的特性所刺激。⑩未来的组织领域很可能会变得比现在更加复杂，它将会在公共和私人的连续统一体之间被更多的复杂组织占据。仅仅来自于公共管理的学者不可能应对跨学科的研究议程。跨学科的研究议程需要的是多个组织之间的学者和专家的联合力量。(11) Heather Getha-Taylor分析了技术增长给组织造成的挑战。第一种要考虑的挑战是平衡虚拟的和亲自的联系。在互联网网站上的成员呈现了爆炸式的增长，这种现象增加成员之间的虚拟的网络联系和提高了协作。建立信任的面对面的交流被越来越多的虚拟的联系所取代，因此在2020年公共管理者面临的重大挑战是如何平衡虚拟的和现实中的联系从而使组织受益。未来组织中管理人际关系的第二种挑战是结合个人的努力和组织绩效。总之，未来“技术”在组织中将表现出更加突出的作用，虽然高科技治理兑现了许多，但是也需要很多公共管理者，未来的公共管理者必须既要考虑到最有前途的工具的效用，又要考虑其存在的制约因素。(12)Dobel指出在2020年“灾难管理”将会建立在强大的协作和跨部门的安排之上。在灾难管理中需要任务整合，任务整合是指经过训练的危机管理团队的能力去一起行使职责，获取态势感知，加工信息，协同基于网络的依据优先顺序的决策。灾难的非常低的概率和偶然的属性给公共行政施加了特殊的压力。在灾难中政治的激励因素很少能维持强大的危机基础设施。在2020年，危机管理将会嵌入协作契约的国家网络。(13)Donald F.Norris预测在2020年对于电子政府的研究将是公共行政内研究的一个重要领域。在政府内部电子政府将会变得更加制度化和常态化。预测在2020年将会有更多稍微好一点的电子政府或电子政务，但是到2020年不会有大的变化。由于信息技术的不断创新，政府网页会变得更加好看，会有更多和更高质量的应用软件，以及更多的信息和服务，但是，在事务处理的范围上和互动的程度上电子政府不会有实质性的进步，也不会为电子参与和电子民主提供更多的便利，电子转型也不会发生。(14)Walter D.Broadnax预测在美国公共组织的多样性会增加，多样性的测量标准不再是仅仅依据肤色和性别，在这个快速演变的世纪，我们可以看到宗教、种族、语言、地缘和教育背景也在不断变得更加重要，这些都成为了测量多样性的标准。在21世纪的第二个十年，这个世界使在体系内不同群体在一起协作解决问题方面会变得更加成功。(15) 四、战略管理的未来 George A.Boyne认为：“战略管理是提升组织绩效水平的主要工具，因为战略试图匹配组织内部的能力和外部的环境。他指出现在战略管理在公共行政的学者和实践者的议事日程上占据着突出的地位。他认为战略内容很明显的是影响绩效的一个重要变量。”(16)Michael McGuire指出发展更加强大的战略能力是在未来有效应对灾难必要的先决条件。在应对突发事件时不但认识到官僚组织是重要的，而且要理解组织间的互动、组织间的网络、交流、集体行为，以及在极端情况下个人的社会和心理行为都是重要的。在2020年，有效率的突发事件管理者将尝试培养战略能力和发展他的组织去应对超越组织和社区控制力量的能力。(17)虽然在过去25年战略计划在公共部门无处不在，但在2020年战略计划与现在相比将会起到更加关键的作用。在未来十年为了积极主动地达成战略目标和目的，我们需要转变对绩效活动的重视从主要关注于测量到绩效管理的更加包容的过程。在未来十年，机构需要将它们的战略管理与前进中的绩效管理过程以交互式的关系更加紧密地联系在一起，在互动的结合关系中，战略的主要目标是确定和强化整体绩效，同时绩效检测告诉战略沿着正确的道路前进。(18) 五、学术领域公共行政的未来十年 如果把学术性的公共行政当作一个病人，对此进行精神健康上的诊断，结论是“遭受多重人格混乱症”(suffers from multiple personality disorder)。公共行政的多种个性部分因为它来自不同的地方，部分是因为它要到达不同的目的地。公共行政是一个多种学科的领域。公共行政是一个多样性和无中心的群落。预测未来十年，公共行政的多重个性混乱症不能治：第一，从政治上来说，没有一个群体有权力和权威建立一个统治地位；第二，从社会学的角度来说，学术群落通常改变的非常缓慢；第三，公共行政所要处理的许多根本性问题是常年不能解决的老问题而不是新奇问题。(19)比较公共行政研究目前比较匮乏，研究成果在不断增加，但是对发展中国家的研究却落后了。目前公共行政研究的理论、方法和框架是以西方为中心的而不是世界性的。西方学者应该认识到，学者们应该加强对世界上最贫穷的国家、最不发达的国家的研究。西方学者应该推进对发展中国家的研究，没有任何推辞的借口无论是从学术上还是从道德上。(20)Michael Barzelay指出在1990年代的流行词是重塑、新公共管理、代理；在过去十年，流行词是绩效管理、管理、网络和协作，未来的十年可能的流行词汇是持续性、对话、学习、公共性；他还认为在未来应该重新把公共行政作为一门设计性的科学，也即是说把公共行政作为人造的科学。(21)David H.Rosenbloom和Rosemary O'Leary认为美国公共行政实践的法律角色发生了根本性和革命性变化。“如果公共行政领域更加重视将法律融合到理论、教育和实践中，那么可以确定在2020年在公共行政领域对于个人的宪法所规定权利的侵害和法庭干涉的可能性会减少。”(22) “有两种不同的方法分析公共行政的公共特征：作为投入的公共；作为结果的公共。在公共行政领域传统上把投入作为公共的特性。在未来十年这种观点会受到挑战，公共行政将会向强调作为公共期望结果的公共方向转移。理想的转移是整合而不是挤掉作为投入途径的公共。”(23)Scott A.Fritzen认为：“如果用一句话来概括2020年公共行政的变化，那就是它的成果的关注点和地点将走向全球化，在研究方法和社会思潮上将走向比较。”他还预测未来十年：第一，公私伙伴关系、网络、来自整合和控制行政体系的挑战将会成为未来十年的突出主题。第二，公共行政的教科书将会多样化。第三，有关战略管理的文献会衰微。第四，发展行政研究以及在压力与冲突中的行政体系的研究将会引起关注。(24)Tina Nabatchi详细阐述了公共行政的公共性和公共价值问题。在2020年，公共行政的公共性再次被重新发现，公民是真正的君主，公共行政的公共性将得到强化通过公共价值理论、公民参与和协商理论。未来十年在两个重要的领域会有进步：第一种是通过关注公共价值领域提前了解公共性。在未来十年，公共管理类的学者和实践者会将生机勃勃的公共价值课题放到更优先的地位。学者们将会追寻如何确定公共价值体系，公共价值体系能产生一种想得到的公共结果。第二种进步的地方是在公民参与和协商方面，公共参与和协商是代议制民主的重要补充。在决策中的公民参与意味着公职人员要与受政策影响的人分享权力，在未来十年，公共直接参与和更多回应的政府将会增长，通过公民参与，尤其是协商参与，选举的官员与公共行政者可以在既定的问题上更好地理解公共价值，因此可以更好地与公民一起共同制定政策，这样能产生更好的行动和结果。在2020年在学者和实践者之间的协同工作将促进公共行政有实质性进步，不再认为公共行政仅是技术性的或工具性的，不再认为公共行政与政治是分离的。学者们会遇到可操作性问题的挑战，如何概念化和细化那些模糊和复杂的概念，比如，公共、公共性和公共价值。另外一个更重大的挑战是经济个人主义，以及在应对公共问题时寻求市场战略，强化管理主义的官僚制病理学。发展一种理论来理解“公共”将有助于复兴公民的概念。使得公民再次融入社区，能使公民在公共行政中培养一种更加积极的角色。(25)Bradley E.Wright展望2020年公共行政学术领域的特点仍然将是与该领域的基础、价值和需求相关的冲突和争论。作者想看到在2020年的研究能更多认识到竞争性价值的重要性，这些竞争价值提供了公共行政的基础，当国家平衡这些竞争价值时也会遇到内在困难。2020年公共行政学科面临的最大挑战是它的核心价值太多在彼此隔绝的环境中被确认和讨论，结果，这样就很容易造成忽视竞争性价值的重要性和他们需要的动态平衡过程。公共行政往往需要平衡、兼顾彼此相互竞争的价值；不能忽视相互竞争的价值而应该包容、兼顾它们。(26) 六、总结、比较与启示 (一)总结 本期的预测论文数量繁多而且杂乱，简单地进行综述是很困难的。作者绝大多数来自于美国，预测基本都是基于美国国内公共行政的现状。这些论文发表的撰写大部分应该在2009年完成，过去将近5年，目前来看，这些预测的准确性还是较高的。以下这些观点具有代表性：公共行政将更大程度地受到全球化的挑战，国际协作和合作将继续增多，未来的研究将更具有国际化视野，对非以英语为母语国家的研究将会增多；治理将是未来最流行的理论，协作治理更加需要，协作治理将推动民主治理的发展；协作将成为公共管理必备的工具，公共部门跨部门的协作以及政府与非政府主体之间的协作将增多；公众参与的程度和层级会提高，尤其是在社区和基层政府中；信息技术的影响力随着科技的进步而继续扩大，信息技术成为治理的一部分；技术将使得科层制变得更加扁平化，网络治理将成为官僚制的必要补充；政治和行政将更加融合，沃尔多和西蒙的争论会得到缓和，公共行政将更加包容和平衡彼此竞争的价值；公共价值会更加流行，更加重视公共价值的研究；公共行政将更加重视“持续性”，追求行政、社会、经济和环境等多方面的可持续发展，而且题目之间密切关联的，环境系统与经济系统和政治社会系统是相互依赖和相互重叠的关系，因此，不能忽视环境系统的持续性；公众的角色会变得更加重要，协商民主得到更多认同；重视所有自然体系的相互关联、自我组织能力、共同进化动力系统的“生态治理”可能会出现；公私伙伴关系继续流行；战略管理将仍然是公共行政必须重视的工具，最好实现战略管理和绩效管理的有机结合；绩效管理继续被使用，绩效管理从重视产生到重视结果；公共行政更加强调“公共”和“公共性”；重视灾难管理和危机管理；公共组织的复杂性和多样性继续增加；公共行政遭受多重人格混乱症不会缓解；其他还有有关安全威胁、老龄化、财政赤字、气候变化、环境污染、监管挑战、劳动力问题，等等。 (二)与第三次明诺布鲁克会议的比较 这两次预测未来的研究都强调研究的相关性或切题，讨论和研究的主体需要来自公共行政的学者和从业者就公共行政的未来十年或二十年进行预测性的前瞻研究，强调分析研究既是基于历史和现状的同时又是预测未来的。相同点是都预测公共行政未来十年的特点是全球化、协作、治理、协作治理、公民参与、信息技术影响，都预测了公共组织的未来，公共行政和法律的关系，都强调了公共行政的“公共性”，都探讨了协商民主。预测2020的研究包含了不少关于战略管理和地方治理的论文，然而，明诺布鲁克会议对此讨论较少。明诺布鲁克会议更具有国际化视野，但是本次预测未来的学术成果多是美国国内的问题，如美国的财政、人口和种族歧视问题等。参加明诺布鲁克会议的外国学者与《公共行政评论》这期专题预测的外国作者相比所占比例要高。第三次明诺布鲁克会议还涉及领导力、研究方法、跨学科研究、网络化、公共行政的价值，社会的公平正义、公民参与以及透明度与责任，宪政主义和管理主义的融合等主题，因此，第三次明诺布鲁克会议比这期预测更加关注宪政主义，“第三次明诺会议坚持、捍卫和发展了新公共行政的理论，明诺布鲁克始终没有放弃社会公平、宪政民主、公共价值、公共之善等精神追求和终极追求。”(27) (三)预测存在的不足 第一，最大的不足是缺乏对美国以外国家的预测研究，仅仅关注的是美国国内问题，缺少对欧洲、拉丁美洲、发展中国家的预测。第二，缺少革命性的预测，许多预测现象是已经存在的现状。第三，虽然重点论述了治理的优点和对治理的需求，但缺乏对于治理存在的不足、缺点和负面作用的论述。第四，在超越或取代新公共管理的多种模式中，对于整体政府、元治理和新韦伯主义国家的研究缺失，对于公共价值理论的研究也不足，只有协作治理受到了重视。第五，本期的一些论文的某些内容观点不突出，对于一名英语非母语的学者来讲，感觉部分章节语言晦涩难懂。第六，作者绝大多数都是来自美国的以及以英语为母语的学者，他们看到的往往都是英文文献，接触的都是以英语为母语的国家的行政情况，因此这可能会导致他们缺乏国际视野，在研究中出现错觉或偏激。第七，规范性研究、规范性价值、公共行政精神、公共价值、公共利益、社会公平正义和价值理性等重要内容预测不足。 (四)预测论点对中国公共行政的启示 第一，不难看出，治理和协作是目前最流行的词汇，是21世纪公共行政公共管理必不可少的元素，但是治理是辅助的工具。“加强合作治理研究是时候了”我国著名的老学者夏书章教授这样强调，“20世纪90年代兴起的互动管理导致互利合作。我看好的公共管理未来十年前景，也正是在很大程度上寄厚望于能开创中国特色社会主义合作治理研究的新格局。”(28)未来十年最流行的术语仍是治理：善治、新公共治理、网络治理、协作治理、生态治理、全球治理和元治理等；更多公民参与是未来趋势之一；公共行政的公共性需要加强；新公共治理需要兼顾宪政民主和管理主义。 第二，重视战略管理和绩效管理，实现战略管理和绩效管理的结合更好。恰当地使用战略管理能将兼顾短期的产出和中长期的期望结果，从而创造更多公共价值。麦奎尔提出的战略管理与前进中的绩效管理过程以交互式的关系观点也具有借鉴意义，即是说战略管理和绩效管理可以相互促进和互利共存。在后新公共管理时代，绩效管理发生了一些变化，从关注产出的绩效管理转变到更广泛的结果取向的绩效；从传统的绩效管理将到民主化的绩效治理。绩效管理不能仅仅重视对于短期产出的测评，更要关注中长期的人们期待的结果，需要将宪政民主纳入绩效评估的范畴，实现更加全面、科学的绩效治理。 第三，重视公共价值。公共价值是一个新兴时髦的事物，挑战了公共选择理论，是公共利益理念的复兴，是公共行政走向平衡健全的标志，能融合民主价值和管理主义，能融合传统公共行政和新公共管理。自身缺少精确的概念，重要的理论贡献是创造公共价值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的结果，公共价值的认定和公共政策的制定需要公民参与和公民协商等，政府在提供公共服务的过程中要让人民满意，同时也要维持人民的信任。公民满意是生产结果的主要手段，是衡量公共价值的主要标准(见图2)。公共价值能够引导和决定公共行动的正确方向。公共部门需要倾听人民的声音和提炼大众偏好。公共价值是更加广泛的一套价值，而不仅仅是经济上的效率，公共部门应抛弃仅仅关注以产出为主的容易测评的绩效管理或经济评估的狭隘概念，政府同时要兼顾以“结果”(outcomes)导向的绩效治理、集体偏好、公众参与、责任、满意、信任和社会公平等，才能创造出更多货真价实的人民期待的“公共价值”。公共价值创造实现了对新公共管理的超越，因为它不仅关注经济效率和短期产出，而且还能引导和兼顾更好的、中长期结果和服务、合法性、责任、信任和满意等。
图2 价值链 资料来源：Mark H.Moore,Recognizing Public Value:The Challenge of Measuring Government Performance,24 January,2008. 七、中国公共行政发展的逻辑 (一)推进中国治理能力现代化的主要路径是改进官僚制或推进政府的现代化 中国政府提出了国家治理能力现代化，但是我们也要对治理提高警惕，因为正统的治理理论是很激进的，容易导致国家能力的软弱和公民社会组织理论的过分强大，尤其是最近出现的各种民主治理和协作治理，其要求非常高层次的公众参与，实现多主体之间的共识型决策。我们可以把治理理论当作有益的补充成分，但不要把它视为核心的指导理论。协作治理和新公共治理等治理理论非常激进，因为正统的治理理论本意就包含了多元、多中心、多主体、权力分散、自治等成分，是政府、其他公共主体、私人部门和公民社会和个体公民共同参与管理的过程，协作治理更是包含了协商和共识型决策。“在西方语境中，‘治理’作为西方后现代社会的概念，意味着‘去国家化’、‘去中心化’，即在‘治理’的框架中，政府也不过是多元政治构架中的一元，各个治理主体之间是平等的伙伴关系。但就中国目前的时空条件下，还不可能一下子走到这一步，包括执政党在内的政府力量在整个治理结构中依然处在核心地位。”(29)笔者认为比较适合中国的是新韦伯主义国家理论。新韦伯主义国家能保证国家或政府具有强大的能力或控制力，而新公共管理或公共治理而会导致国家能力的软弱，因此对于仍在发展中国家的中国来说，更需要新韦伯主义的元素，更确切地说是既需要韦伯主义又需要新韦伯主义。在传统官僚制之后出现了许多理论或模式试图要超越或取代官僚制，但是实际上即使是在多种理论模式共存的今日，官僚制仍然是公共部门依赖的主要治理形式。对于广大发展中国家来说，对于加强和改进官僚制的需要比发达国家更加迫切，“对于大多数发展中国家来说，强化它们的国家制度的基础力量是当务之急。”(30)“一个国家如果能实现经济稳定而持续的增长，它一定会有一个有效益的韦伯主义的公共机构。一个国家减少贫困的决定性因素可能是官僚制的质量。”(31)新韦伯主义国家是比较保守的理论，对于发展中国家来讲，新韦伯主义国家比新公共管理和新公共治理更重要。提升中国治理能力现代化的主要路径是改进官僚制或推进政府的现代化，因为它能保证中央政府拥有足够强大的政治控制力或维持国家的强大能力。总之，治理是现代公共管理不可或缺的工具，现代化的治理需要更多非政府主体的参与，但是治理是辅助的工具，尤其在发展中国家，不能将其作为公共行政的主导型理论范式。 (二)中国公共行政发展面临着现代性和后现代性双重任务，但要以现代性为主 西方现在只有一重任务，中国至少有两重任务。本文认为建立现代性更重要，只有建了现代性，才能从现代性跨入后现代性。以上西方学者预测观点具有明显的后科层主义、后官僚主义特征。后现代主义试图推翻或改造现代主义，后现代主义的思潮在公共行政领域表现在：后官僚制取代官僚制，代议制民主改成公民直接参与，后官僚制强调网络化、多中心，后现代公共行政强调参与、公平、协商和对话等。但后现代主义破之有余而立之不足。政治上的代议制和行政上的官僚制在西方国家仍然是主流，参与民主、协商民主和网络化是补充，后现代主义是回到传统。西方是在现代主义很成熟的情况下，才有了后现代主义，现代主义与后现代主义行政和政治的分野可以简化为二分法：等级制和网络化，单中心和多中心，专业化和非专业化与整体化，政治与行政二分法到政治与行政的融合，从公共部门和私人部门的二分走向公私部门之间的合作、伙伴关系，从官僚制转向后官僚制与民主行政，从代议制走向参与和协商，管理主义和宪政主义，现实中往往是这些二分的事物混杂在一起。现代性表现在官僚制、代议制、政治行政二分法，后现代性是参与民主而不是代议制民主，是多元共治而不是官僚等级制度，政治与行政融合而不是二分，中国介于现代性与后现代性之间，当下应该以现代性为主。中国还没有建立理性官僚制，不可能打破官僚制，进入后科层制时代。在中国，现代主义还没有建立。按照马克斯·韦伯(Max Weber)的概念，我们并没有形成一个理性官僚制，行政体系缺少法治与合理的分工。西方的公共行政现代化很成熟了，然后再向后现代转型，然而中国是从传统的公共行政向现代公共行政转变，但中国同时也面临后现代性的挑战，所以中国将面临一个更加复杂的状况，中国的公共行政还必须有中国的背景和特色，一方面需要吸取西方最新的理论，另一方面，又需要将西方的理论与中国的国情相融合，使西方的后现代主义公共行政理论中国化。国外的理论必须结合我国的具体实际进行研究和创新，中国行政学的发展需要本土化与国际化的有机结合。行政学理论建构的核心，就是要把“公共”与“管理”有机统一起来，处理好主导性与多样性、历时性与共时性、普遍性与特殊性的关系，更好地推进我国公共行政的科学化、前沿化、国际化和现代化。 收稿日期：2014－03－05 注释： ①Rosemary O'Leary,David M.Van Slyke,"Introduction to the Symposium on the Future of Public Administration in 2020".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.5-11. ②George Abonyi,David M.Van Slyke,"Governing on the Edges:Globalization of Production and the Challenge to Public Administration in the Twenty-First Century".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.33-45. ③Jonathan GS Koppell,"Administration without Borders".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.46-55. ④Daniel J.Fiorino,"Sustainability as a Conceptual Focus for Public Administration,Public Administration Review".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.78-88. ⑤Erik Johnston,"Governance Infrastructures in 2020".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.122-128. ⑥Peter J.Robertson,"Taehyon Choi,Ecological Governance:Organizing Principles for an Emerging Era".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.89-99. ⑦Mildred E.Warner,"The Future of Local Government:Twenty-First-Century Challenges".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.145-147. ⑧William R.Barnes,"Governing Cities in the Coming Decade:The Democratic and Regional Disconnects".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.137-144. ⑨John D.Donahue,"The Race:Can Collaboration Outrun Rivalry between American Business and Government?" Public Administration Review,2010,70(s1):pp.151-152. ⑩Martha S.Feldman,"Managing the Organization of the Future".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.159-163. (11)Charles R.Wise,"Organizations of the Future:Greater Hybridization Coming".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.164-166. (12)Heather Getha-Taylor,"Human Relations 2.0".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.170-172. (13)J.Patrick Dobel,"Mission Integrity in Disaster Management".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.182-184. (14)Donald F.Norris,"E-Government 2020".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.180-181. (15)Alter D.Broadnax,"Diversity in Public Organizations:A Work in Progress,Public Administration Review".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.177-179. (16)George A.Boyne,Richard M.Walker,"Strategic Management and Public Service Performance.The Way Ahead".Public Administration Review,2010,70(s1):pp.185-192. (17)Michael McGuire,Debra Schneck,"What if Hurricane Katrina Hit in 2020? 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