论俄罗斯国家杜马的权力制衡功能
王志华
摘 要： 俄罗斯国家杜马是俄罗斯议会中的下院，其在国家权力结构中的制衡功能主要体现在国家立法和监督其他国家权力机关活动方面。根据现行宪法的规定，俄罗斯国家权力的运行以立法权、执行权（行政权）和司法权三权分立为基础，行使三权的国家机关各自独立。但在国家杜马行使上述立法和监督权能时，却受到来自俄罗斯联邦总统、政府、司法机关的各种制约，尤其是“集权总统”凌驾于三权之上，极大地消减了国家杜马各项权能的实现。这种国家权力运行模式虽然避免了立法权与行政权相互之间的掣肘和摩擦，但从长期来看，却不利于俄罗斯民主进程的发展以及法治国家的建设和完善，表面上的社会稳定也可能为未来不确定性因素准备条件。从目前情况来看，这种局面一时还难以打破，反对派虽然屡有发动，却无力影响当前局势，只能等待“普京模式”的结束。而这一模式何时结束和以什么方式结束，则要取决于诸多因素，其中也包括难以预测的偶然性事件。
关键词： 俄罗斯；国家杜马；权力制衡；普京模式
一、引 言
俄语“杜马”（Дума）一词初为“思考”“沉思”之意,作为国家机关意义上的杜马，是公元10-18世纪俄罗斯公国时期，由封建贵族代表组成的大公或沙皇（1457年之后）的最高会议，被称为波雅尔杜马（Боярская дума）。① 参见赵凤彩：《史说俄国杜马》，《俄语学习》2011年第2期。 国家杜马（Государственная дума）一词始见于19世纪初亚历山大一世统治时期的斯佩兰斯基伯爵的立法改革方案，作为代议制国家立法机关的国家杜马则设立于1905年。在1905－1917年期间共召集了四届杜马，其中第四届国家杜马存续时间最长——1912年11月15日至1917年10月6日。② И. К. Кирьянов, М. Н. Лукьянов. Парламент самодержавной России: Государственная Дума и ее депутаты, 1906 – 1917. Пермь: Изд-во Пермского университета. 1995. С. 168.
俄罗斯国内和国际舞台上事件的发展决定了沙俄时代第四届国家杜马的工作特色。第一次世界大战初期，前线的惨败促使国家杜马和行政权力机关之间的矛盾尖锐化，各种冲突不断。1917年2月25日沙皇尼古拉二世签署命令，规定4月之前停止杜马开会。但这一命令未能执行，杜马继续集会和开会，成为反对沙皇尼古拉二世的强有力阵营之一。2月27日国家杜马议员组建临时委员会，实际履行最高权力职责，并组成临时政府。1917年10月6日国家杜马被临时政府解散，原因是将要筹备选举立宪会议，以新选举产生的立宪会议取代国家杜马。
二月革命之后，代议权由苏维埃（Совет）行使。在苏联时期，依照俄罗斯联邦和苏维埃联盟（苏联）宪法的规定，立法权在不同时期分别由全俄和全苏中央执行委员会、全苏和全俄苏维埃代表大会、最高苏维埃、人民代表苏维埃行使。
在苏俄存续的最后阶段设立了共和国总统职位，成为国家最高公职人员，这使人民代表苏维埃和苏俄最高苏维埃丧失了部分权能。最后苏俄总统以一纸命令（1993年9月21日〔第1400号〕总统令）解散了人民代表大会和俄罗斯联邦最高苏维埃，并成立国家杜马作为俄罗斯议会的下院。① См.: B.И.Короткевич. Государственная Дума России в прошлом и настоящем. Ленинградский юридический журнал. 2005. № 4. С. 40, 43.
从1994年至2018年，俄罗斯共举行了七届国家杜马选举。本届（第七届）国家杜马于2016年选举产生，任期5年。② 参见李瑞琴：《俄罗斯第七届杜马选举：有哪些值得关注？》，《当代世界》2016年第10期。
根据俄罗斯现行宪法规定，俄罗斯国家权力的运行以立法权、执行权（行政权）和司法权三权分立为基础，行使立法权、执行权和司法权机关各自独立（宪法第10条）。宪法同时又规定，在俄罗斯联邦，国家权力由联邦总统、议会、政府和法院4个主体行使（宪法第11条第1款）。议会指联邦会议（федеральное собрание），包括下院国家杜马和上院联邦委员会（федеральный совет）。其中，国家杜马在国家权力运行中发挥主要职能，立法权和监督权也主要由国家杜马行使。但受各种因素影响，国家杜马的上述功能并没有完全实现，受到多方掣肘，尤其是来自行政权方面的侵蚀；而监督功能更是发挥有限，有时不仅没有形成制衡，反而成为行政权的附属权力，为行政权力的运行呐喊助阵。这样的国家权力结构及其运行模式与制度设计初衷相距甚远，表面上有助于社会稳定和国家对内对外政策的推行，但从长远来看，显然不利于俄罗斯民主制度的良性发展和法治国家的建设和完善。
二、国家杜马的立法功能
从法治国家的要求而言，在民主制度实行分权制衡的条件下，立法权应当由作为代议机关的议会行使，由其制定具有普遍强制力的法律规范。借助于议会的意志表达赋予法律以普遍强制效力，首先要求保障制定的规范性文件具有公开性、公共性、明确性和可预见性。议会的运行程序能够也应当保障讨论过程的自由、开放、公开，在此范围内，各种利益和意志得以形成、碰撞、衔接。正是各种社会利益（意志、立场、观点、看法等）在议会代表之间的自由对话，构成法律及包含于法律中的规范的合法性（承认和表述）。这种法律合法性原则，也体现在议会根据多数原则通过决议时，同时考虑少数人的立场。
来自议会方面对执行权力活动进行监督的特别宪法法律形式是对联邦总统的弹劾制度。议会两院均需参与对总统的弹劾程序，国家杜马负责对总统提出指控，而由联邦委员会最终做出解除联邦总统职务的决议。
（一）立法功能的内容和依据
按照宪法的规定，除议会之外，在俄罗斯享有立法权的主体还有联邦总统和政府，作为司法机关的联邦宪法法院和最高法院享有其管辖事项内的法律提案权。但议会（主要是国家杜马）有权制定联邦法（Федеральные законы），其他主体则无此项权力。在俄罗斯法律渊源体系中，联邦法具有最高效力。联邦总统和政府制定颁行的命令、决议等，只能称为规范性法律文件（Нормативеные правовые акты），相较于联邦法属于下位法，其效力低于联邦法。从这个角度而言，俄罗斯国家杜马与联邦委员会所构成的议会独享联邦法的立法权。
与此同时，相对于俄罗斯联邦主体法而言，俄罗斯联邦法也是一个集合概念，即凡属俄罗斯联邦层面的法律均为联邦法，以区别于联邦主体法。因此，联邦法共包括3类：俄联邦宪法修订法、宪法性联邦法和（一般）联邦法。
颁布俄罗斯联邦宪法修正案只能针对第3－8章内容（联邦构成、总统、联邦会议、政府、司法权和检察机关、地方自治），俄罗斯联邦议会对宪法其他各章无权修改（包括第一、二章宪法制度的基本原则、人与公民的权利和自由，以及第九章有关宪法修改程序的条款等内容）。
制定宪法性联邦法有严格限制，只能针对宪法规定的事项制定法律，且限于执行宪法，不得修改宪法条款。
应当强调指出的是，国家杜马对执行权的监督并不是干涉行政机关活动。行政机关有权在其职权范围内独立活动，不受制于立法权。否则便是对分权原则的背离，重又回到权力垄断，并使各项权能归到一个中心。这与国家权力统一和集中原则根本不同。如根据苏维埃制度设计，苏联最高苏维埃作为最高代表机关有权“决定归苏联管辖的所有事项”（1977年《苏联宪法》第108条）。在实行分权的框架内，俄罗斯国家杜马的上述权能能够通过组建容忍和平衡机制，使立法权和执行权相互得到促进；监督功能的目的不是干预行政权的权能实现，不是与其对抗，而是限定在法律规定的权能界限之内。
应当指出的是，上述3类联邦法的效力等级不同，即一般联邦法不得与宪法性联邦法和宪法相抵触，宪法性联邦法不得与宪法相抵触。无疑，宪法修正案即宪法本身的效力最高。
其他国家权力机关行使规范创制权能的形式各有不同，但都不是法律（законы），而是下位法文件（подзаконные акты）、命令（указ）、决议（постановление）、指令（распоряжение）、指示（приказ）等。比如，总统的命令和指令不得与俄宪法和联邦法相抵触（俄宪法第90条第3款）。根据俄宪法第115条第1款的规定，俄联邦政府根据并为执行俄宪法、联邦法和总统令而制定和发布条例和指令。
根据分权原则，行政或执行机关没有独立的规范创制权，其所发布的具有法律效力的规范性法律文件都是根据立法机关授权，涉及的事项不得超越授权范围。另外，立法机关颁布的法律为基础法规，执行机关只能在授权范围内就具体事项制定和实施条例细则。当然也有例外，即在紧急情况下经议会授权，并在其监督之下，执行机关（通常是政府）可以制定基础规范。
这里值得注意的是，对联邦总统法律创制权能的扩大解释。在实践中，宪法法院屡次支持总统的法律创制权，并实际承认其所发布总统令的规范创制的一般性质，其依据是总统负有保障宪法的职能。① См.: Г. А. Шмавонян. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России / Отв. ред. Ю. Л. Шульженко, А. Н. Лебедев. Вып. 4. М., 2003. С. 157-162.
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作为议会下院，行使立法权是俄罗斯国家杜马在国家权力结构中的主要功能，这一功能的实现程度直接影响到整个国家权力的正常运行。
所有国家行政机关行使规范创制权能时，都局限在行政机关的范围内，通过行政内部程序做出决定，遵循统一原则和上下级从属规则，不存在像在议会那样的民主和自由讨论环节。因此，其合法性依据只能是在法律框架内，并为执行法律而制定和颁行。
通货膨胀对钱多的人有害，还是对钱少的人有害？我的答案是对钱少的人有害。因为钱多的人，一般都把钱变成了资产，资产保值，抵御了通胀。而钱少的人，一般是存款或持有现金。
论及国家杜马的立法权行使边界，不能不关注全民公决。根据俄宪法第3条第2~3款的规定，全民公决是人民政权的直接最高体现，因此是人民直接行使国家权力的民主制度。根据2004年6月28日第5号宪法性联邦法的规定，公民可以直接提出方案进行全民公决，而经全民公决所做出的决定具有特别法律效力，如，无需某个机关批准；除全民公决本身之外也不能对其进行修改。但是，相对于国家机关而言，全民公决只具有辅助性质，并对直接民主实施一系列限制措施。如，将众多事项排除在全民公决之外；除公民之外，还赋予国家权力机关全民公决提案权；由联邦总统、中央选举委员会确定和组织全民公决；实行事前宪法监督，对实施全民公决做出的决议通过后续规范性法律文件等。最为重要的是，全民公决仅对国家最为重要的事项，而非建立一种针对各种利益和意见进行协商自由的民主程序。因此，在俄罗斯现行宪法制度中，全民公决实质上乃是公民参与国家权力机关行使立法职能，而非自身最高权力的直接行使。考虑到全民公决实际实施的难度，全民公决立法实际上并不能限制俄罗斯议会的立法功能，并削弱其地位。① 俄罗斯历史上只进行过3次全民公决：（1）1991年3月17日关于是否保留苏联；（2）1993年4月25日关于政权信任；（3）1993年12月12日通过《俄罗斯联邦宪法》。该宪法通过后，俄罗斯再未举行过全民公决。
但是，议会代表人民行使立法权并非毫无限制。从俄罗斯联邦宪法规定的基本原则可以得出结论：国家的立法权能和作为功能实现结果的法律应当正当合法，同时宪法还确定了法律合法性的客观标准。根据宪法的规定，法律合宪合法的实质性指标是人的权利和自由。正是人的权利和自由才是确定立法权和法律的合法范围的标准，无论是国家权力机关还是法律都不能无视其存在。② См.: В. С. Нерсесянц. Философия права. М., 1997. С. 372-379. 根据宪法第55条第2款的规定，“在俄罗斯联邦不得颁布废止和降低人与公民权利和自由的法律。”
（二）立法功能的实现
从1993年第一届国家杜马成立开始运行至今，俄罗斯国家杜马的立法功能基本得以实现。应该说，通过20多年的立法实践，一个以法治国家为目标的新的法律体系业已建立。
资源实现共享，必定涉及到多方利益。这些所涉及到的利益包括：高校教师和学生，高校自身以及相关的政府部门。在资源使用的过程中，要秉承“谁使用，谁负责”的原则。协调好各方的利益是关键，如果出现利益受损的一方，则受损方应得到相应的补偿。因为在资源共享的过程中受益人或受益单位有支付相应成本的义务，正所谓“谁受益，谁负担”。对于教育资源使用的各方，只有在教育资源不受损、可以利用资源共同收益的状况下，才能提高各部门以及个人的积极性。
第一届国家杜马在存续期间共通过461部法律，其中310部已经生效施行。社会意义重大的文件包括：宣布赦免因参与1991年8月19－21日政变、1993年5月1日和1993年9月21日至10月4日事件而处于被侦察或监禁的人员；通过社会和睦条约。这些行动旨在降低1993年事件所带来的社会紧张气氛和冲突程度。③ См.: А. Полунин. 20 лет Госдуме: деградация или эволюция ? Куда идет российский парламентаризм. https://svpressa.ru/politic/article/80397/. 2018年6月18日访问。
第二届国家杜马通过法律提高了退休金数额，扩大了获得优惠的居民范畴；还制定法律，加强国家在经济领域的作用，如《面包工业法》《外贸活动国家调节法》等。通过了《刑法典》《刑事诉讼法典》《预算法典》《税法典》第1部分、《民法典》第2部分、《林业法典》《航空法典》《城市建设法典》和《海商法典》等。
由于多种原因，政府陷入危机，议员们多次对政府首脑的推荐人选进行表决：1996年夏天1次、1998年4月3次、1998年8－9月3次、1999年5月和8月各1次。
亦因是在校生，且受困于个人经历、工作经验、学识等的局限，选聘出来的导师总体胜任力可能不强，但在基本素质不存在问题的前提下，应系统地加强对导师必要的实践指导工作的培训，加大实践项目指导工作的实操练习，增强他们在引导实践团队运作中的各项技能水平，以最大限度的增强他们的胜任力。
第三届国家杜马的任期是2000年1月18日至2003年12月28日。存续期间8次会期共通过781部法律，其中包括《中央银行法》和《运输工具所有人责任保险法》。制定的《储蓄保险法》规定，银行出现风险时，储户可以获得相应补偿。
本届国家杜马还通过了《国家象征法》，目前俄罗斯国旗为白红蓝三色，国歌是苏联时期的国歌音乐，歌词为米哈尔科夫（С.В. Михалков）的诗，深红色盾牌上的金色双头鹰成为国徽。
第四届国家杜马的存续期间为2003年12月29日至2007年12月23日。本届国家杜马的主要议题是联邦与地方政权之间的权限划分、军队现代化和加强与恐怖主义斗争等。此外，议员们也致力于加强公民社会制度发展方面的立法。为实现这一目的，决定成立社会协会，更新非商事组织和自律组织的法律基础。
为完善国家建设立法，本届国家杜马制定的法律规定：撤销地方政府首脑的选举，并过渡到地方国家杜马选举的混合制度；完全按照比例选举原则选举国家杜马议员；为提高议会作为代议机关的效率，将政党进入下院的门槛从5%变更为7%。此外，根据第四届国家杜马修订的法律规定，劳动者的退休金和大学生助学金都有了很大的提高。
第五届国家杜马的存续期间为2007年12月24日至2011年12月20日，本届国家杜马的工作重心是经济，通过一系列技术性法案以应对2008－2010年的世界经济危机，旨在支持国家的金融体系。通过了提高联邦总统和国家杜马任期的法律，总统任期改为6年，国家杜马议员每届任期为5年。特别关注社会领域，通过的《警察法》和《保卫机关工作人员社会保障法》旨在提高机关公务人员的工资额。另外，还通过了一系列反腐败领域的立法，并修改了违反交通规则的处罚数额。
第六届国家杜马的任期为2011年12月11日至2016年10月4日，属于第一次任期5年的国家杜马。本届国家杜马的工作重点是通过了一系列法律，保障克里米亚共和国和塞瓦斯托波尔联邦市回归俄罗斯并统一到全俄罗斯的法律中来。
努力推进政治改革措施，对地方总督实行直接选举，简化政党登记程序。单一席位选区制度再度回归，议员选举改在9月份举行。
由于与西方国家的关系日益紧张，本届国家杜马采取行动，进一步加强和巩固与欧亚经济联盟和金砖国家之间的议会关系。
目前是第七届国家杜马任期，从2016年10月5日开始。在2016年10月5日例会上，由普京总统提名的沃洛金（Вячеслав Володин）当选为议长，获得404位议员的赞同票。议长指出，国家杜马当前必须解决的任务之一是积案问题，从最初的1994年至今已经达到2020个法律草案，几十年都没有得到解决，很多已经过时。另一个重要任务是提高立法的“品质”。① Государственная дума. https://ru.wikipedia.org/wiki/cite_note-7. 2018年7月29日访问。
在水利普查档案工作开展前，要熟悉和掌握一般档案工作方法，尊重档案学的普遍规律。认真分析水利普查的任务和目标，熟悉档案普查的工作流程，了解普查的工作方法与资料获取的手段，根据普查工作不同阶段采取不同工作方式，结合水利工作的自然、社会和工程特点，在关键点与关键环节上与普查人员紧密配合协调，争取在第一次全国水利普查中采用走出去的方式不断改进档案工作，以适应水利普查对档案工作的要求。
应当指出的是，国家杜马的立法权也受到相应的制约。首先是来自议会本身即上院的限制，其次是总统的限制。俄罗斯近些年的制度运行实践也充分证明了这一点。
宪法规定，议会上院——联邦委员会有权搁置下院通过的法案。1994－1995年间，联邦总统和上院充分利用了宪法赋予的这项权利，上院搁置的法案有1/5，总统则达到1/4。② См.: B.И.Короткевич. Государственная Дума России в прошлом и настоящем. Ленинградский юридический журнал. 2005. № 4. С. 45. 当然，造成这种状况的原因也是多方面的，其中也包括国家杜马本身运作中存在的问题，这需要一定的时间予以调适。之后几届杜马的实践，这种现象已经大为减少。
三、国家杜马的监督功能
与立法功能不同，在俄罗斯联邦宪法条文中未明确规定国家杜马或议会的监督功能，这一功能在审定俄罗斯国家杜马的法律地位和确定其在分权体系中的地位却有着原则意义。国家杜马的监督对象当然是指国家权力结构中的另外两个分支，即执行权（行政权）和司法权，其中主要是执行权。
（一）对执行机关的监督
国家杜马对执行机关的监督体现为某种综合功能，其法律内容由国家杜马不同性质和不同方向的权能构成。
世界上绝大多数发达国家如英国、美国、德国等早已将儿童阅读上升到国家战略高度[32](P112-116)，也许正因如此，才造就了各国的繁荣稳定和经济社会的持续性发展。在已具备客观条件和能力的前提下，中国政府也应提供强有力的资源投入和政策保障以便有效地支持并促进图书馆未成年人服务工作。我国民众在这方面的欠缺和薄弱的现况，也提示我们应尽快将其提升为国家战略，以免贻误时代赋予的宝贵发展机会。同时推广未成年人阅读，加强图书馆未成年人服务工作本身能紧扣教育目标和各阶段培养方案，是缓解甚至是解决目前基础教育中学生负担愈发沉重，心理健康日益凸显等问题的对症良药。
此外，就是一般性法律，即普通联邦法。
高速公路软土路基的抗剪强度比较低，我国软土的结构若是并未对其转开排水处理，就会导致软土的抗剪强度＜20MPa，软土内部的摩擦角度一般都是20～35°，这样就会使软土的抗剪强度一定程度地下降。不过，我国软土路基通过排水固结可以大大地提升其抗剪强度，若软土的排水固结速度可以保持比较快的速度，那么软土的抗剪强度就会得到大幅度的提升。
国家杜马监督权能之一是参与任命或选择执行权力各类机关的公职人员，首先是联邦政府的组成或辞职。国家杜马根据联邦总统的提名批准联邦政府的总理人选。虽然政府的组成是总统根据政府总理的提名任命副总理，但国家杜马可以通过决定总理人选或解决政府信任问题而影响政府的人员构成。应当指出的是，按照俄罗斯的宪法模式，在总统与国家杜马关于联邦政府组成、辞职和责任的相互关系中，总统占有明显的优势。国家杜马批准政府总理人选实际上仅针对总理人选本身，因为，如果总统提名3次均遭反对，总统可以解散国家杜马，直接任命总理而无需经过国家杜马同意。
根据1998年12月11日俄联邦宪法法院第28－18号决议，俄罗斯联邦总统可以3次提出同一个人为总理人选。显然，后两次提名国家杜马都不会接受。这实际上变相阉割了该程序的本质，将总统的“克制”手段转变成了总统手中的压迫手段。
另外，国家杜马可以直接组建或参与组建国家机关。按照法律规定，国家杜马任免中央银行行长、审计委员会主任和半数的审计人员（另半数审计人员由联邦委员会任命）、人权全权代表。
到底是什么曲子呢？叮叮咚咚应该是泉水喷涌洒向明净的晴空吧？不，应该是那个满月的深夜，门前那条小河涓涓流淌。不，应该是月光撒落在河面上的声音。不，是月光和流水共同组成的旋律。如银的月光倾泻下来，河水流动着，波光粼粼，清澈而富于变化，敦礼清楚地看到小鱼在水里无比轻盈地摆动自己的尾巴，时缓时急。
议会监督功能的基础是议院及其议员的信息权能。比如，国家杜马每年听取联邦政府关于其活动结果的报告，其中也包括国家杜马提出的相关事项。国家杜马议员有权向公职人员和执行权力机关提出质询，相关人员和机关必须在30日内予以书面回复。国家杜马议员也可以在相应的例会上向政府成员提出问题。提出上述质询和问题的目的均在于获得议员工作中必要的信息。
2.2.1 开展实地普查，掌握基本情况。对该地区红色文献资源进行实地调查，基本掌握其分布情况及当地各有关机构入藏情况。除此，还可以通过各种书目索引工具及网络途径了解湘西红色文献出版、存佚情况及收藏单位等等。根据普查结果，争取地方党委和政府部门支持，在地方图书、档案、党史、地方志等管理服务机构的协助配合下，划拨专款、集中力量并把红色文献收集起来。
国家杜马的特定监督职能还包括国际条约的批准。一方面，国家杜马通过批准国际条约而将国际条约包含的国际法规范转化为国内法体系，并赋予其国内法普遍强制执行效力；另一方面，则是监督俄联邦总统和政府所做出的与其签订国际条约有关的重要政策决定。
最后，国家杜马对执行权的监督形式还有对联邦总统和政府的规范性文件向宪法法院提出审议的程序。国家杜马和1/5以上的议员有权向宪法法院提出审议申请。
The resistance values Roff and Ron correspond to w = 0 and to w = wmax respectively.
除上述监督功能外，国家杜马中各类政治活动也是立法权影响执行权的重要途径。国家杜马中的议员和议员团体的政治立场通过不同形式（请愿、申请、演说等）表现出来，对执行权的政策整体走向起到了矫正和警示作用。
（二）与司法权的制约关系
相对而言，司法权在三权结构中属于较弱的一个权力分支。因此，国家杜马与司法权之间更多体现的不是监督而是制约关系，即立法权要受到司法权的制约，而非相反。这主要体现在司法机关对立法机关制定的法律进行违宪审查，并部分分享立法机关的法律创制功能。
在俄罗斯，由联邦宪法法院行使违宪审查职能。根据1990年12月15日苏俄宪法修正案，设立宪法法院作为司法宪法监督的专门机关，由苏俄人民代表大会选举13名法官组成。现行《俄罗斯宪法》第125条和《宪法法院法》第3条对宪法法院职权、组成程序和活动做出了规定，共由19名法官组成，由联邦委员会根据总统提名任命。
根据法律规定，宪法法院有权进行违宪审查的对象包括俄罗斯联邦总统、联邦委员会、国家杜马、联邦政府发布的联邦法和规范性法律文件；根据公民侵犯宪法权利和自由的申诉和根据法院的请求核查在具体案件中应予适用的法律是否违宪；对指控俄联邦总统叛国或实施其他严重犯罪行为是否遵守法定程序作出鉴定；就其管辖事项提出立法议案。① См.: В. И. Зуев. Конституционный Суд РФ – судебный орган Конституционного контроля. Вестник Оренбургского государственного университета. 2013. № 3. С. 74.
宪法法院审理案件的程序与普通法院并无本质不同，遵循公开、原被告双方平等、口头、辩论原则，由出席审理的法官2/3以上多数做出判决。如果判决认定法律（条款）或其他规范性法律文件违宪，则该法律（条款）或其他规范性法律文件即行丧失法律效力。
她觉得他是感受了不同的女人，获得的不同灵感。她没说。但幸福感很快消失，快得她抓都抓不住，后悔得只想撕了自己的嘴。是自己太敏感了么？是自己不够强悍么？为什么她感觉她和那些他感受过的女人们没有任何不同，她不是他的谁，连女朋友都算不上，只是他性伙伴的其中之一。
宪法法院发布的决议（конституционное решение）在俄罗斯境内直接生效，其效力高于其他联邦法，而且不得提出申诉。其对具体案件做出的判决（конституционное постановление）则视不同情况而定：由作出判决的初审法院重审；引入新的法律规范和程序；废止现行法律规范，并规定联邦立法者在规定期限内修改法律规范。② https://ru.wikipedia.org/wiki/Конституционный_суд_Российской_Федерации. 2018年6月19日访问。
与其他法院应遵守宪法和联邦法不同，宪法法院在行使其权能时只需依照俄联邦现行宪法。且其对宪法所作的正式解释对所有国家权力机关、机构、公职人员和公民具有强制效力，必须遵守执行。基于这些法律特性，完全有理由将其视为与联邦总统、议会和政府处于同一层次的国家权力机关。
宪法法院涉及法律条款违宪审查的案件，一般情况下都是国家杜马作为“被告”一方。根据庭审各方平等原则，国家杜马要派出代表出庭“应诉”。自1998年以后，国家杜马制定专门条例，规定设立国家杜马常驻联邦宪法法院代表职务。在宪法法院审理联邦法相应规范是否违宪的案件时，常驻代表即代表国家杜马出庭申述立法者的观点。③ См.: В. В. Лазарев. Особенности аргументации позиции постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ. Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 1). С. 164.
如上所述，国家杜马享有立法权，也行使部分监督权，但法律并未赋予其法律执行的监督权。联邦宪法法院的职能在很大程度上构成了对国家杜马的制约。在司法实践中，宪法法院的判决和决议对立法影响巨大，其决议直接获得法律效力，可以作为法的渊源的组成部分，而其判决则成为普通法院在审理案件时必须遵循的判例（прецедент）。④ См.: А. А. Гравина. Акты Конституционного Суда РФ и законодательство о судебной власти. Журнал российского права. 2011. № 10. С. 52.
国家杜马的实质监督权能是审议联邦预算，并听取和批准联邦政府的执行报告。众所周知，这是必须予以满足的国家全部财政需求（支出）和全部收入的综合平衡预算金额。国家杜马批准联邦预算以及财政年度届满后其执行报告的法律含义在于，国家杜马授权联邦政府在财政领域履行特定的义务，并在事后核查其执行情况。国家杜马因此形成了对执行权的事前和之后的财政监督，并按照分权原则形成预算执行的委托。
四、余论――如何克服功能障碍
立法权与行政权关系的协调历来是民主制度国家的难题。1905－1917年沙俄时期，在革命形势逼迫下运行的四届国家杜马，虽然可以视为是俄罗斯走向君主立宪的重要标志，但在当时的国家权力体系中，沙皇的权力始终处于主导地位，立法权受制于沙皇的传统权威，行使并不顺畅，对行政权（沙皇权力）的监督当然更难奏效。① 参见姜喆：《20世纪初俄国国家杜马研究》，吉林大学2009年博士学位论文，第153页。 因此，国家杜马很难在国家权力结构中起到制衡作用。
十月革命后的苏维埃时期（1917－1991年），实行议行合一的“民主集中制”，贯彻党的一元化领导，不承认国家权力运行的分权制衡理论。虽然各时期苏维埃宪法规定了国家最高权力机关，先后为中央执行委员会、最高苏维埃和苏维埃人民代表大会等机关，但实际掌握国家政权的是苏联共产党和控制中央和地方苏维埃的各级党组织，因此，不存在权力制衡问题。
苏联解体以后，获得主权国家地位的俄罗斯联邦又恢复了革命前的国家杜马机构，作为议会下院，与联邦委员会共同行使立法权，旨在与执行权（行政权）和司法权形成三权鼎立之势，并共同行使国家权力。但在实际运行过程中，由于受历史传统因素和制度设计本身的影响，国家杜马并未发挥其应有的权力制衡作用。七届国家杜马的实践表明，主要行使立法权和监督权的国家杜马不仅没有对俄罗斯联邦总统的行政权构成制约，反而越来越听命于行政权，并通过立法积极配合总统推行各项内外政策。
在2016年第七届国家杜马选举中，“统一俄罗斯党”（以下简称“统俄党”）大获全胜，获得了450个议席中的343个，取得宪法多数席位。理论上，统一俄罗斯党可以独立通过任何法案而无需其他党派的支持。统俄党主席虽然是总理梅德维杰夫，但实际领导人却是普京。因此，在该党选前的宣传造势上也主要强调“普京的党”。② 参见薛福岐：《俄罗斯国家杜马选举：结果与影响》，《世界知识》2016年第21期。 而国家杜马实际成了“普京的国家杜马”。应该说，这是梅普利用政党进行政治合作的另一种方式。
这种权力格局虽然有利于俄罗斯国家和社会的稳定，议会不会掣肘政府推行各项方针政策，但另一方面，也大失立法权制衡行政权的制度设计初衷。就目前情况来看，其利弊得失还很难说清，但从长远来看，其不利于俄罗斯民主制度的发展和完善是显而易见的。因此，当代俄罗斯的强权总统制是社会转型期的一种制度选择。在实践层面，强权总统制或许具有现实的合法性基础，对当下的复兴与崛起能够发挥有效的作用。“但从民主宪政的长远发展来看，总统权力的扩张又存在深刻的危机，即特殊历史时期确立起来的以个人魅力为主导的强权总统制只是权宜之计，如何向法律型治理模式过渡是其现代进程中必须面对的问题。”③ 杨昌宇：《当代俄罗斯强权总统制的合法性及其危机》，《求是学刊》2007年第6期。
应当指出的是，俄罗斯现行体制采用的强总统模式是历史形成的。当然，这对国家杜马权力制衡作用的发挥影响巨大。
国家杜马活动初期曾努力尝试扩大自身的权能，但收效甚微。1994年反对派提出几项激进法案，如，将财政部隶属于国家杜马、改总统全民直选为选举人委员会选举、取消总统制、组建联合内阁等，都未得到多数议员的支持和响应。
1995年爆发了政府和国家杜马之间的危机。国家杜马对政府提出不信任案，但被总统否决。国家杜马则无力反击。
由于经济形势恶化，1995年底选举产生的第二届国家杜马与政府以及总统之间更为对立。1999年5月15日俄罗斯国家杜马历史上第一次审议提前终止总统职务问题。按照现行宪法的规定，通过对总统的弹劾案要有超过2/3的议员多数表决通过。该程序最初启动于1998年，对叶利钦总统提出5项指控：瓦解苏联；1993年秋季炮轰“白宫”事件；发动车臣战争；解体军队和俄罗斯种族灭绝。临近表决时，俄罗斯国内气氛一度十分紧张。总统方面声言要解散国家杜马，国家杜马方面则针锋相对，威胁如总统采取暴力方式则必以相应行动予以回敬。最后的结果是，对总统的弹劾没有超出国家杜马范围，因为没有任何一项指控获得足够法定多数。
1999年底选举产生了第三届国家杜马。在选举之前，各派政治力量纷纷表示要修改宪法，主要是限制总统权力，并在议会多数的基础上组建政府。但选举结果出人意料：“统一运动”党获得了胜利，俄共失去了第一大党地位，不得不在议会中寻求同盟者以建立议会联盟。2002年俄共发生分化，丧失9个委员会中的7个委员会主席职位，议长谢列兹涅夫（Г. Селезнев）被俄共开除，并组建了新的政党组织――俄罗斯复兴党（Партия Возрождения России）。① См.: B.И.Короткевич. Государственная Дума России в прошлом и настоящем. Ленинградский юридический журнал. 2005. № 4. С. 46-48.
2003年第四届国家杜马之后，普京支持的“统一俄罗斯党”逐渐获得国家杜马多数席位，从而结束了议会与政府间的对立，同时也弱化了国家杜马对总统和政府的监督职能。
根据俄罗斯现行宪法的规定，国家杜马与联邦委员会共同行使立法权。因此，国家杜马的权力运行首先受到来自议会内部的制约。但这不是主要的。根据制度设计，如果超过绝对多数的国家杜马议员执意通过一个法案是完全可以实现的。
其次，总统拥有立法权，议会即使有异议，也无权干预。例如，1994年7月，俄政府提出第二阶段私有化的方案，议会两次拒绝通过。最后，叶利钦以总统令形式颁布，在全国强制推行。
当然，对国家杜马强有力的制约还是来自联邦总统，在两者的关系中也存在诸多不确定性因素。
首先，总统独掌大权，议会难以监督。根据俄罗斯宪法规定：总统“有权决定国家对内对外政策的基本方向”；总统有权“发布命令和指示”，在全国境内“都必须执行”。也就是说，俄罗斯的每一项内外政策，都由总统全权处理，议会无法监督和修改。
另外，司法权也对议会的立法权构成制约，主要体现在1990年设立的宪法法院有权审查议会通过的法律是否违宪。如果认定其违宪，可以宣布立法无效。实践中，俄罗斯宪法法院使用“政治问题不审查原则”“合宪性推定原则”等体现对立法机关的尊重，然而指责它不够尊重立法者的批评也一直不断。虽然俄罗斯宪法法院曾经在一段时间内做出的违宪判决过多，存有压缩立法空间的嫌疑，但是近年来已经有所改善，表明它正在不断努力地践行着自我克制原则，以期尊重立法者。② 参见尤晓红：《论俄罗斯宪法法院与立法机关的关系》，《黑龙江社会科学》2008年第2期。
再次，总统拥有法案的否决权。一部法律草案经过国家杜马三读通过并经联邦委员会同意之后，要交总统签署发布。如联邦委员会未能通过这一法案，国家杜马必须重新讨论，进行复审，有2/3以上的代表投票赞成才算通过。如果总统否决这一法案，则须由联邦委员会和国家杜马各占2/3以上的代表投票赞成才能迫使总统签署发布。总统的这种否决权，使国家杜马很难通过总统所不喜欢的法案。根据资料显示，第一届国家杜马成立半年内共通过44项新法案，其中有34项因没有得到总统的签署而作废。
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另外，总统有权解散议会。在俄罗斯，政府由总统直接领导，不需对议会负责，国家杜马很难监督政府，更难推翻政府。宪法规定，总统任命政府总理需经国家杜马同意；但如国家杜马3次否决总统提名的总理人选，总统就有权解散国家杜马，并直接任命政府总理。宪法还规定， 国家杜马有权对政府提出不信任议案，但总统可以不予理睬。如国家杜马在3个月内重又提出对政府的不信任议案，那么总统就有权或者解散政府，或者解散国家杜马。由此可见，主动大权都在总统手里，议会的作用有限。议会如要迫使政府辞职，自身将冒被解散的重大风险。
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最后，议会很难罢免总统。根据宪法的规定，当总统辞职、因健康原因不能行使权力或被解除职务时，由总理临时代理总统职务，并在3个月内举行新的总统选举。宪法没有规定总统违背宪法就有可能被罢免，只是规定，如总统“叛国或犯有其他重罪”，联邦委员会可以罢免总统。但是，罢免的程序十分复杂。其中规定，必须先由最高法院提出“总统行为有犯罪迹象的结论书”，再由国家杜马提出指控，经宪法法院做出“指控符合规定程序”、罪行得到证实的裁定，联邦委员会才能罢免总统。特别是规定，国家杜马的指控和联邦委员会的决定必须在国家杜马1 /3以上代表提议、国家杜马专门委员会做出结论的情况下，经两院分别以2 /3以上代表表决同意后才能通过。由此可见，俄罗斯总统要解散议会比较容易，而议会要罢免总统却很难。
总之，在俄罗斯的政治体制中，总统权力过大，议会权力较小，司法权力也偏弱，三权分立徒有其名，结果形成一种特殊的、具有俄罗斯特色的“总统集权体制”① 参见王正泉：《俄罗斯的“总统集权体制”》，《今日东欧中亚》1998年第1期。 。
应该说，形成这样的体制也是历史选择的结果。历史的经验表明，像俄罗斯这样的国家更适合强人政治和威权主义统治方式。国家领导人的个人特点对于国家发展的影响巨大。戈尔巴乔夫搞垮了苏联，叶利钦和普京则铸就了现代俄罗斯。
旧俄时代第一、二届国家杜马即因与沙皇对抗而被解散，直到组成与沙皇政府采取相对合作态度的国家杜马（第三、四届）才算进入正常工作状态。② См.: Государственная Дума в России (1906—1917); Ред. Твердохлеб А. А., Шевырин В. М. — М.: Наука, 1995. С. 92. 20世纪初如此，世纪末的90年代初，历史再度重演。
叶利钦于1990年当选俄罗斯总统，在其与副总统鲁茨科伊和议长哈斯布拉托夫发生政治分歧而无法通过正常途径解决时，于1990年10月断然采取暴力行动，下令炮打“白宫”，用武力解决政治问题，并趁势解散俄罗斯最高苏维埃，转而建立议会民主制度，恢复帝俄时期的国家杜马。③ 参见徐葵：《从俄罗斯总统选举看叶利钦时代》，《东欧中亚研究》1996年第5期。 叶利钦提出的新宪法方案也于1993年12月12日通过全民公决获得通过。反对派试图以内阁制扼制总统权力的制度设计彻底失败。新的方案干脆取消了副总统职位。在总统出现空缺时，政府总理并不能当然地成为替补，而要另行举行总统选举，以保证总统受到的制约最小。
自2000年普京执政以来，虽然国家杜马中的反对派也不时提出对政府甚至普京的批评，但均未对普京的施政方针政策构成实质性影响，更多的时候是在立法领域的积极配合。如为了应对欧洲人权法院针对俄罗斯的所谓“政治性判决”而修订《宪法法院法》相关条款，从而终止了欧洲人权法院判决在俄罗斯的当然执行状况，转由宪法法院做出判断。① 参见王志华：《俄罗斯与欧洲人权法院二十年――主权与人权的博弈》，《中外法学》2016年第6期。
在2014年3月克里米亚入俄事件中，国家杜马和联邦委员会与联邦总统采取了完全一致的行动。3月16日克里米亚完成全民公投，普京19日向议会提交了有关克里米亚与塞瓦斯托波尔加入俄联邦的法案。俄国家杜马于20日表决通过、联邦委员会于21日批准了克里米亚及塞瓦斯托波尔市作为新主体加入俄联邦的国家间条约，以及有关克里米亚及塞瓦斯托波尔入俄和俄联邦新主体一体化过渡期程序的联邦宪法法律。
以美国为首的西方国家因克里米亚事件对俄罗斯实施了政治和经济制裁，2017年8月，美国特朗普总统签署了《制裁反击美国敌人法案》，美国财政部则先后两次宣布针对俄罗斯商人、高官和实体公司的具体制裁措施。而俄罗斯则针锋相对，采取反制裁措施。为了配合总统对外政策，俄罗斯国家杜马于2018年5月22日完成三读程序，通过《美利坚和众国和（或）其他国家不友好行为应对（反制）措施法》（或称《反制裁法》），普京总统6月4日签署（6月6日正式公布生效）。该法没有确定俄罗斯反制裁的具体适用领域，而是赋予联邦政府权力，可以采取措施禁止任何商品和原料进口。② См.: Федеральный закон от 4 июня 2018 г. N 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств». 6 июня 2018 г. Российская газета - Федеральный выпуск № 7584 (121).
从维护国家利益角度言之，国家杜马与总统配合共同应对外国制裁完全是可以理解的。但在内政方面，国家杜马整体上的支持态度也丝毫不差。如第七届国家杜马议长沃洛金在当选后的第一次例会上即宣布，新一届国家杜马立法的主要工作应是普京总统2012年“5月命令”中指明的那些社会经济领域，并将其作为本届国家杜马的立法活动原则。
一般认为，联邦总统行使的是执行权，即行政权。但是，就俄罗斯宪法规定和实际运行而言，仅将俄罗斯联邦总统的权力归属于行政权显然不够，是对总统权力的低估。但总统权也不能简单地说是第四权，因为其他三权都不能与总统权相提并论，实际上三权都低于总统权。因此，完全有理由认为，在俄罗斯，联邦总统权凌驾于立法、行政和司法三权之上。俄罗斯的国家权力架构是联邦总统权力之下的三权制衡。尤其是经过2016年第七届国家杜马选举使统俄党在杜马党团中一党独大和2018年普京再度当选总统之后，普京的权力和个人魅力如日中天，反对派即使频频发难也难于撼动这种局面。就目前俄罗斯各派政治势力的分布来看，短期内尚不存在打破这种局面的可能性。未来如何破解，将取决于诸多因素，也不排除各种偶然性。但从历史文化和民族传统以及地缘政治角度而言，这样的强权总统制模式也许更像俄罗斯，或者说更具合理性。
中图分类号： DF093
文献标识码： A
文章编号： 1674-9502（2019）03-001-011
作 者： 王志华，中国政法大学教授，博士生导师。
（责任编辑：马 斌）