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“开发区”，是近年来媒体上出现频率极高的字眼。
近两年来，我国各地大建开发区，出现了一股声势浩大的“圈地潮”，占地从几千亩到上万亩，投资动辄几亿甚至数十亿元，建设规模基本是连片开发，造成了诸多不良后果。
开发区疯狂圈地
记得16至18世纪，英国新兴的资本家发动过血腥的“羊吃人”的圈地运动，现在国内也有人认为，没有圈地运动，农民就不会从土地上解放出来，并想当然地认为中国应该来一场圈地运动。其实，这是脱离历史条件的一厢情愿，中国承受不了那样可怕的震荡。
2004年的春节，山东齐河度过了一个不平静的新年。2003年11月16日，齐河2800亩征地被国土资源部定性为“严重违法”，“非法批准占用基本农田”。齐河几乎“一夜成名”。
在山东省内，土地整治风暴愈刮愈烈，同样的情况也正在全国各地同步上演。截至2003年11月底，国土资源部共清查各类开发区6015个，这些开发区规划面积达3.54万平方公里，超过了全国660个城市和所有建制镇的建设用地总面积。其中，经国务院批准的只有232家，占4.64%；经省级政府部门批准的有1019家，占20.38%，更多的是地方盲目设立的各种开发区、工业园，造成了大量土地荒芜的“撂荒”现象。
——过多过滥的开发区。据10个省（区市）的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7%。西部一个省会城市下辖的3个区县，未经论证一口气设立15个开发区。南京市江宁区，四大开发区圈地800平方公里，占该区面积的1/2，基本上没有引进项目，大部分土地都被闲置。浙江安吉县经济开发区，60多平方公里的工业园区内一片荒芜，杂草丛生，土地长期闲置。有的地方开发园区的土地出让金大大低于成本价，财政经费被用来补贴土地开发成本，不仅使地方政府背负巨大的财政负担，还造成国有资产大量流失。
——浪费惊人的开发区。中国虽然地域广阔，但可用的土地资源十分紧缺，而全国开发区平均每公顷仅投资34万元，产值不足13万元。即便是苏南集约用地典范——昆山出口加工区的投资密度也仅为每亩50万美元，与法国平均每亩60万美元，新加坡、马来西亚等国家100万美元左右的投资密度相比，差距仍然很大。据统计，全国开发区有43%闲置，土地利用率低下。中国的耕地面积正在以惊人的幅度减少。1999年，全国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩，到了2002年，这个数字已经变成2500多万亩。耕地的连年减少已经威胁到中国的粮食安全。
——违纪高发的开发区。据有关资料统计，全国各类开发区控制土地面积超过现有城市面积。南方某省会城市下辖的一个区，全部行政区总面积的49%都纳入了开发区范围。某直辖市下辖的一个县，19个乡级开发区非法占用土地就达2万多亩。在地方财政普遍缺钱的情况下，开发区的投资大部分来自于银行等金融机构，如果开发区招商引资成功，银行的贷款基本能够得到偿还保障，但实际情况是，大部分开发区是难以引来项目的，造成了开发区闲置，银行贷款成为坏账，严重扰乱了土地和城市规划的实施。据有关资料统计，近年来，违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年高达上百亿元人民币。由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地，给农民的征地款仅是很低的补偿标准，或者不能到位、克扣、挪用、截留，这就会带来严重的社会动荡问题。有关部门统计，近年来土地上访案件占整个上访的1/3。
“圈地”妖魔化
中央确定建设开发区的决策，无疑是正确的，但中央的决策在地方实施时被变形异化了。正如中国社会科学院社会学研究所陆建华博士称：“各地乱建的开发区在招商引资政策执行过程中有很大的随意性，使得权力寻租成为可能，成为滋生腐败行为的温床。”
第一招：改头换面。一些地方以搞特色农业园区等为名，采取转包、租赁等手法圈占农村土地，私下用于非农建设。山东济南市郊某村的一位村民反映说，镇、村私下与一公司签订协议，将1500亩耕地“转包”给该公司建设所谓“生态园林基地”，可这个“生态园林基地”一期工程却是汽车展销馆。
第二招：化整为零。土地管理法规定“征用基本农田或基本农田以外土地超过35公顷的，都须报请国务院批准”，一些地方便先想方设法让基本农田荒芜，使之变成“基本农田以外土地”，然后再化整为零，分批报批。据江苏省淮阳某村村民反映，他们那里的乡村干部为了征占耕地，把稻田里的水渠强行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意将良田瞒报为荒地、弃耕地，以达到征地目的。
第三招：姑息纵容。有些村干部错误认为自己是民选村官，能代表村集体处置土地，有的则认为天高皇帝远，可以有法不依。一些地方领导还对基层违法占地行为采取姑息态度，纵容甚至是授意基层干部随意圈占并出让集体土地。
第四招：大事化小。当有干部群众站出来对种种违法占地行为提出反对意见，或上报有关机关时，一些地方领导就会使出这招。自土地法实施以来，各地因土地违法处理的干部很有限。即便违反了土地法，最终的处分不外是降职，难以动摇“圈地”的决心和信心。
为什么开发区圈地在我国泛滥成灾？国家发改委产业发展研究所从宏观经济角度，总结出了开发区“值得重视”的几个问题：损害粮食的综合生产能力；妨碍市场经济秩序建设，破坏公平竞争的环境：助长低水平重复建设，妨碍产业结构升级；侵犯农民利益，加剧社会矛盾；增加地方财政风险，容易滋生腐败。并警告：“如果不能得到及时有效的治理，将成为影响经济社会可持续发展的障碍。”笔者认为，目前开发区建设亟待解决四个问题：
——缺少规划，开发非常乱。目前开发区建设数量过多、规模偏小、相当分散、规划水平不高，缺乏前瞻性以及生活服务设施不配套等问题。如开发区的技术服务支撑体系问题，技术研发、质量检测、咨询服务、人员培训等；开发区的防污平台问题，如防污设施缺乏科学合理的规划、清洁生产认识不够等；失地农民的就业问题，尤其是中年以上人员面临就业困难、失去劳动能力以后的生活保障等。
——过度竞争，投资密度低。压价招商引资、盲目引企入园、投入产出水平低，从经济密度指标看，目前只有少数工业园区每平方公里产出（总产值）达到30亿元左右；一些工业园区由于处于起步阶段，入园企业不多，每平方公里产出不到1亿元，有的甚至不到1000万元。从投入产出比看，目前低的工业园区只有1:1.5左右，高的工业园区则达1:7左右。从园区产出规模看，不少园区的年总产出在2亿元以下。
——开而不发，要素制约大。土地制约、资金制约、电力制约。电力短缺是2003年新出现的问题。在用电高峰时期，不少地区发生了多年未见的拉闸限电现象，尤其以开发区最为严重。
——管理混乱，体制问题多。多头管理，如目前从省级部门看，经济技术开发区由外经贸部门管理、高新技术产业开发区由科技部门管理、特色工业园区由计划部门管理、乡镇工业专业区由经贸委管理、数量不多的IT产业企业园由信息产业部门管理等；重复管理，如不少新建工业园区建在原有的经济技术开发区中，以致同一个工业园区归属几个部门管理；管理缺位，如许多事关工业园区发展战略的大事情，却因职能部门不明确而难以迅速做出决策。
圈地潮的背后
开发区全称为经济技术开发区，也泛指由它衍生而来的高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区，乃至目前中国城市乡镇随处可见的、名头不一的工业园和工业区。最初的开发区是在改革开放初期由中央直接推动产生的。1984年邓小平同志视察广东、福建、上海等地后，提出了进一步加快改革开放的指导思想。在此基础上，国务院特区办根据中央书记处和国务院的决定，开始研究建立经济技术开发区的问题。
我国当初设立经济技术开发区，主要是为了把开发区发展成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、体制创新的试验田和经济发展的增长极。目的是“三为主，一致力”：企业结构以外商投资为主，产业结构以现代工业为主，产品结构以出口为主，致力于发展高新技术。
正如美国经济学家弗里德曼所说，一个市场投机活动越活跃，市场就越稳定，投机是市场本身自发形成的一种稳定机制。同时，产权是市场经济最重要的制度基础，完备的产权包括使用权、决策权、收益权和让度权。土地从全民公有转为私人拥有使用权，是市场经济转轨过程中“惊险的一跃”。
令人深思的是，开发区本身并不具备如此大的能量，是开发区建设背后蕴涵的巨大政绩、违规成本的低廉，造就了目前轰轰烈烈的圈地运动。
——多头审批。各地批准设立开发区的机关，除了国务院和省级政府外，有市、县、乡级政府，有科委、教育、农业、旅游、经贸、环保、专利、乡镇企业等政府部门。不管哪级政府、哪个部门，都在行文审批设立开发区，怎能不造成开发区过多过滥？乡级土地利用总体规划调整由市县审批，为迎合开发区的设立提供了方便。现行土地利用总体规划实行由原审批机关批准其调整或修编的制度。正是实行这一制度，为迎合开发区（园区）的设立提供了方便。也正是实行这一制度，出现了土地利用总体规划“随着领导变”、“随着项目变”、“随着违法变”的局面。
——认识偏差。各地把发展作为第一要务，忽视了保护资源、保证可持续发展。许多地方的领导为了追求政绩，盲目圈地搞开发园区，有的市、县甚至“镇镇建区，乡乡办园”。开发园区的名称也是五花八门，有叫“经济技术开发区”、“高新技术开发区”、“旅游度假区”或“商贸开发区”的，也有叫“工业园”、“创业园”、“软件园”或“环保产业园”的，还有称“大学城”、“影视城”的。而要在仅有的土地和面积上“精耕细作”，做大做强，付出的成本和代价要高得多，其成效也难以在相关政府官员的任期内显现出来。有一些开发区的领导不在提高开发区效益与效率上下工夫，而把眼光盯在如何进一步扩大开发区面积，扩大开发区势力范围上，总以为开发区越大越气派，越大越能吸引投资，这实在是对开发区性质与功能的误解。经济发展的指导思想在不同程度上存在偏差，是开发区过多过滥的另一个主观原因。
——不当竞争。我国改革开放力度进一步加大，国际资本大量流入和国内投资风起云涌是开发区过多过滥的客观原因之一。外资向国内流动，加上东部资金向西部流动，经济结构的优化和升级使得开发区在东西部同时勃发，其数量和面积也就比上一轮更多更大。几千个开发区在很短的时间内设立起来，其中绝大多数是基层政府举办的。这些开发区或因基础设施条件差，政策环境恶劣，或因区位条件不佳，不具备开发建设和招商引资的条件。在开发区密集地区，开发区之间争取投资项目的主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。即使是在土地供应紧张的苏南，地价也在不断地降低，许多地块以低于成本价进行出让。苏州园区约为15万元／亩，县市园区大多低于5万元／亩。而苏南开发区的土地实际开发成本在25万元—35万元之间。竞相压价一方面使应有的财政收入流失，另一方面又迫使开发区极力扩大土地的商用面积，力图通过商用土地的高回报弥补地价降低带来的损失。
——机制制约。在财政实行“分灶吃饭”体制的情况下，想方设法增加本地税收和财政收入，是地方各级政府纷纷设立开发区的内在动力。经济相对比较落后的地区，由于土地需求不旺，还没有形成开发区大面积圈占土地和闲置土地的问题。但是，正是由于经济发展起步晚，地方各级政府在当前财政体制实行“分灶吃饭”的情况下，急于发展开发区，迫切多上项目，以增加本地的税收，增加财政收入，这已成为经济落后地区纷纷设立开发区的内在动力。现行财政体制为各级政府主要领导大搞开发区提供了巨大的经济推动力，同时也为中央所要求的园区整合工作带来重重阻力。
——查处不力。笔者注意到国土资源部在2003年11月16日的一份资料：“今年进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国共查处土地违法案件16.8万件，相当于上年同期的两倍，有687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。”这是一个什么概念？那就是说：“受党纪政纪处分”的比例与“追究刑事责任”的比例分别是5‰、万分之五点六，99%以上的人没有受到党纪政纪追究，990‰以上的人没有受到刑事责任追究。如此结果，接近于未处理的水平。这首先说明中国官员的“违法成本”太低。所以，当法不责众时，反腐败就流于形式了。
整治拭目以待
2003年7月30日，国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，指出近一个时期以来，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区（包括园区、度假区），随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益，对此，必须进行全面清理整顿。这个通知，标志着新一轮开发区的清理整顿又一次拉开序幕。
有分析人士称，控制新开发区建设好办，只要政府不再审批或者严格审批即可办到，而撤并原有开发区则并非十分容易，主要的障碍有两条：开发区内的投资企业如何解决——是搬出开发区还是让其继续留在开发区，显然这将使地方政府为难；开发区的债务问题如何解决——很多开发区在建设时，都依靠银行贷款进行，开发区撤并之后，谁来偿还银行贷款？
2000年－2001年，国务院批准了中西部14个中心城市已经运行的省级开发区，把其提升为国家级经济技术开发区。这批开发区的起步普遍较早，比升格时间平均早六七年。这14个经济技术开发区的设立，是在入世及市场化国际接轨的背景下完成的。它们的设立，政治意义远大于经济意义。这种宏观背景给了开发区一个更为“宽松”的环境。开发区热重新启动，而且向西部地区蔓延。
2004年，无可回避地成为开发区生死攸关整顿年。2003年的最后一天，国家发改委、国土资源部、建设部、商务部4部委以“特急”件致函各省、自治区、直辖市政府，印发了《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》。这个文件一发，生死界定有据可依。
《解读》4部委文件，首先传达出这样的信息：除国务院和省级政府批准（或同意）设立的各类开发区以外，其他所有的各类开发区都视为违规设立；无论是否经过合法批准，所有的各类开发区，皆在整顿之列，都必须按照“撤消、核减、整合”的要求统一进行整改。
根据“出身”和自身条件，各类开发区面临着不同的命运：
——两种“出身”者摘牌。国务院和省两级政府所属部门未经本级政府同意擅自批准设立的各类开发区，一律摘牌，进行整改。
——五种情形者撤消。县级及以下政府批准设立的；国务院、省两级政府所属部门和地级政府批准设立，凡不符合土地管理法规和土地、城市规划，或者虽合法合规但布局不合理、开发程度低、项目资金不落实的；虽经省级政府合法批准但长期得不到开发的；清理过程中瞒报、漏报的；国务院明令停止审批开发区后地方突击审批、设立的，一律撤消。
——两种情形者整合。国务院、省两级政府所属部门和地级政府批准设立，符合法规、规划，又有开发潜力的；省级政府批准但布局不合理、功能重复、占地过多的，必须予以整合。
——擅自扩区者核减。国务院和省两级政府批准设立，但擅自扩区部分，凡不符合土地管理规定和土地、城市规划的，一律核减。
开发区的清理整顿工作，目前已经由国务院责成发改委、财政部、国土资源部、建设部、商务部会同监察部、审计署等有关部门组织联合工作组，制定清理整顿的具体标准和政策界限，组织检查验收，并在此基础上，提出进一步加强宏观调控、规范开发区发展的政策建议。各地方政府现行的整顿措施基本上都是一致的，即控制新的开发区建设，对原有开发区实施撤并。可以预见，土地市场秩序的好转和开发区规范持续发展，只是一个时间问题。