建立国有控股公司完善国有制实现形式，本文主要内容关键词为：形式论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，由于我国传统的国有制实现形式不适应市场经济的要求，国有经济出现不景气的状况，相当多的国有企业经营欠佳，效益不高，亏损严重。努力探索和改革国有制实现形式，提高国有经济的整体效益，已成为人们广为关注的话题。本文主要论述通过建立国有控股公司完善国有制实现形式这个问题。
一、完善国有制实现形式是国有制经济改革的主要内容
国有制与国有制实现形式是既有联系又有区别的两个概念。国有制（准确地说是全民所有制）是指生产资料归国家（全民的代表）所有的一种经济制度，其核心是生产资料的归属问题，反映人们在占有生产资料方面的关系。所有制具有相对稳定性，一定的生产资料所有制形式取决于生产力发展水平。随着生产力的发展变化，要求生产资料所有制关系相应地进行变革。恩格斯指出：“所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，第218页）
国有制的实现形式则是指人们在社会生产活动中支配、经营国有生产资料并对产品进行分配的具体形式，其核心是国有生产资料的营运效率及对剩余产品的索取问题。所有制的实现形式具有较大的可变性和灵活性。同一种性质的所有制，在生产发展的不同阶段，在不同的国家、不同的地区以及不同的行业和企业，可以有不同的实现形式。例如，资本主义早期私有制的实现形式是以单个资本家直接占有和经营资本为主要形态，随着生产力的发展，资本主义私有制与生产社会化产生了尖锐矛盾，解决和缓和这一矛盾的途径是在不改变资本主义私有制的前提下，寻找新的所有制实现形式，股份公司的出现，就是资本主义私有制实现形式发展变化的产物。寻找国有制的实现形式，就是要探索和建立国有生产资料在社会再生产过程中有效的组织方式、经营方式、交换方式和分配方式。改革开放以来，对国有企业实行的放权让利、承包经营、转换经营机制以及公司化改造等一系列做法，都是对国有制实现形式的不断探索。
在传统计划经济体制下，大多数国有企业都是国有独有企业，没有形成企业投资主体的多元化，国有产权没有人格化的代表，谁来代表国家行使所有权不明确，无人承担企业经营盈亏责任，分配上实行平均主义，难以实现与市场经济相兼容。为了构造社会主义市场经济体制的微观基础，必须选择国有制经济的有效实现形式，才能克服国有经济与市场经济之间的矛盾。目前，完善国有制实现形式的主要内容，就是在对国有经济进行战略性调整和改组的基础上，根据不同的国有企业选择不同类型的企业形式。在完善我国国有制实现形式的过程中，国有控股公司这种组织形式具有特殊重要的意义和作用。
二、组建国有控股公司对完善国有制实现形式具有重要的意义
国有控股公司是市场经济国家管理公营企业的组织形式，它是随二次大战后的国有化运动而形成和发展起来的，是依据国家有关法律组建的具有法人地位的经济实体。国有控股公司作为介于政府与企业之间的中介机构，向上对专职的国有资产管理部门负责，向下以股东身份进行经营管理。国有控股公司的职能是受政府产权管理部门委托，经营受托范围内的国有产权，通过各种有效的方式，实现国有资产的优化配置，确保国有资产经营效益最大化及国有资产保值增值。国有控股公司对于完善我国国有制实现形式的重要意义可概括为以下几个方面：
1.通过组建国有控股公司，改革现行国有资产管理体制，明晰国有企业产权关系，实现政企分开，确保国有资产保值增值。无论采取哪种国有制实现形式，最主要的环节是理顺和明晰企业产权关系，建立有效的委托代理制，选择适当的经营方式，合理地分配剩余产品。传统国有制实现形式存在的最大问题是产权不清晰，产权主体不明确，从而引起政企不分、权责不明、经济效益低下。首先，企业对其拥有的财产没有独立的法人财产权，企业的法人财产与国家作为投资者拥有的其他财产没有严格区分开。这样，一方面企业不能按照生产经营的需要，对其拥有的法人财产进行自主的使用和处置，即不能自主经营；另一方面，没有实现真正意义上的有限责任，国家对企业经营中的债务和亏损实际上是负无限责任。其次，政府集社会经济管理者、国有资产所有者和国有资产经营者于一身，没有很好地将三者的职能分开，执行这三大职能的机构相互交叉重迭，出现众多机构的职能混乱。一方面每个机构都具有社会经济管理和国有资产经营管理的职能；另一方面又使国有资产所有者主体缺位，任何一个部门都难以独立地行使所有者的职权。既造成政资不分、政企不分，每个部门都可以所有者身份直接干预企业经营管理，又无人真正对国有资产的经营负责，致使责权不对应。再次，产权所有者没有进入企业，不能以所有者的身份对企业经营活动进行有效的控制和监督。正是由于产权主体缺位的原因，产权所有者只是在企业之外分散地行使所有权，企业的经营活动被内部人所控制，从而导致所有者权益受侵犯，企业资产受损失。即使在已经实行股份制改造的国有企业里，由于国有股所有权的行使没有得到真正的落实，这个问题也没有很好解决。
产权不明晰，使国有企业陷入所谓的“体制困境”，即在现有的国有资产格局下，解决产权不清与政企不分问题正处于进退两难的境地，国有企业制度创新难以实现。（宋光茂：《国有企业的“体制困境”与出路》，《经济学动态》，1997年第9期）产权不明晰， 就无人为国有资产的保值增值负责，国有资产的流失就会越来越严重；明晰产权，又找不到一个恰当的国有资产所有权的代表者，因为现有的国有资产管理部门还发挥不了国有资产所有者代表的作用，如果要它发挥这样的作用，只能强化行政管理手段，又将导致更严重的政企不分。
组建国有控股公司，能有效地解决国有企业产权明晰的问题，并使其走出“体制困境”。第一，组建国有控股公司，可以解决政府部门多头行使国有产权的问题，使国有产权明晰化。控股公司对上只对政府行使国有资产所有权的部门负责，对下由它行使所有权，产权十分清晰，从而使得产权主体的责任明确。第二，通过国有控股公司，可以有效地实现政企分开。国有控股公司在政府与企业之间形成了一个隔离带，起到中介作用。政府只能对控股公司实施管理，而不能越过控股公司去管理由其经营的国有企业和关联企业。第三，通过国有控投公司向其所控股或参股的企业委派董事，参与企业的经营管理，可以有效地解决产权所有者对企业的约束与监督问题，有利于提高国有资产的运营效益，确保国有资产保值增值。
2.通过组建国有控股公司，有利于解决国有企业建立现代企业制度中的国有股权代表的规范化问题，加快建立现代企业制度的进程。建立现代企业制度是我国国有企业改革的最终目标，我国已进行的许多建立现代企业制度的试点中，由于国有股权管理没有解决，远没有达到预期的目的。就是已经实行了股份制改造的企业，这个问题仍是一个没得到很好解决的问题。从现实的情况看，股权管理存在的主要问题有：
（1）国有股持有机构没有真正确定， 没有解决好国有股的代表问题。按照国家的有关规定，由国家授权的非政府性投资机构作为国家股权的持股单位，是解决政企不分的有效方法。但是，国家一直没有对这些可授权的投资机构作出明确的法律规定，没有形成合适的授权机制，国家和授权机构之间的权、责、利关系还没有定型化、法律化。
从实际情况看，一些政府机构争当国家股的股东，但又不愿也无法承担国家股应当承担的责任和风险。国有股的持有单位，有的是国有资产管理局，并由它委派国有股权代表；有的是地方政府，并委派某一机构代管；有的是地方政府指定的主管部门或由主管部门“翻牌”而成的公司；有的股份制企业由董事长或总经理充任国家股权代表。但无论谁代表国家股，都没有解决好责权利的统一问题。国家股的代表无法承担其应有的责任，同时也没有直接的利益关系。这样，一方面致使国家股虚置，另一方面政府部门仍在作为国家股的代表直接管理企业，重新陷入政资不分、政企不分的状况，与建立现代企业制度的宗旨相违背。
（2）国有股权代表委派机制没有真正形成， 没有解决好产权所有者对企业的控制与监督问题。国家股的股权代表担负着贯彻股东意图，执行股东权利义务，维护股东权益的重要职责，股权代表的委派必须形成一种责、权、利相统一的激励与约束机制。无论是从国有股权管理的制度规定还是从现实的操作过程看，都表明国有股权代表委派机制并没有真正形成，对国有股权代表的资格与身份、委派方式、权利与义务、监督与激励方式等都没有进行规定。一些国有股权代表由于没有有效监督和激励经营者提高资本运营的手段，致使国有股权代表的权力被驾空，对经营者的行为监督不力，甚至有的国有股权代表以权谋私，与经营者合谋，侵害国有资产权益。
（3）国有股权管理制度不健全，没有形成有效的办法与手段。 首先是各项配套改革措施没有跟上股份制改革的需要，尤其是与股份公司国有股权管理关系重大的政府机构改革和国有资产管理体制改革进展缓慢。国有资产投资主体如何组建和运行，国有资产怎样优化配置和重组，以及国有资产经营预算如何构建等重大问题，并没有得到解决。其次是国有资产管理部门缺乏有效的手段去监督管理委托后的股权持有单位或机构的行为，不仅导致监管失控，而且在一定程度上强化了部门所有的传统格局，虽签有委托协议却不履行责任的现象屡屡发生。
3.组建国有控股公司，有利于企业从事产权经营活动，实现国有资产的优化配置与重组。随着社会主义市场经济的发展，企业的经营模式也在发生变化，企业已经不仅局限于从事为社会提供商品或劳务的生产经营活动，而且还要从事产权经营活动，即通过出资持有其它企业股权而支配其生产经营活动来实现自身资产增值。企业产权经营会促使企业组织集团化，即由单一企业组织向母子公司结构的企业集团式组织转化。在这一过程中，原来的集团核心企业会相应地由生产经营为主转向产权经营为主，也就是由生产经营性企业转化为控股公司。组建国有控股公司有利于促使国有企业在经营模式上的这种转变，有利于集团化企业的形成，有利于国有股权对其它性质股权实行有效的控制。
与此同时，国有经济正面临重大的战略性调整，组建和发展以产权经营为主的国有控股公司，既能使政府更多地利用市场机制加快国有资产重组的步伐，也能使政府利用母子公司经营组织体系实现国有资产的优化配置。
4.通过把国有企业的上级主管部门（包括一些行政性公司）在职能转变的基础上改造成专门的国有控股公司，可以为其在市场经济条件下找到一条现实的出路，从而扫除建立现代企业制度过程中的一大体制障碍。企业主管部门是在传统计划经济体制下对国有企业进行行政管理的政府机构，它既代表国家对企业行使一部分所有权，又对企业进行直接的生产计划管理，同时还承担着政府行业管理的职能。虽然经过十多年的改革，有的主管部门已不再具有直接干预企业日常生产经营管理的权力，有的已改为行政性公司，但总的来看，它们仍是对国有企业进行行政管理的政府部门，其中大部分仍是集国有资产所有者与社会经济管理者于一身，以各种方式对企业生产经营活动进行直接或间接的干预。
建立现代企业制度，实行政企分开，首先就是要解决主管部门的改革问题。目前的总体思路是走“人”字型改革之路，即把主管部门（包括行政性公司）的国有资产所有者职能与经济管理者职能相分离，在此基础上，改造为企业性的国有控股公司，而把相应的经济管理职能转由政府其他部门或社会经济组织承担。这样做的好处是，为这些主管部门在市场经济条件下找到一条现实出路，扫除了建立现代企业制度过程中的一大体制障碍。经济体制改革实质是一种利益调整过程，如何协调利益调整过程中的各种矛盾是关系到改革是否能成功的关键问题。任何一种制度或改革方案，只有在所涉及的各利益主体间形成一种均衡才能现实地有效运行。客观地说，考虑到权力和利益，这些主管部门必须为自己找到出路，从而实现权力和利益的转化，否则就会表现为传统体制对改革的阻力。而组建国有控股公司，可以使这些部门从传统体制的坚守中走出来，转为能为市场经济体制服务的新的组织形式。（钱津：《论我国国有控股公司的组建和发展》，《经济研究》，1996年第6 期）从另外一个角度看，在主管部门系统中集中了专业结构齐全、综合素质较高、有相当经济管理经验的人才队伍，在经济体制改革中如何有效地发挥已有的人力组织资源的积极作用，在一定意义上也涉及改革的顺利与否。把以往由行政部门所承担一些属企业性的职能和行为转给企业性组织，同时逐渐将一些经济部门改造为企业性组织，应该说是比较合理而平稳的解决办法。（徐溯经：《国有控股公司试点的几点思考》，《中国工业经济》，1996年第9期）
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