摘要：我国制定城市公共交通优先发展政策已经过去多年时间，虽然政府在精力和财政上都投入甚多，但仍然无法根本性解决城市交通严重拥堵的问题。目前城市公共交通优先发展面临缺乏吸引力、缺乏补贴来源与监管、与城市发展土地利用冲突以及运营能力有待提升的挑战。城市公共交通的优先发展政策保障机制包括政策评价准则、绩效监督制度以及三维政策评价体系的落实。
关键词：城市公共交通；可持续优先发展；政策保障机制
为切实加快我国各大城市在公共交通建设方面所面临的问题，有效缓解城市交通所面临的巨大压力，落实并深入城市公共交通可持续优先发展政策成为城市最重要的发展主题之一。就目前来看，很多专家学者都对城市公共交通的优先发展策略进行了相关研究，从发展理念、城市规划、制度建设等方面进行了探讨。有关城市公共交通的研究，大多集中在可持续的优先发展理念下，围绕政策制度、规划和运行进行分析。
1.城市公共交通优先发展所面临的挑战
1.1公共交通体系缺乏吸引力
目前的城市公共交通系统对于市民出行的分担率较低，造成这一问题的主要因素是公共交通体系缺乏足够的吸引力，归纳起来有三点：①公共服务质量和能力欠缺，地铁尚好，地面公交系统往往很难做到准点，且容量较低；②公共交通票价相对来说仍不够低廉，尤其是轨道交通体系；③市民的价值观念使得其较排斥采用公共交通出行。从制度经济学的角度分析，怎样对人们出行方式的选择进行根本性改变，更重要的不是加强公共交通体系本身，而应以宣传为主导。
1.2资金补贴缺乏来源与监管
对于城市公共交通建设项目进行财政补贴及投资，是晚上城市公共交通基础设施建设的关键[1]。目前在财务上面临的主要问题是资金来源单一，对国家投资的需求力度大，因此公共交通体系在建设及运营上都难以得到充足的资金。由于我国不同城市的发展水平具有显著差异，因此很多经济水平较差的城市难以筹集到充足的资金以建设城市地铁项目。在这种情况下，如何解决资金投入不足以及如何使资金达到最大使用价值，都是城市政府所面临的重大挑战。
1.3与城市发展土地利用冲突
城市建设需要大量用地，而城市交通体系是城市形态的重要架构，通过设施供给的方式对城市的形态予以调节，因此交通方式的转变对于城市形态的转变具有非常直观的作用。当城市逐渐开始追求空间聚集效益，并重视对生态住宅的建设与完善时，公共交通网络就在其中起着至关重要的作用。但城市规划与土地利用具有自己的发展目标，而这一目标的确立与实施，往往不会考虑城市公共交通建设，因此公共交通体系建设常常与城市土地规划利用形成冲突。
1.4公共交通运营能力待提升
不管国企还是私企，对于公共交通运营服务而言，都不可能完全通过市场运营的方式以实现收支上的平衡。因此城市公共交通运营系统不能仅依靠自己作为运营主体，必须借助当地政府在政策上的支持才能实现长远发展。就目前而言，很多城市的扶持政策，都仅注重对公共交通运营亏损的补偿，却不重视提升公共交通能力，因此即使投入较大，但依然难以保证城市公共交通体系的运营能力。很显然的是，优先发展公共交通体系面临能力提升方面的重大压力。
2.城市公共交通优先发展政策保障机制
2.1政策评价准则
第一，协调性。协调性是发展过程中，大量因素相互作用并互相适应、制约而形成的具有共同发展特点的模式，主要目的在于促进系统的整体稳定发展[2]。对于公共交通系统而言，其体系的发展和社会经济、政府管理与部门运营等方面都需要协调发展，必须做到多层次、广泛协调，对于竞争、产权、经营、发展等问题，都需要充分体现协调发展思路。
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第二，公平性。目前，国内外公共交通的运营主体基本都包含以下几种形式，即公交公司运营、私营、公私合营等。对于多元化的市场运营机制，需要做到公平与公正，从而保障公交系统市场的健康发展。从外部角度分析，相比于私家车系统，公共交通系统能够实现对一个城市发展的支撑，但首要前提是实现对资源的优化配置，以尽可能满足各方利益。
第三，合理性。公共交通体系在总成本上包含用户成本、运营成本、政府相关成本，公共交通体系的财政结构需要由政府、运营机构和用户共同承担。当出现三者成本分摊不合理时，就会对公共交通系统的运营产生不利影响，从而限制公共交通服务能力。而根据信息不对称角度分析，政府对于运营机构的成本很难完全掌控，因此对于票价的合理制定非常重要。
2.2绩效监督管理
第一，土地利用。土地在使用于规划上直接对公共交通体系产生影响，公共交通体系的服务区域和服务范围乃至服务的具体站点，都会因城市土地规划而受到影响，因此必须将土地使用规划和城市公共交通规划融合[3]。有学者开始建议，在进行城市规划的过程中，就考虑公共交通体系的具体布置方案，从而实现公共交通的优先发展。
第二，特许经营。很多城市的公共交通体系都开始更多采用公共部门与私人企业合作的运营方式，有学者也指出，对于低收入国家而言，这一方式有助于直接获得收益，但却可能对公平产生不利影响。世界银行研究后建议，发展中国家得以成功实现该模式，主要因强烈的政治意愿和适宜的规定、法律等，但最重要的是宏观经济的稳定。
第三，票价核定。吸引市民采用公共交通方式出行，最重要的因素在于票价低廉，但制定票价需要考虑运营成本和社会福利问题，这又是两个相对矛盾的方面[4]。根据研究，制定公共交通体系的票价，一定要体现公平性原则，主要从利益准则、成本准则、支付能力准则这三个角度体现。
2.3三维政策评价
对于城市公共交通的可持续优先发展而言，政策的影响是非常显著的。当每一项重点监督领域出台相应政策时，都必须从合理性、公平性以及协调性角度予以分析，必须都满足基本要求，政策才能够有效运行下去。以重点监督领域票价核定为例，政府在实施票价政策之前，需要首先听取广大市民群众的意见，以实现对各方利益的兼顾，从而实现对票价的分别制定，保证票价制定具有公平性[5]。并且对于票价的制定，还应考虑政府的财政补贴资金是否能够持续供应，并且考虑政府在公共交通服务项目的投入会对其它民生领域产生多大的影响。实施票价相关政策后，政府需要进行绩效监督，监督内容包括公共交通是否提高了分担比例或政府所承诺的补贴资金是否能够及时到位等等，当然最重要的是公共交通的运行情况及市民群众对于公共交通运营的满意度等问题。
结束语
城市都会面临人多地少、车多路少的窘境，因此从城市交通机动化初期，供求失衡的问题就成为各主要城市努力需要改变的态势。对于我国城市公共交通体系实现可持续优先发展原则，建议借鉴国外先进城市的公共交通管理发展理念，结合我国实际情况制定政策保障机制，最终设计约束与激励并存的公共交通优先发展制度，以实现城市公共交通体系的健康发展。
参考文献
[1]王海洪.以改革为动力,全面提升公交保障能力和服务水平——西宁市公共交通集团有限责任公司改革发展综述[J].人民公交,2016,(2):34-37.
[2]王海洪.以改革为动力 向管理要效益全面提升公交保障能力和服务水平[J].城市公共交通,2015,(12):1-4.
[3]段俊虎.南京市公共交通优先发展对策研究[D].南京理工大学,2017.
[4]高瑞洁.基于网络形态分层框架的公共自行车系统分析——以北京市为例[D].北京交通大学,2016.
[5]丁玲.公共交通优先策略下考虑交通状态的出行行为研究[D].东南大学,2016.
论文作者:张卫权
论文发表刊物:《基层建设》2018年第7期
论文发表时间:2018/5/25
标签：公共交通论文; 城市论文; 体系论文; 优先发展论文; 政策论文; 票价论文; 政府论文; 《基层建设》2018年第7期论文;