我国党政关系体制改革的若干思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,党政论文,关系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D619文献标识码：A
文章编号：1004-0544(2006)07-0059-04
广义的党政关系，指的是执政党与国家权力机关的权力运作方式。其主要内容包括执政党与最高权力机关的关系、执政党与政府的关系、执政党党员角色与国家官员角色的关系。近年来，随着加强中国共产党执政能力建设问题的提出，我国党政关系体制研究再次成为热点。一些学者分别从党史、政治学、法学等角度对我国现行党政关系体制进行了考察，提出各自解决问题的模式。[1]本文力图在已有研究成果的基础上，就我国党政关系体制改革中的一些问题提出自己的看法，以求教于方家。
一
在对我国党政关系进行思考时，一个基本的前提应该是：社会主义革命成功以后，共产党人如何处理党政关系，经典作家没有提出具体的构想。这就为各国共产党人根据各国的实际，探索适合自己国家国情的、符合自己国家政治、文化传统的党政关系体制提供了广阔的空间。
经典作家认为，在无产阶级取得革命成功以后，作为阶级压迫工具的国家将很快消失，政权已经成为公共管理的机构，因此无所谓无产阶级政党与国家权力之间的关系问题。马克思在论述巴黎公社政权时说：“总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的官吏执行，从而也就处在公社的监督之下，硬说中央的职能——不是指政府控制人们的权威，而是指由于国家的一般的共同需要而必须执行的职能——会变得不可能，是极为荒谬的。这些职能会存在；不过，行使这些职能的人已经不能够象在旧的国家机器里面那样使自己凌驾于现实社会之上了，因为这些职能应由公社的官吏们执行，因而总是处在切实的监督之下。随着常备军和政府警察的被废除实行压迫的物质力量会被摧毁。”[2]在这里，经典作家根本就没有涉及到公社内部的无产阶级政党与政府之间的关系问题。这是因为，马克思认为，在无产阶级取得革命成功之后，民众直接参与公共事务管理，作为民众政治参与工具的政党已经消失。作为公共事务的直接管理者——公社，由普选的城市代表组成，代表直接对选民负责，并可以随时撤换，“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。一向作为中央政府的工具的警察，立刻失去了一切政治职能，而变为公社的随时可以撤换负责机关。其他各行政部门的官吏也是一样，从公社委员起，自上而下所享有的一切特权以及支付给他们的办公费，都随着这些官吏的消失而消失了。社会公职已不再是中央政府走卒们的私有物，不仅城市的管理，而且连先前属于国家的全部创议权都已转归公社。”[3]
在十月革命以前，列宁强调无产阶级政党应该在领导无产阶级夺取政权、走向社会主义、建设自己社会生活的事业中担当“导师、领导者和领袖”的角色。但是如何具体承担这一角色、如何处理党和国家权力的关系，列宁却没有进行具体论述。十月革命胜利后，新政权首先面临的最为关键的问题是对付国内外反动势力的进攻，巩固新生政权。迫于形势的需要，俄共（布）在实践中把本来属于苏维埃政权机关的权力集中在党的手中，而苏维埃国家机关“主要起鼓动和宣传中心的作用。”因此，列宁曾强调党对国家政权的“全部工作”和劳动者一切组织实行“全部领导”，“全部统治”和“绝对统治”。[4]但是国内战争结束后，随着经济建设的全面展开，在经济建设中如何“规定党的机关和苏维埃机关之间的正确分工，明确地划清两者的权利和职责方面的界限”被提上议事日程，以列宁为首的布尔什维克党在处理党政关系问题上进行了一些新的探索，如俄共（布）第十一次全国代表大会决议强调：“党组织无论如何不应当干预经济机关的日常工作，应当不要发布在苏维埃方面的行政命令，党组织应当指导经济机关的活动，但无论如何不应硬去代替经济机关，或者使经济机关处于无人负责的状态。”此后，列宁在如何处理党政关系方面提出了一些新的基本原则，进行了一些新的探索，但是，列宁的党政关系理论“不可避免地带有历史的局限性，它在理论上并未穷尽党政关系方面的科学认识，实践上也没有使苏维埃俄国党政关系中存在的问题得到解决。”[5]
在斯大林时期，苏联领导人也对党政关系有过不少正确的论述，但是斯大林在党政关系理论上至少犯了以下错误：第一，斯大林认为党具有国家政权的属性，党是国家政权的一部分，而且是核心部分；第二，斯大林还把具有国家政权组织地位和职能的苏维埃和工会、合作社、青年团等同起来；第三，斯大林在强调党对苏维埃领导权力的同时，也遏制苏维埃发挥行政职能。[6]在这种错误理论的指导下，苏联逐渐形成了斯大林式的党政关系模式，这一模式的主要特征是“党直接掌握国家权力，党政融为一体，以党代政，把党的力量强化到了无以复加的程度，党成为国家机器的一部分，成为凌驾于社会之上的力量。”[7]实践证明，斯大林的党政关系模式是对社会主义国家党政关系的极端扭曲，是错误的，[8]是苏共失去执政地位的重要原因之一。
因此，在思考我国现阶段党政关系体制的改革时，必须清楚的是在社会主义实践中，并没有一种经典的、完全正确的党政关系模式。社会主义国家应该如何处理党政关系问题，必须依靠各国共产党人，在实践中根据自己的国情，从实际出发，以开拓创新的精神和理论勇气对社会主义国家的党政关系进行各自的探索，从而丰富和发展马克思主义理论宝库。
二
我国当前的党政关系体制是在特殊状态下形成的。在这过程中，既受到战争年代特殊情况的制约，也受到建国以后在探索社会主义建设道路过程中所犯错误的影响。但不管哪种情况，我国当前的党政关系模式都带有前苏联斯大林模式、共产国际的深深烙印。
土地革命战争时期后，在中国共产党领导的根据地建设中，党政关系问题开始出现。此后，以毛泽东为代表的中国共产党人曾经比较关注如何正确处理党政关系，并提出过比较正确的观点，如早在土地革命战争时期，针对当时苏区政治生活中不正常的党政关系状况，毛泽东就曾指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[5]抗日战争时期，毛泽东首先强调党的领导地位的取得不是依靠数量上的优势，“而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[9]其次，毛泽东要求政府系统、参议院系统及民众团体中的共产党员“必须与党外人员实行民主合作，倾听党外人员的意见，和他们一起，共同商量问题和解决问题，共同遵守少数服从多数、局部服从全体、下级服从上级的民主集中制，并须使党外人士有职有权，敢于说话，敢于负责。”[10]最后，毛泽东还对政府及参议院等部门中党组织的任务、应该扮演的角色进行了阐述。他指出，党支部的任务是对党员进行党的教育，领导党员成为工作的模范；团结党外人士，保证该部门工作任务的完成。同一时期，邓小平同志也有不少关于如何处理根据地党政关系的经典论述。如邓小平同志指出，党的权力只限于“命令政府中党团和党员”、而“绝对没有命令政府的权力”。党在领导政权工作时，必须贯彻民主的精神等等。[11]
新中国建立以后，党政曾在短时期是分开的，党并不直接插手政府事务，同时党对国家生活的领导地位有体制上和制度上的保证，党中央通过在政府各部门中的党组织贯彻党的路线、方针和政策。但是随着毛泽东有关过渡时期设想的变化，过渡时期总路线的提出，建国初期建立的党政体制出现了变化。1953年初，中央决定：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。”从体制角度看，中央的这一决定将党政之间的间接关系改为某种程度的直接关系，新的体制关系实际上是党中央下属政务院（国务院）、政务院（国务院）下属各部、委。尽管此后党政关系体制方面出现过一些变化，但这些变革实质上是建国初期党政不分的关系模式基础上发生的，方向是党对权力的掌握和控制朝着极端化方向发展。[12]十一届三中全会以后，尽管我们在党政关系上进行了一系列改革，但是建国以后逐渐形成的党政关系体制模式并没有发生根本性的改变。
值得注意的是，我党在处理党政关系问题上，一直受到苏联、共产国际的影响。有学者提到：“我党解决党政关系的思想是建立在列宁关于苏维埃国家学说的基础之上的”，同时“一些涉及党政关系的文件甚至是在共产国际的直接参与下制定的。在无实践经验的情况下，党只能以苏联当时的党政关系为借鉴。”[13]这就导致：一方面，以毛泽东为代表的中国共产党人在中国革命中，就如何处理党政关系进行了艰辛的探索，并取得了相当的成就；但另一方面，这一问题一直没有得到很好的处理，相反，党还逐渐强调一元化领导，将权力逐渐集中到党和党中央。
现存党政关系体制的形成除了受到来自外部的影响以外，还与革命战争年代中国共产党面临的复杂局势相关。革命战争时期，局势瞬息万变，要求在短时间内做出决策，在某种程度上确实不具备充分发挥民主的条件，同样也不具备在党政之间进行合理的分工条件；同时在反对高度集中的政权的革命过程中，如果革命政权的权力过于分散，这可能在理论上符合政治运作规律，但在实践中则可能导致失败。这就极容易导致革命者在革命中建立高度集中的体制。
通过对我国现今党政关系体制模式形成过程的简单梳理，我们能够获得这样的结论，即这种党政关系体制是在特殊状态下，在按照斯大林模式进行社会主义革命和建设过程中，又惯性式的沿用革命战争年代的工作方式和领导方式等特殊状态下形成的，并不是根据我国国情的最佳选择。在形势发生变化以后，需要我们对制约我国政治体制改革的党政关系体制进行相应的变革。
三
十一届三中全会之后，鉴于建国以后形成党政关系模式带来的问题，党在进行理论创新的同时，也采取了一些具体的改革措施。[14]
1980年初，在对建国以后党的历史经验进行科学总结时期，党就明确提出要改革党政之间的特殊体制。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上提出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。现在再也不能不解决了。”十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也指出：“必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权。”此后，随着政治体制改革被提上议事日程，党在党政关系改革方面还采取了一些具体的措施，如“撤消了与政府机构重叠对口的部门，中共中央政治局和书记处的一部分成员以及地方各级党委的第一书记不再兼任政府工作，凡属于政府职权范围内的工作，由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，党组织基本上不再包办代替政权机关的工作。”[15]1990年以后，以江泽民同志为核心的党中央开始从依法执政、提高党的执政能力等角度重新审视我国的党政关系模式，党的十五大提出依法治国的基本方略，要求从制度和法律上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。十六大又提出实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。十六届四中全会在党政关系方面又提出；“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”
尽管在改革开放的新时期，我党在如何处理党政关系的理论和实践方面都不断有创新，但是建国以后形成的党政关系体制还没有得到彻底改变，这一体制存在的问题也没有得到完全解决，作为政治体制改革的重要内容之一的党政关系改革仍然是我国体制改革的关键。笔者认为，目前的党政关系模式还存在缺点，其中最主要是党政界限模糊，党政不分、以党代政导致政治运作效率较低。
目前的党政关系形成于中国革命和建设的特殊时期。在革命中，党必须通过暴力革命的方式与敌对政权作斗争，为了组织群众、教育群众，取得革命的胜利，必须形成一个威权中心；在党由革命党转变为执政党之后，随着计划经济体制的建立，为了集中一切资源进行经济建设，有必要建立起与高度集中、统一的计划经济相匹配的权力运作模式。但是在我党从一个在封闭状态下的执政党转变为一个在开放的条件下的执政党，从一个计划经济模式下的执政党变化为一个在市场经济下搞经济建设的执政党以后，原有党政关系模式的缺点就逐渐暴露出来。
我党的执政环境，仅就国内环境而言，已经发生了重大变化。在经济方面，单一所有制和计划经济体制已逐步为以公有制为主导、多种所有制并存的社会主义市场经济所取代；政治方面，由原来低水平政治参与向民主政治转变，由“无限型”政府向“有限型”政府转变，执政党与国家政权的关系被重新理顺等；在文化方面，由原来主流意识形态占绝对优势向多样化特点增强的方向发展，传统文化、西方文化与原有主流文化互相交织，人们的信仰、价值观正在发生巨大变化；在社会方面，随着我国的社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和收入分配方式等越来越呈现多样化的趋势，原有的二元化结构受到很大冲击。社会阶级、阶层日趋分化瓦解，社会成员流动性空前提高，社会身份的变化加速。[16]
四
对于如何处理我国新形势下的党政关系，学界提出了诸多设计。有人提出应该使我国党政关系“规范化”。朱光磊、周振超认为，“‘党政分开’是一个在特定历史时期形成的具有特定内涵的概念。从中国政治发展的历史进程来看，‘党政分开’的提法是针对‘党政不分’的现象提出来的，其思想内涵是正确的，应该坚持。然而，这一概念内涵和外延不清所造成的模糊也是显而易见的。‘党’和‘政’之间，应当是宜分则分，宜合则合，而不宜笼统地讲‘党政分开’”。因此应该使党政关系“规范化”，并认为党政关系规范化包含三个方面的内容，即规范“党”和“政”之间联系的方式、方法、程序和手段；规范“党”与“政”之间所形成的关系；规范党在政府过程中的运作模式。[17]刘琳则提出建构真正符合社会主义民主和法治精神的党政关系模式必须确立三条基本原则，即必须坚持共产党对国家政权的领导；必须坚持实行党政职能分开；党必须在宪法和法律的范围里活动。
在思考如何进行党政关系体制改革时，首先应该清楚党权和政权是两种不同的权力，其性质、来源都不一样。国家政权来源全体人民的授予，而党的权力来源于全体党员的授予；国家权力的行使，体现了全国人民的意志，而党的权力的行使，则体现的是全体党员的意志；同时两种权力行使的目的也不一样，党行使权力，是支持和保障人民拥有当家作主的权力，而国家权力机关，就是要由人民来行使的。[18]
有学者提出，政党在民主政治中的作用体现在以下三个方面：首先，政党是民众参与政治的工具；其次，政党是沟通民众与政府联系的桥梁；第三，政党是人民控制政府之手的延伸。[19]在现代民主政治中，政党并不是政权本身，而是民众与公共权力（政府）之间的桥梁。通过定期的选举，民众将公共权力交到某一政党手中，使该政党成为执政党。“在此条件下，执政党对公共权力实施控制只不过是民众对公共权力所有权的逻辑延伸。因此，这种控制的每一步都以是否反映民众的要求为准绳。”[20]因此，改革的基本思路应该是扭转我国党政关系中的错位，使党真正成为人民控制政府的工具，而不是政府和国家权力本身。
其次，改革的基本方向不应该是削弱党的领导，而是加强和改善党的领导；不是动摇党的领导地位，而是变革党的执政方式。在谈到党政关系改革时，很容易使人们疑惑这场改革是否会导致党的领导地位的削弱。其实大可不必有这种担心，因为我们要改革的不是党的领导，而是党的执政方式。我党领导地位的取得是因为她能代表最广大人民群众的意愿，并根据民意的变化迅速调整自己的政策。只要能够代表民意，体现最广大民众的要求，就能够获得民众的支持，从而获得并稳固自己的执政地位。当然，领导地位和执政方式是互为关联的两个方面。领导地位取得以后，可以采取多种执政方式进行执政；而执政方式是否得当确实可能影响党的领导地位的稳固。新中国建立以后，中国共产党已经取得了国家政治生活中的领导地位，但是这并不等于目前之执政方式乃最佳选择。因此，如何实现自己对国家权力的最佳领导，如何处理党与国家权力之间的关系，即如何执政，仍然是我党面临的一个重要课题。而在新的执政环境中，通过对执政方式的不断改革，只要我们谨慎把握、循序渐进，不但不会动摇党的领导地位，反而能不断提高党的执政能力，从而稳固党的领导地位。
再次，在对我国党政关系的改革过程中，应该学习和借鉴西方国家的政党执政经验。尽管在西方国家，各国政党亦没有固定的、统一执政模式，其中有的模式确实也不一定适合我国历史文化传统，但是，在我国政治文明建设过程中，吸收西方国家包括政治文明在内的优秀文化成果，应该是当前政治文明建设的重要内容之一；同时，民主并不是资本主义社会的特权，在经典作家那里，脱胎于旧制度的社会主义社会应该吸引更多的民众参与政治，因此，在思考我国党政关系改革时，应该学习和借鉴并遵循民主政治体制中政党执政的一般规律，并将这些规律与我国特殊的历史传统、文化传统，政党传统结合起来，探索适合我国国情的党政关系体制模式，逐渐建立我国社会主义的民主政治，推进我国社会主义政治文明建设。