行政改革与行政范式,本文主要内容关键词为:行政论文,范式论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革,是我国改革开放以来实行的第四次政府机构改革。(注:前三次改革分别在1982~1983年、1988年、1993~1996年进行。)人们一方面对这场刚刚开始的改革的规模和气势表示赞佩,另一方面则对它能否走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的“怪圈”表示关注。
精简国家机构是当代世界几乎所有的国家面临的重要课题之一。在我国,为把政府的自身建设提高到更加适合现代化建设需要的新水平,邓小平在启动改革开放以来的第一次政府机构改革时就指出:“精简机构是一场革命”。“当然,这不是对人的革命,而是对体制的革命”。这场革命不搞,四个现代化就没有希望。”(注:邓小平:《精简机构是一场革命》,《邓小平文选》第1卷,第351~352页。)虽然机构改革如此必要和重要,但是这方面的改革所取得的实绩,至少在人们所给予的评估上却不像其它改革那样显得无可争议。(注:综合近期传媒的有关资料,我国在编的党政机关干部1979年为279万人,1989年上升至543万人,到这次政府机构改革前则达到800万人。每年行政事业支出占国家财政收入的40%,行政成本以每年20%的幅度递增。朱镕基总理在九届全国人大一次会议举行的记者招待会上说,我们因为没有资金,科教兴国战略“贯彻得不好”。“钱到哪里去了呢?政府机构庞大,‘吃饭财政’,把钱都吃光了。”(《人民日报》1998年3月20日。)在对这一现象做因果关系解释时,人们普遍地认为是转型中的经济体制和政治体制改革相对滞后造成的问题。其实,如果从比较公共行政的视角来看,包括机构改革在内的行政改革的表面效果不彰,是普遍性而非特殊性。法国的一位行政学研究者早就指出:各国历届政府都坚持不懈地曾经和正在把行政改革或部分行政的改革列入议程,“行政改革成了报刊文章、街谈巷议、甚至公务员本身议论的持久话题”。在法国,第二次世界大战结束以来,以每两三年一次的频率提出行政改革这一话题,“它们的雄心很大,它们的成果,虽不可忽视,却仍是微不足道的,结果是许多人对此不再抱有信心。”(注:贝尔纳·古尔内:《行政学》,商务印书馆1995年中文版,第113页。)显而易见,造成法国行政改革效果不彰的关键变量,不是现行经济体制和政治体制,而是别的什么因素。不存在经济体制和政治体制转型问题的其它国家,也是这样。
这就向政治学、行政学研究者提出了一个不可回避的问题:应当从什么样的视角来观察和解释如此普遍的行政改革的目标与实绩之间的严重不对称?换言之,行政改革在过程上显现出的循环性,从改革的实际结果上来看,是标识改革持续失败的“怪圈”,还是公共行政经过不断改革而实现的从低级向高级的螺旋形发展?本文采取比较行政的视角,在对公共行政的理念系统与现实系统以及发达系统与发展中系统的比较分析中,试图对这一问题做出解释。
一
我们首先从公共行政的理念系统与现实系统的比较分析入手,以判明行政改革的取向和改革方案选择的范围。
这里说的公共行政的理念系统,可以是一种理论、一种模式、一种范式。限于篇幅,本文不拟对理论、模式和范式之间的复杂关系加以辨析,而只就19世纪晚期以来行政范式的转换(administrative paradigm shift)及其行政改革的关系做一简要回顾。
科学史学家托马斯·库恩在他1962年出版的《科学革命的结构》(The Structure of Scientific Revolutions)一书里,第一次对“范式”(Paradigm)和“范式转换”(Paradigm shift)的概念作了为学术界所共识的界定。关于范式,库恩指出,一个科学的范式就是一套关于现实的假设,这套假设比其它的假设能更好地说明当今的世界。也就是说,每一个科学范式都有它自己的一套规则来说明它面对的一套事实。人们在认识社会现实时,这套规则即预定的假设总是成为整理感性材料的指导。(注:托马斯·库恩:《科学革命的结构》,美国芝加哥大学出版社1970年第2版,第8~11页。)后来,库恩的追随者对范式的内涵做了更周详的揭示。他们指出,范式就是世界观,一般性的观点,以及分析复杂的现实世界的一种方式。(注:M·Q·派顿:《研究范式的替代演进》,美国北达科塔大学出版社1975年版,第9页。)范式是一学科内范围最广的共识单位,它包括概念、样本、理论和方法,并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。(注:乔治·里采尔:《社会学理论》,美国纽约阿尔弗雷德·A·柯诺普夫公司1983年版,第432页。)亨廷顿在1996年出版的一本书里对范式的构建和它对现实世界的认识作用作了很好的论述。他引证J·L·加迪斯的话说:“寻找穿过所不熟悉的领域的道路,一般需要某种地图”,而任何地图都是对现实世界的简化,即它“省略了许多事物,歪曲了一些事物,模糊了其他事物”。一个范式就如同一幅地图,它们“都是一个抽象”。我们需要范式这样一幅地图,就在于“它既描绘出了现实,又把现实简化到能够很好地服务于我们的目的”。他把范式的认识功能归纳如下:“1.理顺和总结现实;2.理解现象之间的因果关系;3.预测未来的发展;4.从不重要的东西中区分出重要的东西;5.弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。”(注:塞缪尔·P·亨廷顿:《文明的冲突与世界秩序的重建》,新华出版社1988年中文版,第9~11页。)
关于范式转换,库恩认为思想和科学的进步是由新范式代替旧范式的过程。每一个范式,只要它能解释大部分观察到的现象,解决大多数人民希望解决的问题,它就能处于支配地位。但当新的现象与这套假设发生矛盾时,这种范式就会受到越来越多的怀疑,并最终陷入危机。于是,在这种范式指引下积累的知识或概念、理论之间的关系,必定重新组合,形成能用更加令人满意的方法来解释新鲜事实的新范式。“当范式发生转换的时候,这个世界本身也随之发生变化。”(注:托马斯·库恩:《科学革命的结构》,美国芝加哥大学出版社1970年第2版,第17~18页。)里采尔将范式转换过程简单地表述为:范式Ⅰ→规范科学(即在范式Ⅰ指引下积累的知识)→异例(即范式Ⅰ不能解释的新现象)→危机(即范式Ⅰ从根本上受到怀疑)→革命(即范式Ⅰ全面崩溃)—范式Ⅱ。(注:乔治·里采尔:《社会学理论》,美国纽约阿尔弗雷德·A·柯诺普夫公司1983年版,第431页。)
将库恩及其追者关于“范式”和“范式转换”的概念引进行政学,我们把行政范式界定为有关政府行政机构及其运行机制的一套假设、一套规则或一套观念,它是观察和认识政府行政的一幅地图;而把行政范式转换的关键变量确定为以工业革命和工业化为基轴的世界的现代化进程及其阶段性。在最近两个多世纪里,行政范式在世界各主要的先进国家内经历了如下演变:
政治领袖范式。现代国家的行政权力体制是在欧洲中世纪晚期君主专制主义时代民族国家崛起的过程中开始形成的,其早期阶段的完备形态是1799~1871年期间法国的政府机器,马克思对这一机器的剖析使他成为现代官僚制理论的奠基人之一。而从工业革命的发生到19世纪50年代末期间的英国,以及从建国起到19世纪80年代前半叶期间的美国,政权建设的模式则是“强政治、弱行政”,这样就在观念形态上形成了行政权力体制的政治领袖范式。
政治领袖范式的构成要素是:(1)经由选举而获取政治权力的政治家与不经由选举而获取任职资格的行政人员共进退,行政职务成为政治家酬谢助选有功的政治支持者的资源。(2)以政治领袖个人为中心,与企业界建立起一对一的交易关系,后者提供经费帮助前者进入政府,前者利用公职为后者谋求经济上的好处。(3)视公共行政管理工作为简单易行之举,任何智力正常的人都可以胜任。
官僚制范式。也被称作威尔逊——韦伯范式。伍德罗·威尔逊和马克斯·韦伯都对这一范式的构建做出了贡献,而以韦伯为最。韦伯强调指出,官僚制的现代形态的形成,是有其社会的和经济的前提条件的,它们是:(1)货币经济的发展,对于官僚制所具备的整个基本特征“具有极大的重要性”,“是建立纯粹的官僚制的行政管理的普遍的前提条件”。“根据历史的经验,没有货币经济的发展,官僚制的结构会大大地改变着它的内在本质”。(2)行政管理任务在量上的发展,就政治领域而言,官僚制得以形成的典型基础就是民族国家。国家对内和对外活动的力度与官僚制化的程度有直接的关系,而中世纪晚期以来西欧民族国家的形成,“到处都是与官僚制机构的发展共同出现的”。越是民族国家中的大国,就越是长久地和在技术上越多地依赖某种官僚制的基础。(3)行政管理任务的强度与质的扩大以及内在的发展,与其量的扩大相比,更加是官僚体制得以形成的诱因。交流和交往手段的现代化,“是现代国家形成的因果性的伴随现象之一”,并促进官僚制行政管理的中央集权化。(4)现代资本主义的经济交往向企业行政管理和国家行政管理都提出了这样的要求,即尽可能迅速而又精确、明晰、持续地完成职务工作。而官僚制组织在适应这样的要求方面,“由于它的纯技术的优势超越任何其他的组织形式”,因此就决定着它得以广泛传播。“现代资本主义的大企业,企业越大,越复杂、官僚制就越发展”。“特大的现代资本主义企业本身,一般是一些严密的官僚制组织望尘莫及的楷模。”官僚制在它所向披靡地赢得一个个大企业的行政管理的地盘的同时,必然地要向国家行政管理这个领域发起进军。(5)对于现代国家的行政管理来说,行政管理运和手段的集中,要求具备官僚制化的行政管理体制。(6)由于官僚制的典型原则是实施统治的抽象的规则性,而“这种规则性产生于要求在人和物的意义上的‘法律平等’”,因此“官僚制组织是现代群众民主的不可避免的伴随现象”。(注:马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,商务印书馆1997年中文版,第286~305、213页。)这里之所以相当详尽地介绍了韦伯关于官僚制得以产生和发展的前提条件,旨在强调指出这样一个观点,即官僚制跟其它的事物一样,在其前提条件尚未消失以前,它就会顽强地存在下去。因此,当代任何一个国家的任何一次行政改革,不管它激烈、彻底到什么程度,都不可能根本废除官僚制。
官僚制范式的构成要素是:(1)法制化。现代行政管理机构“在其固定的和官方的权限范围方面具有理论原则,这种理论原则一般是以法规形式来加以规定的,也就是说是由法律或行政法规来规定的。”行政管理就是在法律规则限制之内,合理地维护团体制度所规定的利益。官僚制政府机构的权力由以下三点组成:一切行政管理活动都是作为官方任务以固定的方式加以分派的,为执行这些任务所需要的权力是以一种稳定性的方式进行分配的,只有那些具有符合普遍规定的任职资格的人员才能被雇用为上岗履行这些职责的官员。(2)层级节制。在所有官僚制政府机构中,都实行机关等级制和各种按等级赋予权力的原则,这意味着一种牢固而有秩序的上下级制度,机构的各个层级都有固定的监督和监察制度。这种制度给管理者提供一种可能性:一方面下级机关的决策须按照明确规定的方式提交上级机关核准,另一方面下级机关有权按照固定的程序向上级机关投拆或提出异议。(3)公私分开。官僚制行政管理把官厅活动视为与私人生活领域有明显区别的事情:由公职人员及其各自的的物质设备、文书档案组成的办公机关,与公职人员的私人住所分开;职务工作与私人往来分开;职位上的财物与私人财物分开;行政管理人员与行政管理物资分开(即他们本人不占有自己管理的物资)。(4)专业化。官僚制的行政管理须照章办事,而为了应用规则,“职务工作,至少是一切专门化的职务工作——这是现代职务工作的特点,一般是以专业培训为前提的。”而且在一般情况下,“只有证明接受培训成绩合格”,才有资格被录用为行政管理人员。面对这样一支训练有素的专业化的行政管理队伍,任何高明的统治者都总会感到自己所处的境地是“一个门外汉”在面对着“一群专家”。(5)专职化。当公共机关得到了充分发展的时候,公务活动要求行政官员全身心地投入,而不计较规定的上班时间。于是,职务就是“职业”,就任职务被视为承担一种忠于职守的义务。而这种忠诚不是报效于某个“具体的人”,“新式的忠诚只对不因人而异的职能性的目标效忠。当然,在这种职能性目标背后,‘文化价值观念’是经常起作用的”。(6)效果的可预见性。“对于官僚体制来说,‘可预见的规则’具有真正决定性的意义。现代文化的特性,特别是它的技术——经济基础,恰恰是要求效果的这种‘可预见性’。”可预见性是可以习得的。与此有关的知识“表现为行政官员们所掌握的一种专门的技术性学问”,如法学、行政学或企业管理学。(注:马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1997年中文版,第242~245页;下卷,第278~281页;《官僚制》(译自马克斯·韦伯《社会学论文集》1946年英文版),载国家行政学院译、印《公共行政学经典著作选读》,第51~54页。)显而易见,体现上述这些要素的政府行政权力体系,是一台极其精密、复杂的理性化的统治与管理机器。
企业型政府范式。从20世纪60年代初起,在西方经济学、政治学、行政学、管理学的研究中相继崛起的公共选择学派、通用管理学派和新公共管理学派等,对官僚制范式产生了深深的怀疑,并向它发动了猛烈的进攻。但是,所有这些学派做的全部研究工作,堪称解剖现实的行政权力体系的官僚弊端的手术刀,而对新范式的构建却普遍地显得力不从心。可以说,迄今在构建新范式方面贡献最卓著者首推戴维·奥斯本和特德·盖布勒。在他们之前,美国当代权威的行政学研究者詹姆斯·Q·威尔逊经过缜密的实证研究,认识到主要是三种因素的作用使得私人在大多数公共服务领域的经营具有更高的效益,这些因素是:较低的劳动力成本、更有效的管理、更强的竞争能力。(注:詹姆斯·Q·威尔逊:《美国官僚政治》,中国社会科学出版社1995年中文版,第419页。)奥斯本和盖布勒或根据本人担任行政长官的经验,或根据本人直接观察和搜集来的实证资料,经过对公共机关与私人企业各自的优势的认真辨析,提出了企业型政府范式。
企业型政府范式的构成要素是:(1)政府掌舵而不是划桨。掌舵就是制定政策,扮演催化剂和促进者的角色,把资金和各种资源手段结合起来,让其他人去解决问题。划桨就是直接服务,而政府则不擅长此道。(2)政府授权而不必躬亲。把控制权、监管权从官僚机构那里转移到社区,从而授权给公民,由公民自己管理自己。(3)引进竞争机制。“问题不在于公营对私营,而在于竞争对垄断”。公营部门的效率低下,根子在于垄断。使政府成为竞争性政府,即由政府推动服务提供者(不管是私营部门还是公营部门)之间展开竞争,通过市场机制推行一种责任制。(4)造成使命感。政府只昭示做什么即要人们实现什么目标,至于怎么做则勿需管制过细。这样,人们行为的动力就不是来自规章条文,而是来自为达到目标而产生的使命感。(5)按成果管理。政府讲究效果,衡量各部门的业绩,把焦点放在成果上而不是在投入上。(6)顾客取向的服务。政府把服务对象界定为顾客。政府受顾客驱使:满足顾客的需要,让顾客有所选择。(7)开发创收,服务收费。政府“使管理人转变为企业家”,把利润动机引进为公众服务的活动中,“将精力集中在挣钱而不单单是花钱上”。(8)预见未来,重在预防。政府在做出决定时,尽一切可能考虑到未来,防患于未然。用少量的钱预防强于花大量的钱治病。(9)下放权力,实行参与式管理。通过参与及合作,分散公共行政机构的权力,简化其内部结构上的等级。(10)以市场为导向。政府在行政管理工作中采取市场取向的思维,管理政策以市场为依据,通过市场的力量推进变革。奥斯本和盖布勒最后总结说,以上十条是“日益兴起的新型政府的基础”,是“新政府之轮赖以维系的十根辐条”。它们构成“一幅地图”,为重塑政府(reinventing government)或行政改革“提供了一个强有力的概念工具”、“提供了一种方法”。(注:戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社1996年版,第21、3、293页。作者在“前言”第5页指出,1800年法国经济学家J·B·萨伊创造了“企业家”一词,并揭示其本质内涵为“把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”,也就是运用新的形式创造最大限度的生产率和绩效。这就是“企业家精神”。它不仅适用于私营部门,也适和于公营部门和志愿者参加的第三部门。)
一种或数种理论能否被人们接受为一种范式,问题并不仅仅在于它们在逻辑结构上如何完善,以及它们被用于分析和解释现实世界时所能达到的力度,而在于依据它们提供的蓝图能否完整地、至少部分地构造现实。以上三种行政范式,都可以在一定的历史条件下完整地或部分地由观念系统转化为现实系统。作为现实系统的行政机构及其运行机制,其改革方案的设计和选择,在取向上是无论如何也不能超越这些行政范式所界定的范围的。这就是我们对同一个国家的历届政府的历次行政改革,乃至对当今世界各国的行政改革,何以有雷同感的原因所在。
二
就像马克思在解剖资本主义经济形态时选取工业革命的发祥地英国作为典型那样,本文对行政范式的转换的研究,是以近代以来一路领先发展的西方主要国家的政治与行政(侧重于行政)体系的发展过程作为参照物的。这些国家的经济、社会和政治自工业革命以来发生了急剧的变革,从不发达到发达经历了一个相当长的发展中阶段。然而即使在那个阶段上,它们也不属于发展中国家,而是相对于世界其它国家和地区而言属于先进国家。这些国家的内源、渐进和领先发展的现代化过程的特点,体现在行政权力体系的发展上,从低级到高级、从粗陋到精致的各个形态,都是与当时以工业革命和工业化进程为基轴的一定社会阶段相适应的。作为行政权力体系的这一演进过程在观念形态上的反映,就是前述三大行政范式的形成与转换;而每一新的行政范式的传播和被普遍接受,又有力地推动和促进了这些国家的行政改革或政府重塑。
大体说来,政治领袖范式是与近代以来世界先进国家的自由资本主义阶段公民社会对政府的要求相一致的:政府只被要求扮演“守夜人”的角色,行政管理的量少而且在质上也不被苛求。这一行政范式在后来的历史发展过程中基本上被抛弃,而且也应该被抛弃。政府行政管理的后两个范式都是以资本主义现代企业的管理体制及其运行机制为楷模的,因此第三个范式称之为“企业型政府”,在严格的意义上并不可取。后两个范式的基本差别在于:官僚制范式是与这些国家工业化进程的垄断资本主义阶段相适应的,它是牛顿力学范式在行政管理领域的具体体现;而企业型政府范式则是与这些国家进入后工业化阶段的情况相适应的,跟这个阶段上人们用相对论、量子力学、混沌理论形成的新世界观来修正牛顿力学范式一样,在行政管理领域里则以企业型政府范式来修正官僚制范式。
作为一种历史过程,后工业化阶段的到来,须以工业化的实现为基础和前提条件。同样地,对官僚制范式来说,企业型政府范式只具有纠错能力,甚至是超强纠错能力,而不具有替代功能。20世纪70年代以来一系列发达国家针对官僚制行政体制进行了接连不断的行政改革,或主张以市场机制改造政府,或主张公共部门一切具有商业性质的活动都按私营企业的方式组织运行,或主张遵循代理原则和交易成本最小化原则重新设计政府行政部门,或主张政府行政管理注重成果而在过程上放松管制,或主张行政机构的底层人员和服务对象参与上层决策,或主张权力下放和地方分权,等等。这些改革给不在这些国家里生活的人们造成了很多误解,好像在发达国家里官僚制行政管理已经、正在或将要被送进历史博物馆。事实却远非如此。官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实,而且具有顽强的生命力。这是因为:首先,正如奥斯本和盖布勒清醒地认识到的那样,政府行政部门与私人企业是“根本不同的两种组织机构”,如前者是公共机关,其合法性在于为全体国民谋求公共利益,后者是私人部门,在其顾客自由挑选购买其商品和劳务中谋求利润最大化是天经地义之举;前者存在的本质在于垄断,后者的动力通常来自竞争,等等。也就是说,二者之间有一条不可泯灭的界限。同时他们也注意到政府行政部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视、保持全社会的凝聚力等方面所起的作用,是企业无法替代的。因此他们引证彼得·德鲁克的话说,“我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府”,“一个能够治理和实行治理的政府”。(注:戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社1996年版,序第21~23页,正文第23~25页。)而这样一个政府,如果不是按照官僚制范式组织起来并进行管理,是不可想象的。在政府行政体系及其运行机制中可以引进“企业家精神”,但是却绝对不能使政府等同于企业。其次,正如韦伯早就注意到的那样,“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”,“由于它内部的彻底理性化结构,使对它的‘革命’愈来愈不可能”。(注:马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,商务印书馆1997年中文版,第311页。)俄国十月革命前,列宁强调无产阶级革命必须“彻底摧毁现代国家的官僚机器”,由“全体公民轮流来管理”。(注:列宁:《国家与革命》,《列宁选集》第3卷,人民出版社1972年版,第207~208、212~213、238页。)然而在革命胜利*
建立起来的行政管理体系中,不得不全面实行官僚制,就是一个显豁的证明。因此,当代西方发达国家进行的行政改革,只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊端,而根本谈不上废除或准备废除官僚制。
三
马克思指出:“工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的,只是后者未来的景象。”(注:马克思:《〈资本论〉第1卷第一版序言》,《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1972年版,第206页。)在发展中国家不可避免地要经历的以工业化为基轴的现代化过程中,发达国家的行政权力体系在最近200多年里演进的各形态,同时出现在发展中国家的行政发展的日程表上,这样就极大地增加了这些国家行政发展和行政改革的复杂性。
中国是发展中的社会主义国家,现在既面临着一般发展中国家面临的行政发展和行政改革的复杂性,又面临着原来在计划经济体制的条件下逐步形成的政府机构设置的基本框架带来的问题。就前者而言,我国的基本对策应当是参照官僚制范式,按照发展社会主义市场经济的要求,建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍。改革开放以来进行的历次政府机构改革,在这方面取得的实绩是显著的。就后者而言,我国的基本对策应当是参照企业型政府范式,根据精简、统一、效能的原则,转变政府职能,实现政企分开,调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法的监管部门,培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织,从根本上解决机构重叠、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。在这方面,以往进行的国家机构改革尚未取得明显效果,需要做出更大努力。