论《预算法》修订的核心原则，本文主要内容关键词为：核心论文,原则论文,预算法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2008年是中国实施改革开放的第30个年头。与以往任何时候相比，今天我们能够以更高的起点和更宽广的视野，审视在公共财政和其他领域的改革及其经验教训，对全球范围的公共财政和预算改革也有了更多的了解和思考。近年来中国在预算规模的急剧崛起、现行预算法修订的一波三折、预算改革的严重滞后等一系列因素使我们确信，在政府预算领域，当前我们正处于推动预算变革的一个紧要关头。对现行预算法进行修订以产生一部既具中国特色、又具有国际水准的新预算法，无疑是现阶段推动预算改革的焦点和关键，其意义和作用远不只是限于公共财政方面。在建设法治国家、促进良好治理和推动政府改革方面，预算的作用都是关键性的，而这种作用是建立在一部“好预算法”的基础上的。
1995年实施的现行预算法是中华人民共和国成立以来的第一部预算法，它在“把预算推上法治轨道”的漫漫征途上迈出了一大步。然而，这部至今历时十余年未经修订的法律，已无法适应中国社会快速变化的环境并大大落后于当时迥异的客观现实。从根本上讲，现行预算法的主要弱点并不在于许多条款的陈旧过时，也不在于“说的一套、做的另一套”(执行乏力)，而是囿于当时的认知水平，没有能够将预算法应严格遵循的一系列核心原则充分融入其中。
预算法的修订并非一件孤立的事情，而是中国迈向法治国家和促进良好治理进程中一个意义重大的步骤。追溯既往，放眼未来，中国太需要一部好的预算法了。预算法的“好”，并不主要体现在其法律条款如何精致优雅，而在于它在充分融入法治精神和良好法治理念的基础上，将一系列核心原则融入具体的法律条款中，这也是本文的主旨所在。可以合理推论，鉴于预算在政府治理、法治建设和良好治理中的核心作用，将这些核心原则充分融入修订后的预算中，可以大大促进法治和治理，进而对社会稳定和经济繁荣产生广泛而正面的影响。
二、改进与强化对政府的预算约束
在现代政治民主与法治社会里，预算是议会(立法机关)用来控制和约束政府的最基本和最重要的工具。立法机关(代表公民)正是通过预算“管住政府的钱袋子”，将政府的公共开支和行为边界约束在法治的轨道上，使其不至于过分偏离最广泛的公共利益。从这一意义上讲，在宪法之下，很少还有哪一部法律就其重要性而言堪与预算法相提并论。预算的重要性不只是表现为公共部门需要依赖预算配置资源以达成施政任务和目标，而是主要表现为预算提供了现代社会对政府进行约束和控制的一套有效且成熟的工具、方法与技术。因此，与其他法律相比，预算法似乎更加紧密切地与宪法和宪政(constitutionalism)相连，而宪政的本质就是“限政”，也就是限制政府和保障公民权利。①
历史和现实表明，缺乏预算控制和约束的政府是不安全(危险)的政府，而不安全的政府对公共利益和公民权利具有潜在的或现实的侵害性。从公共财政角度讲，缺乏约束和不安全的政府对公民构成的侵害主要体现在两个方面：征税和预算——任何国家的政府正是从这两个方面与其人民建立起基本的财政联系：政府向人民征税以获取资源，以及基于民意(公共利益)通过预算安排使用这些资源。正因为与公民权利和公共利益如此密切，税收和预算是政府能够对公民权利和公共利益构成大范围和持续侵害的两大财政工具。
预算法是一部法律，但法律不等于法治。法治的实质是限制政府权力和保障公民权利。[1]法治的核心概念是：社会应由一系列法律来组成，这些法律适用于遵循规则的人，而与制定规则的人无关。遵守规则虽然不是遵从法治的全部，但它却是一个重要目标。依法治国，就是让规则而不是让拥有权力的特定个人发挥决定性作用。[2]中国的问题就在于有许多法律，但却未必有法治。法治代表社会成员普遍认可的一系列强制性规则及其实施机制，当它延伸到预算领域时，即表现为一整套由法律加以界定的正式预算程序和规则，公共资源在这套程序和规则的支配下年复一年地进行运作。作为典型的公共事务，预算涉及最广泛的公共利益，因而需要而且必须在法律的框架下加以运作。
法治的首要目的是约束政府，但约束政府并非法治的唯一目的；另一个同等重要(如果不是更重要的话)目的是保障公民权利。约束政府和保障公民权利是密切相关的，政府缺乏约束和公民权利缺乏保障是同一问题的两个方面。没有对政府权力的约束就不可能有对公民权利的切实保障。公民权利可以从很多方面界定，就公共财政而言，最重要的公民权利是与预算相关的权利，即通过预算保障公民对公共支出的知情权、发言权和监督权，以及最终意义上控制公共支出决策的权利。不幸的是，这些极其重要的财政权利长期以来没有得到普遍的认知和强势的宣示。我们经常强调公民必须履行依法纳税的义务，但却时常忘记了同等(甚至更加)重要的是政府必须承担起“花好人民的钱”的责任。
既然现行的预算法尚且不能发挥约束政府的作用，我们又能指望哪一部法律去发挥类似的作用呢?基于法治的精神，预算法修订的首要原则就是约束政府；为了约束政府，最重要的一点是明确界定和严格限制预算过程中自由裁量权的范围和内容，并确保行政部门与公共官员对自由裁量权的行使处于一个透明和受监督的环境下，这是预算法修订应遵循的第二项核心原则。
三、界定与限制预算过程的自由裁量
由于法治不健全和其他原因，中国的公共机构和官员在税收、预算和其他领域拥有的各种正式或非正式的自由裁量权，其程度和范围甚至达到了令人震惊的地步：所拥有的自由裁量权使其实际控制的资源远大于它们理论上应有的权力。[3]滥用自由裁量权不可避免地导致一系列严重后果。税务管理中过多的自由裁量权诱使官员与纳税人之间的广泛共谋(collusion)，最终导致收入大量流失并严重削弱法治。因此，收入管理的核心任务之一就是防范这种腐败行为，更一般的讲，收入管理应以最大限度地减少纳税人和税务官员的共谋机会的方式进行。[4]
与滥用课权税相比，中国当前在预算领域中的自由裁量问题更加突出。作为现实，立法机关(代表民意)对预算过程的实际控制要么严重不足，要么完全流于形式。结果，公共部门与官员的浪费性支出行为和腐败呈愈演愈烈之势，预算资金的分配无法准确反映政府的战略重点和政策优先性，而法治遭削弱、政府可信度和治理能力下降方面的无形损失则无法估量。因此不难理解，作为推进法治和促进良好治理的重大步骤，通过“管住政府钱袋子”来约束政府的自由裁量权，其焦点已经从课税权转移到了预算(尤其是公共支出)方面，这就是预算法修订之所以需要严格遵循限制自由裁量原则的现实基础。
注意这里的关键词是“限制”而不是“消除”。这是因为，建立法治并不意味着消除(eliminate)自由裁量；相反，法治要求一定范围和程度的自由裁量权相匹配。这是因为，消除所有自由裁量权无疑将会产生一系列非常复杂的规则，以此对权力的运作细节做出事无巨细的规定，但使用过于复杂繁琐的规则，反过来会导致比使用相对简单规则产生更低预见性的结果。鉴于法治的根本就在于法律实施的可预见性(predictability)，②消除自由裁量即便可行，也不符合法治的精神。另一方面，拥有过多的自由裁量权必将削弱法治，从而也与法治的精神相冲突。因此，建立法治需要适当的自由裁量权。弗里德里希·哈耶克非常精辟地表述了这一问题：不管是任何人，只要他享有过量的自由裁量权，都必将会导致人治而非法治；但是，法治的目标，不是去消除自自由裁量权，而是去寻找最佳的自由裁量权水平，使其受到限制并且具有可预见性。[2]
由此出发，我们需要做的不是在预算法中消除，而是恰当界定行政部门和官员对于预算运作的自由裁量权，并确保自由裁量权的行使方式有利于促进而不是损害法治。除了可预见性的考虑外，预算过程需要一定自由裁量的另一个原因在于预算本身所固有的不确定性。预算过程在很大程度上受预测的驱动。而即便是最好的预测模型，也无法做出准确预测，更无法“算计”到几乎无法预料的意外因素，例如突如其来的经济衰退、自然灾害、恐怖袭击、战争和其他对预算有重要影响的事变。意识到预算过程需要自由裁量是重要的，但更重要的是在法治的精神下，究竟可以赋予政府官员多大的自由裁量权，不幸的是对此尚无定论。这是学界的难题，也是预算法修订的难题。不过有一点很清楚，那就是法治必须允许政府官员享有一定的自由裁量权。
四、加强预算过程的受托责任
普遍认为，受托责任、透明度、预见性和参与是构成良好治理的四大支柱。预算法的修订，需要一并融入良好治理的每一个要素。这些要素彼此相互关联，并且每个要素都对法治起着促进和强化作用。其中，受托责任是所有其他治理原则的基石，系指公共实体及其内部的个人，对其决策和行为承担责任的过程，包括公共资金的受托与执行的所有方面，并使其接受适宜的外部审查。就公共财政而言，因为立法机构提供财政授权，所以它有责任和权力，使政府及其实体对财政事务的管理、受托财政资源的使用以及最终结果负责。受托责任表明对被受托的责任进行负责的义务，它假定至少存在两方当事人：一方(立法机关)分配与指派责任；另一方(行政部门)接受责任，并就其履行情况进行报告。因此，立法机构在公共治理框架中扮演着重要角色，它需要通过预算对行政部门使用公共资金进行控制。[5]
受托责任可进一步分解为政治责任和管理责任。预算过程主要通过公共支出安排来贯彻和执行政策，这些政策影响公民生活和福利，因此需要有人承担相应的责任，包括政治责任和管理责任。具体地讲，对于实现政府制定的政策而言，政府各部部长对立法机关负有政治受托责任(这是政府部门需要向立法机关呈交预算报告的理论基础)，而政府部门所属机构及其领导则负有运营(operation)责任，也就是就其财务事项和服务交付承担责任。通过预算法对受托责任做出清晰界定，有助于促进政府对人民负起真正的责任，并激励政府推行造福于多数人的预算和公共支出政策。更一般的讲，这样的规则和程序对于促进其他治理要素，以及促进预算过程的法治精神，都具有重要意义。[6]
受托责任需要强有力的控制和报告机制加以保障。预算法修订的一项重大任务，就是要建立有效的控制、报告和其他具体的机制，以确保对纳税人的钱进行政治上的控制，以此改进和强化公共受托责任。受托责任需要通过各方充分了解其责任并借助一个牢固的框架定义它们的角色才能实现，这意味着修订后的预算法需要对立法机关、行政部门和其他预算参与者的角度与权限，做出更清晰具体的规定，其中包括大大强化和细化人大的预算决策权和监督权，确保预算决策的执行与实施更多地置于人大的监督之下。这对于可以改进与强化受托责任是重要的，但却是不充分的。预算法还需要明确界定责任的范围和标准，以确保“拿人钱财、替人消灾”形式的外部受托责任，以及公共组织内部下级对上级负责的内部受托责任过程，不仅能够确实存在，而且可以借助正式规则与预算程序去操作。
五、促进预算透明度
预算法修订应遵循的另一项核心原则就是为财政透明度提供有力的法律保障。财政透明度概念强调对政府预算和预算外活动进行全面、可靠和及时的报告，确保向公众和资本市场提供关于政府结构和融资方面的全面信息，使其能够对财政政策的健全性(soundness)做出可靠评估。缺乏透明度可被描述为某些人故意(deliberately)限制人们获取信息或者提供虚假(misrepresent)信息，或者不能确保所提供的信息具有充分相关性或质量。透明度涉及公民知情权，只有涉及国家安全、市场稳定、隐私等少数例外。[7]
透明度要求公开性。透明度和公开性是良好治理的基本成分。如同公司管理者掌握了比其他利益相关者(典型地是股东和债权人)多得多的有用信息一样，政府也比其利益相关者掌握着多得多的公共信息，包括公共财政方面的信息，这些利益相关者通常会明确地或隐含地要求政府公开这些信息。③与私人部门不同，公共部门需要通过法律赋予并保障公民的发言权，也就是容许和鼓励公民通过对公共政策进行全面深入的辩论来实现有效治理，而且在民主政体下，了解关于政府在做什么以及为什么这样做，乃是公民的一项基本知情权(a basic right to know)。Joseph E.Stiglitz曾有力地论证道：由公众付费而由公共官员收集的信息应由公众拥有，正如其他实物资产归属于公众一样；因此，一个公共官员基于私利而侵占公共信息，与偷盗其他公共财产没有什么两样，两者都是对公众的公然冒犯。[8]
很清楚，要求通过预算法确保财政透明度和公开性是不现实的，它需要专门的法律加以规范，正如在美国和其他国家的情形那样。④尽管如此，预算法仍然可以通过很多方式，包括建立适当的程序性和规则性条款以促进透明度和公开性。除了确认适当的报告机制外，预算法还可以通过规定预算听证以及其他鼓励公民参与的方式，来促进透明度和公开性。一般的讲，只有在预算是透明的、能够适当提供有关公共财政的准确和全面的信息时，约束财政机会主义行为的各种制约手段才会是有效的。[9]
为保证预算过程的透明度和公开性，建立预算听证制度是必不可少的。1996年中国出台的《行政处罚法》，首次引入听证制度。2004年的《行政许可法》大大扩展了听证制度的适用范围。此后听证制度作为一个重要决策程序被引入各个领域，包括价格听证、收费听证、信访听证等。然而时至今日，预算领域的听证制度仍未建立起来。考虑到预算中如此典型而重要的公共事务，预算决策及其结果对公共利益的广泛影响，预算听证制度的缺失从治理角度看无疑是个很严重的问题。修订后的预算法需要在这个方面有积极作为。
另一项有助于大大提升透明度的措施是将非正式预算转向正式的预算。非正式预算系指大量预算外资金和预算外活动，没有进入正式的预算程序，从而逃避了正式的预算规则(比如预算申请必须接受立法机关审查)的约束。这项措施的意义是多方面的，包括赋予公共官员更有预见地开展工作，从而有利于避免或减少预算年度内重新编制预算的需要。另外，在公共官员知道在预算年度他们将得到多少收入时，可帮助他们更好地确定被提议的支出的优先性，这会导致更高的效率。公共部门存在大量且持久的预算外活动这一事实，本身就有力地表明现行预算法存在严重漏洞。
六、提升预算结果的预见性
“预算”这一术语本身就表明需要预见性(predictability)。与财务系统(financial system)的历史导向不同，预算是未来导向的——预算的目的就在于帮助公共组织对未来做出筹划。通过预算，公众得以了解政府和支出机构未来将往何处走，目标在哪里，将要花费多少资源，这些资源将如何分配，以及资源使用可能产生的结果(results)将是怎样的。从预算角度看，确保预见性要求公务人员在预算资源的取得和使用上必须值得信赖，必须在整个预算过程中充分展现出所遵循的基本价值观：公正无私、诚信、客观、受托责任和公开性。
可预见性作为良好治理的四大支柱之一，将其融入预算过程，要求预算法充分关注以下问题：预算申请者在预算准备过程中，具备正确预见未来的能力，在正确预见未来的基础上准备和实施预算；与预算文件以及与预算相关的法律法规应该预先可知，其条款的表述与含义应该清晰明确；预算应在预先设定的财政约束(比如政府债务占GDP比率等)下进行准备。进一步讲，还要求在年度预算之外引入中期预算框架，以弥补年度预算在可预见性方面的明显不足(短视)。与预见性相关的制度安排和实施机制(可在预算中作相应规定)包括：
1.财政约束基准
财政约束(fiscal constraint)基准包括了定量和定性基准。在各国实践中，使用定量基准的典型例子包括对政府债务用途的限定：大多限定政府的中期公债资金只可能用资本投资，不得用于营运性支出(operational expenditure)。我国现行《预算法》规定地方政府预算必须遵循的“年度平衡”约束，也是一个定性基准，它没有对地方预算收入和支出(或增长率)上限做出限制，这意味着地方政府有多少收入就可以在当年安排多少支出。总的来讲，现行《预算法》和其他相关法律法规，对财政约束基准的规定严重不足，大大削弱了预算过程的可预见性。吸收借鉴发达国家的经验，发展适应我国国情的财政约束基准，特别是建立针对政府支出和借款的正式约束，并在相关法律(最好是预算法)中对财政基准做出清晰界定，已经成为势在必行之举。
2.在严格遵循财政约束基准下准备和执行预算
预算的准备应帮助公众预见到：政府预算的总量将会遵循某些预先设立的财政约束基准，比如赤字比率和不会超过某个设定值(欧盟规定为3％)，债务比率也是如此(欧盟规定为60％)。在开放经济背景下，确保市场参与者对政府财政总量决策行为的预见性极为重要，它是让市场参与者确信政府将奉行“基于市场信任的财政政策”的基本标志，而这一政策正是市场稳定的基石。
3.在预算准备的早期阶段即完成政策运作
预算准备的核心任务就是根据政府政策(以及宏观经济筹划)，确定预算总量以及预算资源基于政策优先性的配置。良好的政府施政和预算准备都要求确保公众对预算决策具有充分的预见性，这进一步要求在预算准备的早期阶段即应完成政策层面的运作，包括条理分明地确立政策目标，以及确定政策目标的重点和优先性。
4.引入中期预算框架
预算从定义上看就是与未来相关的。现代预算理论认为，年度预算将关注的问题放在过于短促的时间内，限制了政府对未来的更为长远的考虑。发达国家的实践证明，如果能与一个中期预算框架(通常是在预算年度后持续大约3到5年时间的一个计划)相联系，年度预算大多数是成功的。中期预算框架包含对政府追求的目标、政策和优先事项的说明，以及旨在实现战略目标所依托的资源框架(收入预测与支出限额)。
5.促进预算与结果的联系
加强预算的可预见性还要求在某种程度上实现预算与结果(result)的联系(现代预算的特点)，而不只是简单地与投入(input)相联系(传统预算的特点)。仅仅要求预算与投入(“资源投入在何处?”)相联系不足以产生起码的可预见性，因而不能为预算资源的有效配置提供一个客观基础。现阶段在我国全面实施绩效预算的条件和时机尚未成熟，但在修订后的预算法中，要求预算以某种形式与绩效信息相连还是很有必要的。
注释：
①宪政不等于宪法，与宪法的关系是：宪政是为以宪法为中心治理国家的一整套法治理念和与制度安排。
②预见性概念指能够使法律和政策的实施结果具有可预见的特性，而不是任意的和不可预测的。在西方国家中，预见性标准已经成为学者和法官判别法律制度是否井然有序的标准。
③公共部门的利害关系者包括一个长长的清单：立法机关、公众、政府证券投资者、贷款人、经济与财政分析人员、审计机构等，他们都是政府财政信息和其他公共信息的需求者。
④确保公众有获得信息的途径的基本框架是美国国会于1966年通过的信息自由法案，原则上该法案有适当的渠道获得公共领域的任何信息，但这类法律只是部分地取得成功。
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