财政转移支付的国际比较与启示，本文主要内容关键词为：启示论文,转移支付论文,财政论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、外国财政转移支付的政策与实践
受多种因素的影响，各个国家实行的中央对地方转移支付的形式和内容是各不相同的。当然，其中也不乏某些具有共性特征的地方。
（一）美国的转移支付：以补助金形式为主。早在19世纪初，美国就存在着联邦政府向州和地方政府实行转移支付的制度。当时采取的形式有两种，一是将联邦预算结余补助给州和地方政府；二是对土地的开发和使用进行补贴，受当时条件的限制，补助主要是为了调剂联邦、州和地方政府之间财力余缺，转移支付尚不足以成为体现联邦政府政策意图的有效手段。1929～1933年经济危机之后，美国联邦政府强化了宏观调控政策，包括重视运用转移支付手段来对州和地方进行干预。在罗斯福当政时期联邦政府积极地参与了田纳西和密西西比河中下游一带著名的水利开发工程，这其中也包含着对州和地方政府实施补助的成分。二战后几十年来，转移支付总额呈跳跃式增长态势，相对数也大大增加，补助金成为联邦支出的重要组成部分和州地方财政的支柱之一。
就形式而言，美国联邦财政的转移支付分为三种：规定用途的补助金；宽范围用途的补助金；一般目的的补助金。对于前两项补助金，联邦政府有时要求州地方财政拿出必要的配套资金，主要投向环境保护、能源、社会保障、基础设施等项目上。这两种补助不仅规定了资金的大致或具体用途，而且还可能要求州和地方财政拿出相应的配套资金。一般目的的补助金，亦称“收入分享”，基本内涵是根据既定的公式，在联邦、各州和地方之间瓜分一部分联邦收入。制定公式时所考虑的因素，包括各州、地方的人均收入水平、州所得税率的高低、税收课征效率、人口数量等。按规定，所有的州和地方均有资格得到这种收入分享形式的补助金，可见联邦政府注重补助所达到的政策性目的，力图运用转移支付手段来提高地方政府提供某一种或某几种公共产品的能力。规定了具体用途的补助方式之所以受到青睐，是由于这种财政刺激使用了软硬两手：如果州拒绝遵守一定的标准，那么它将失去联邦的资金补助。一般目的的补助金并不具备这方面的优势，于是它在联邦转移支付总量中占很小比重就不足为奇了。
联邦政府除了采取拨付款项的方式对州和地方政府进行补助之外，还采取联邦贷款和贷款担保的形式。当然，这些实际上是属于信贷意义上的补助。
（二）税收返还：日本转移支付的基本形式。日本是一个中央财政集中度较高的国家。在这种情况下，显然就需要中央政府对地方政府进行大量的转移支付。日本财政的转移支付不仅规模大，而且制度也较为完善，其转移支付基本上是以税收返还形式实施的，主要包括国家让与税、国家下拨税和国库支出金这三项内容。
国家让与税的实质，在于由中央集中征收某些税种，如地方道路税和汽车吨位税等，然后再按照一定的标准将收入分解，拨给地方政府作为其财政收入的一部分，中央财政并不规定这笔款项的具体用途。与国家让与税注重资金返还的特征不同，国家下拨税则是以平衡各地方财力为主旨，把国税中的所得税、法人税、酒税和消费税的一部分下拨给地方政府。它既不规定款项的专门用途，也不附加其他条件，所以在调剂地区间收入差异方面产生功效。国家下拨税有普通和特别之分。普通下拨税占整个下拨税的绝大部分，用来弥补地方政府基准财政需要额超过基准财政收入额的部分。国库支出金是集规定用途和附加条件于一身的转移支付形式，在体现中央政府的诱导意图方面能够发挥一定的作用。它分为三种类型：一是国库负担金，当地方政府兴办关系到整个国家利益的项目时，由中央政府给予这种补助；二是国库委托金，当中央政府将本属于自身的事务委托给地方承办时，由中央政府给予地方这种支付；三是国库补助金，一般为中央政府出于宏观调控和均衡发展的考虑而下拨给地方政府财政的补助。
（三）财政均等化：澳大利亚转移支付的主要特征。在地广人稀的澳大利亚，各州在自然资源、人口密度、经济结构诸方面存在着不小的差异，然而从人均收入水平的地区间比较来看，并没有贫富差异悬殊的现象，各地公民可以享受到水平相同或相近的公共产品和服务。从很大程度上讲，这是得益于联邦政府的转移支付制度——财政均等化方法。该国的转移支付分为两类：一是一般性补助，不指定用途或附加其他任何条件，财政均等化主要是通过运用这一补助方式实现的；二是专项补助，用于支持州和地方政府的特定项目。财政均等化的依据在于，既然各地居民均按照同一个所得税法纳税，那么，他们所享用的公共产品和服务就不应该存在明显的差异。财政均等化的技术性方案，由独立于政府之外的联邦拨款委员会负责制定，并由联邦政府决定在多大程度上加以采纳。制定方案的大致步骤为：首先，测算全国各地公共产品供应的人均标准水平，选择医疗、社会保障、教育、公共治安、公共交通等项目作为财政均等化的基本范围，按照人口加权平均的方法，分别求出提供各种公共产品所需要的全国统一的人均财政支出和人均财政收入（即人均收支定额）。由于各州之间巨大的经济、人口、自然条件差异以及税收负担水平的不同，因而在没有联邦政府补助的情况下，各地的公共产品实际供给水平与标准人均供给水平之间会存在着或多或少的差异。其次，求得各州的人均均等化补助需求额。这个过程为，计算出各州人均实际收支差额，然后与人均标准收支差额进行比较，并考虑到联邦财政给予各州的专项补助情况，均等化的人均需求额便由此产生。最后，根据联邦政府财政均等化补助金的总额大小，制定出给予各州的均等化补助金额数。
二、外国财政转移支付的共性与启示
尽管上述各国均实行由中央政府对地方进行转移支付的方法，但并未形成一个统一的模式。不过在做法上，仍可以找出具有共性特征的地方：
1.转移支付制度的公式化和规范化。从各国的情况看，虽然补助金额巨大、补助对象众多、补助结构复杂，但在实施中都是有章可循的，不仅补助的实施过程达到了程序化，而且补助数额的确定也实现了公式化。许多国家设计了比较科学的将多种因素考虑在内的计算公式，以此作为确定转移支付金额的依据，从而减少以至排除了转移支付的盲目性和随意性，使补助的透明度得以增加，不存在争论不休或讨价还价的现象。在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障，减少了人为因素的干扰和影响。
2.具有一定的弹性和灵活性。各国转移支付的形式、结构和额度不是一成不变的，而是依照实际情况的发展变化进行相应的调整，以剔除补助方式中的不适宜成分。适时地调整转移支付制度，不仅会使补助更加贴近实际需要，而且也为增强中央政府宏观调控的弹性和力度，为保持合理的中央财政支出结构创造了必要的条件。
3.补助金的投向，多以公共基础设施为主。在协调地区政策、调剂收入差异方面，中央政府主要采取帮助收入水平相对较低的地方修建基础设施的做法，使各地居民均可以享受到同样或相近水平的公共产品和服务，而不是把款项使用到生产经营领域。这种情况，与我国传统经济体制下实行的做法，形成了强烈的反差。应该说，将补助金主要用于基础设施建设（另有一部分也用于社会保障），是转移支付制度本身的客观要求。
4.在交叉运用多项补助方式的同时，确定一种主要类型的补助。在多数国家的转移支付制度中，并不仅仅使用某一种补助办法，而是视具体情况的不同，综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助方式。当然，这种交叉运用也是有主有次的。一般地，当中央政府是出于平衡各地区财政收入水平差异的动机时，会以采取不规定用途的无条件补助方式为主，因为这样便能够直接增强低收入地区的财政能力；如果中央政府是为了增强地方提供某一种或几种公共产品的能力，那么，它就较多地采取专项补助的方式，并且附加必要的条件。通常，一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式；而规定用途和附加条件的补助方式的选择，则有助于达到效率目标，提高公共产品的供给水平。
在我国传统经济体制下，曾经存在着各级政府之间的上缴下拨关系，它主要体现为，地方组织的收入大体上都上交中央财政，所需支出则由中央拨付。在经济改革初期实行收支挂钩和包干制的情况下，这种缴拨关系则体现为：经济较发达地区组织的财政收入大于体制确定的支出数的部分上缴政府，经济落后地区接受中央政府的补助，以弥补本级财政收入小于支出的差额。严格地讲，这些缴拨关系都算不上真正意义上的政府间转移支付制度。在中国建立科学、健全的财政转移支付制度，是完善财政体制的一项重要措施，同时也是一项艰巨的系统工程，它包括统一认识，协调关系，强化管理，周密测算，调查研究等各个方面。在1994年起实施的财政体制中，采取了类似于转移支付的税收返还的办法，这无疑是一种进步，但在转移方式、类型以及制度的规范性等方面，尚需要做进一步的探索。其中，主要应在强化中央政府调控的前提之下，明确分税制改革中转移支付的目标、结构，实现转移支付制度的规范化。
在我国目前条件下，中央对地方实施转移支付的目标应该有两个：一是调剂地区之间财政收入水平的差异；二是提高地方政府提供某种（或某几种）公共产品的能力。我国各个地区（尤其是东西部各个地区）之间经济发展水平的差异是很明显的。在注重发挥市场作用、促进区域经济发展的同时，若忽视了中央政府的预算调剂作用，则会从财政角度牵制欠发达地区的发展，并且加大地区间居民享用公共产品的水平。但值得指出的是，调剂地区之间的财政收入水平并不等于实行平均化，更不意味着拉平地区间人均财政收入的差异，而是为了保证欠发达地区政府能够拥有相应的财力，向其居民提供基本的区域性公共产品和服务。另外应该注意的是，在实施地区间财政调剂计划的过程中，需要提高效率意识，力争以尽可能小的成本向欠发达地区提供财政帮助。与此同时，对那些具有特定意义的公共产品（主要包括那些虽在地方辖区之内但又产生着重要的外部经济性的公共产品），也应由中央政府通过转移支付形式进行补偿。并且，这种针对公共产品所进行的补助基本上应该依据公共产品的释出的大小加以确定，而不必过多地与地区间收入水平差异的因素产生联系。
从地方政府的角度来说，一般会倾向于选择无条件补助。但从中央政府的角度来看，它更着眼于提高补助的整体效果，有着选择补助方式的决定权。无条件补助方式，应限于在以增加地方政府财政综合实力为动机时使用。当补助的目的是为了干预和影响地方政府对特定公共产品的提供时，应选择实行有条件补助的方式，使地方在运用补助金之前，做出必要的承诺，并付诸实施。当然，中央财政也有必要对此进行密切的检查和监督。值得说明的是，尽管有条件补助是属于不改变和代替地方政府决策前提下的一种经济手段，但若运用不当，则可能会事如愿违，使补助变成地方的负担。当要求地方政府拿出大量的配套资金而地方又处于财政拮据的状况时，尤其如此。所以，应该视具体情况的不同，审慎地选择财政转移支付的方式。
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