管制、放松管制与中国电信业改革，本文主要内容关键词为：管制论文,电信业论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、电信业管制、放松管制的制度变迁
1978年以前，我国电信网的运营与基本网上服务合二为一，由邮电部独家垄断经营。在计划体制下，政府（邮电部）对企业（邮电部所属电信企业）从投入—生产—销售三方面垂直控制，进行严格的价格管制、计划管制、所有制管制。这种政府控制经营权的管制体系，一方面使中国电信网络初具规模；另一方面排斥了市场作用，造成企业机制僵化。尤其是严格的价格控制使得电话业微利、甚至亏损，企业自我积累能力缺失，只能依赖政府注资。随着改革开放的推进，电信业市场需求爆炸式增长，而供给由于投资约束、效率约束而严重滞后，导致电信业成为国民经济发展的瓶颈。政府希望大力发展电信业，为其他部门创造良好环境。因此，它必须面对两大难题：一是电信投资不足；二是电信业生产率低下。为此，原邮电部从1980年开始，松动价格控制。这表现在：（1）1980年国家特批市话企业收取初装费， 使之成为电话资费的重要组成部分；（2）1986年国务院批准各省市区政府在长话、 电报等业务上收取附加费，并允许地方政府参与电信投资。放松管制的直接目的，一方面是“以话养话”，解决投资不足问题；另一方面是调动企业的积极性，使其提高生产效率。也就是说，第一次放松管制是政府发起的、以解决企业投资不足和低效生产为目的的价格管制放松。这种强制型制度变迁，正符合了企业需要，电信业借此很快扭亏为盈。随着信息技术和市场需求的飞速发展，电信业成为高利润产业。
1994年7月，由电子部、电力部、 铁道部三家发起组建的“中国联合通信有限公司”正式成立，注册资本10亿元，标志着新的放松管制措施——产业准入的实施。政府规定：（1）“联通”主要经营基本电信业务，即“对铁道部、电力部的专用通信网进行改造、完善，在保证铁道、电力专用通信需要的前提下，将富余能力向社会提供长话服务。在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区，可发展市话业务。”除此，亦可经营无线通信业务和电信增值业务。（2 ）三部以外的专用网可以加入“联通”，但不允许另行组建公司。上述规定表明，政府侧重于建立一个统一的电信网，联通网只起补充加强公用网的作用，并且政府似乎偏好两寡头垄断的竞争格局。
从以上制度变迁轨迹可以看出，中国独特的社会经济背景决定了管制在中国原本意味着政府对企业和市场的双控制，故而放松管制意味着两个放开：（1）放开市场，让市场成为配置资源的基础性机制。（2）放开企业，允许企业进入受管制产业，业务放开，使企业成为自主经营、自我发展的市场主体。而这两个放开，都是以引入“竞争”为激励手段的。放松管制的过程，也就是引入竞争的过程。市场竞争、管制两股力量相互和用、相互促进，应当可以形成良性市场结构、引导良性企业行为，从而产生良好的经济绩效。
二、放松管制失灵的表现和原因剖析
政府放松管制的美好意图是：在保证全国电信网大一统的前提下，“中国电信”和“联通”平等竞争，“中国电信”摆脱生产率低下、成本高浪费大的顽症，“联通”成长为有相当实力的综合性电信企业。但是，考察一下目前电信业的市场结构、企业行为、经济绩效，就不难发现放松管制的初衷并没有实现。
1.从市场结构来看，目前电信业呈现出不对称的两寡头垄断格局。我们选用赫芬达尔（H）指数对中国电信业的市场结构加以测算。 赫芬达尔指数（Herfindall Index），简称H指数，其公式为：
式中：H——赫芬达尔指数；T——市场总规模；Xi——各个企业的有关数值；n——该行业企业总数。在完全竞争的市场上，H 指数等于0，而在完全垄断的市场上，H指数则为1。也就是说，市场竞争的不完全性与H 指数成正相关。我们选取电话业务收入作为市场总规模的衡量指标来加以计算，得出如下结果：
指标的数值与我们的直观感受是相吻合的，即“联通”与“中国电信”在市场支配力方面存在明显的力量不对称，“中国电信”从表面上看似双寡头格局，实际上仍然近乎是一个由“中国电信”独家垄断的行业。如果对H指数求倒数，得：1/H＝1.02。这样我们可以更清楚地看见，中国电信市场实际上由1.02个电信企业所瓜分，也就是说“联通”的市场影响力仅有2%。
2.从企业行为来看，“中国电信”存在一些不正当竞争行为。 （1）驱除定价。“联通”进入山东移动通信市场时，曾作过广泛调查，立项时将入网费定位为3000元（建设一门移动电话须成本6000元左右，缴纳入网费后即可回收一半成本）。1997年“联通”网建成开放， 10 月18日“中国电信”忽然将入网费降至零。这使得“联通”已定的营销战略失效，大大地打击了山东联通网投资商的信心，降低了在客户中的声誉。当年政府统一入网费为2000～3000元，但是“中国电信”为保市场份额规避此规定，“联通”迫于压力，实际上也取消了入网费。（2 ）互联互通困难。邮电部虽然要求“中国通信”、“联通”二网互联互通，但是“中国电信”挟固网优势，一直阻挠互联互通。在有的城市，“联通”的130手机甚至无法接通119和110，就是极端的例子。（3）垄断定价。如果以通信费用和消费者收入之比为参考标准，我国恐怕是世界上通信费用最高的国家之一。这一方面使“中国电信”获得高额垄断利润；另一方面为外国企业创造了新的盈利机会。目前在美国， 共有300多家利用国际长途差价经营“call back ”业务的电信公司， 至少在1995年，“call back”已占中国打到美国国际长途的8.5%，由此可想而知，被“偷”走的业务量和利润有多大。
3.从经济绩效来看，“中国电信”在高利润的背后是高成本、高浪费，并且缺乏国际竞争力。“中国电信”网络的技术水平、设备先进性已经超过了不少发达国家，但运行效率、运行素质和经济效益则相差太远。截至1997年7月，我国电信普及率约为7.5%，低于世界平均水平（15%），与发达国家60%的电话普及率相比，更是难望其项背。又据统计，美国7家“小贝尔”每员工接主线数平均为329，欧洲平均为230， 而“中国电信”只有91。到1997年上半年，北京的装机等待时间平均仍然高达36天。进一步地考察，在开放的全球经济浪潮中，电信业已经变为高度盈利、激烈竞争的产业，是否“具备国际竞争力”成为衡量企业绩效的重要指标。但是，“中国电信”虽然拥有极大的网络优势（世界第二大程控电话网、长途传输数字化率高达98.5%等等）、扎根世界第一大电信市场（13亿人口），但是业务量少、劳动生产率低、服务质量差，一旦AT&T、NTT、BT等电信巨头进军中国， 恐怕仍会败下电信舞台。
至此，我们从市场结构——企业行为——经济绩效三个角度剖析了目前的电信业状况，发现我国政府的放松管制其实尚未达到其预期目标：“联通”的进入竞争，没有给“中国电信”以强有力的刺激，既没有形成两主体间多层次竞争的市场格局，也没有实现““中国电信”向适应市场经济、可挑战国际对手的机制转换。其原因在于：
1.管制机构不中立、不公正。原来的管制者——邮电部，与“中国电信”有千丝万缕的联系，管制机构很难保持中立。由于邮电部拥有对国务院有关管制规则的解释权、执行监督权，在实际操作中，常常会偏向“中国电信”。例如，“联通”耗资2亿人民币，于1996年7月开通青岛网，但是放号申请一直被邮电部推缓搁置，直到1997年5月16 日才正式放号使用。此期间，“联通”青岛网空运转一年，折旧损耗巨大。 1998年3月我国进行了政府机构改革，在原邮电部、电子部的基础上建立了信息产业部，“中国电信”和“联通”划归其下监督。这样，管制机构有了中立的希望，但是由于没有有力的法律制度保证监督者的公正，实行效果如何，尚待观察。
2.被管制者“中国电信”和“联通”实力对比过于悬殊，使得二者竞争不充分。这表现在竞争领域单一、多层次纵向竞争没有展开。“联通”除了在移动通信、无线寻呼上对“中国电信”构成一定的竞争压力，在其他基本电信服务和增值服务上，几乎没有触动“中国电信”的神经。“中国电信”在电信需求爆炸上涨的强拉力下，即使维持高成本低效运转，仍然获取高额垄断利润。
3.管制政策的实施也有不少问题。（1）一项管制政策合理与否，不是一成不变的。我国在松动经济管制时，允许征收电话初装费是一重大举措，基本上实现了“以话养话”的目的。随着“中国电信”实力大增，利润和折旧部分可以满足自我投资的需求，征收初装费的合理性已经消失。（2）管制是政府对企业施加的一些约束和限制， 在管制框架中，企业可以自由活动，但是无权改变活动的外部规则，故而管制政策的法律效力、执行的公正权威，都是很重要的。但在我国，“有令不行”或“上有政策下有对策”的规避行为屡禁不止，这除了利益刺激有关当事人不正当行为以外，与管制机构自身无权威有很大关系。而管制机构无权威，一定程度上又与政企不分、利益相连有关。这种现状不除，即使有好的管制政策，也往往导致不好的管制效应。
至此，我们不难发现，放松管制虽然给电信业带来了可喜变化，但是由于电信管制体系不合理、相关法律不配套、“中国电信”与“联通”实力过于悬殊等因素存在，并未达到引入竞争——搞活市场——激活企业这样的目标。
三、电信管制的走向分析
1.放松管制是趋势，但是放松管制的过程，同时是国有企业产权明晰的过程。（1）政企分开。政企不分使电信管制机构失去中立性， 很容易使引入的竞争变质。故而，管制要高效，要确保“信息产业部”从经营事务中脱离出来；要确保“信息产业部”不与某个单独的被管制者利益相连。这两个确保应当从制度安排上得以实现，故而迫切的要求是尽快出台《电信法》，不仅给电信业的企业以游戏规则，而且要给管制机构以法律约束。只有监管者有了明确的法定权利与约束，才会切断联系管制者——被管制者的制度纽带。（2 ）国有企业具有独立的市场经济主体应当具备的权利和义务。这要求电信业不仅对外按市场原则交易，对内也要按市场原则安排制度。“联通”作为股份制企业，产权安排比较明晰；而“中国电信”内部机制基本上仍是传统计划体制下的一套，激励机制、约束机制都不健全，应当进行产权改造，转换经营机制，建立起现代企业制度。
2.放松管制要在加大市场开放度、提高市场可竞争性上做文章。 80年代初，鲍莫尔提出了“可竞争市场”理论， 可竞争市场是来自潜在进入者的竞争压力，对正在市场上的供给者行为加以很强约束的那些市场。一个市场是可竞争的，就必然不存在严重的进入障碍。现有供给者若想阻止进入，则须无显著的超额利润，供给者之间的定价以及生产配置有效率，因此，潜在竞争会促使现有供给者提高经济绩效。电信业与外国同一产品有很强的竞争关系，从国际竞争国内化的角度来看，电信业国内市场具有较强的可竞争性。现有管制格局不允许再组建经营基本电信业务的公司，人为地设置了进入壁垒；而已进入的“联通”带来的竞争压力又非常有限，整个基本电信业市场僵化不活。今后管制放松应逐步取消政策性进入壁垒，加快与国际市场对接。可以先允许国内有实力的企业，进入基本电信业。比如中国有线电视，到1997 年用户已达7700万户，固定资产2000亿元；而且有线电视入网的是同轴电缆， 带宽比电话线大10万倍，可以以目前电信网1／10的费用把10 倍于电话网的信息量传送到用户手中，传输速度也是电话网的10倍以上。只要投入少量资金，完善配套一下干线网，全国有线网的整合即可完成。这样的企业应当允许涉足电信业。在对内放开市场投资领域的过程中，也可以积极开放金融投资市场，一方面获得巨额建设资金；另一方面完善股权结构，促使企业进行“民营化改造”，提高运营绩效。当国内市场开放足够大，多主体、多层次竞争格局基本形成后，再进一步探索对外开放产业投资市场。国内企业进入——对外金融融资开放——对外产业投资开放是循序渐进的，这个渐进过程，随着中国“复关”步伐加快而显得短促起来，一旦中国“复关”，对外开放电信市场是迟早的事。因此，目前最重要的是提高国内市场开放度、可竞争性，通过现实或潜在的竞争压力引导电信企业行为，培育真正的电信强人。
3.放松管制应注重竞争力的培育，而不是盲目反垄断。一般地说，在可竞争市场中的垄断可以是中性的，并不一定会导致不良垄断效果和行为；并且，从国际范围看，在某一市场范围内具有垄断势力的，一旦越出该市场区域，就会形成范围更大、程度更高的竞争。从这一角度出发看我国电信业，可怕的不是它的垄断结构，而是其不高的竞争力。电信业作为以网络为基础的产业，即使在技术飞进、运营成本降低的今天，仍旧具有自然垄断的内在属性，具有规模经济的必然要求。只是一味反垄断，争论怎样切割“中国电信”，使之在块头上与“联通”相当，只能是削足适履，适得其反。“中国电信”是要切割的，但不是因为它个头过于庞大，而是因为它控制了基本电信网络，网络垄断是“中国电信”行为不良的根源。要提高竞争力，必须把基础网络从“中国电信”中剥离出去，可以考虑将剥离的固网与广电网合并，划归国家统一管理。这样，“中国电信”、“联通”，甚至广电企业和其他潜在进入者，都是作为网上服务供应商，开展公平竞争，服务质量、产品差别、产业进入深度将成为竞争的焦点。在这场公平、充分的市场竞争角逐中，各企业会更加改善自己的运营机制。而基础网络运营，在保证统一规划的前提下，也可引入相应的竞争机制，如允许参股、特许经营、招标经营等。这样，一方面，基础网络公开化，既迎合了信息技术进步、规模经济的要求，又有利于保留国家实力、便于宏观调控、总体规划；另一方面，网络服务供应领域则形成多主体、多层次竞争格局。