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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2006)06-0022-08
政府工具研究是当代国外公共管理（公共行政与公共政策）学科中异军突起的一个重要分支或主题领域，近年来国内学界的研究也开始起步。政府工具的研究途径关注工具的特性、分类、选择和应用及其绩效等方面的问题，该领域的兴起对于拓展公共管理及公共政策学科的视野，提高其预见力和解释力具有重要意义。如果说该领域早期研究的焦点是政府工具类型的话，那么，新近的研究则更多地关注政府工具的选择问题。工具选择受到多种因素的限制，政府并非可以不受约束地从“工具箱”中任意选择，而必须既考虑政治因素，又考虑技术上的问题。本文将对政府工具研究的新近进展作简要的评述。
一、政府工具研究的脉络与主题
政府工具是20世纪80、90年代以来西方公共行政和公共政策领域研究的新途径之一，20年间得到了迅猛的发展，并在环境政策、货币政策和能源政策等领域得到广泛应用。近年来，国内学界也开始关注政府工具的研究，出现了不少学术论著，该领域的研究已成为我国公共管理和公共政策学科的新的知识增长点。
就国外而言，荷兰学者范·尼斯潘等人发现，在20世纪70年代之前，公共行政学界对于政府工具的系统研究非常匮乏，甚至关于是否应该研究这一领域的争论都几乎没有出现过。①早在1971年，政策分析的著名学者德洛尔就批评道，对于工具实践的忽视，导致了公共行政学极度缺乏一种具有说明力的知识体系。②随着实践的发展，公共行政和公共政策学科从规范研究向规范与实证并重发展，越来越多的实践问题要求学科的发展增强解释力，在这样的背景下，政府工具的研究在20世纪70年代之后得到了迅速的发展。
应该说，政府工具研究的快速发展与其对公共行政过程细致入微的分析解释（尤其是对公共政策执行过程的模型化诠释）有关，它使得传统对政府管理的研究带上了从“软知识”向“硬科学”发展的印记，对政府过程或政策过程更具解释力，对公共行政实践也具有更为直接的指导作用。值得注意的是，对政府工具的研究首先发端于经济学家，其后虽然由公共行政和政策学家们主导，但是更多的环境学家、货币银行学家、管理工程学家、心理学家和政府官员也从各自的角度参与到这个研究中来，从而使政府工具的研究从一开始就不只局限于公共行政学。这与传统公共行政（主要是美国的公共行政传统）闭门造车式的研究大不相同，这种多学科的背景增强了工具途径的预见力和解释力，也更容易得到政府实务部门的青睐。由工具研究发展而来的“工具箱”在发达国家政府管理实践中被认可并得到广泛应用，这大大增强了政府工具研究的影响力，因而在当代公共行政和公共政策研究中，成为一个异军突起的重要主题领域。
应该指出，在西方学界的文献中，与政府工具类似的概念还有政策工具和治理工具等，这些概念虽然在学理上略有区别，但在实际应用中并没有分明的界限。在国内学者的研究中，对这几个类似概念通常也不做仔细区分。毛寿龙和张成福等学者更多地使用“治理工具”的概念，而笔者则倾向于采用“政府工具”或“政策工具”的提法。
如果将1964年荷兰经济学家科臣的研究作为政府工具研究发端的话，那么综观这40年来的研究，政府工具的研究主要集中于如下主题：
1.识别和分类。政府工具本身是一个抽象的概念，是学者们有感于纷繁复杂的公共生活，希望能从政府日常实践中提炼出诸多达到目标常用的手段和方法而提出的概念，因而对政府过程的解构进而按照特定的标准识别政府工具，就成为工具研究的首要任务。萨拉蒙认为，“每一种政府工具都具有某种特征，使其可以得到识别。”③而科臣早在1960年代就识别出64种常用工具，后来的达尔、林德布罗姆等学者在工具的识别上也做出了贡献。在工具识别的基础上，学者们尝试着对已经识别出的工具进行分类。这里的分类绝不是简单的归纳总结，它的深刻意义在于，工具的分类反映了对政府过程不同角度的看法，因而不同的分类标准往往以不同的方法论为依托。在西方的政府工具研究中，一种分类视角几乎就是一种工具研究模型。因此，对工具的分类成为研究政府工具需要首先厘清的问题。
2.工具特性及其适用情境。在识别和分类的基础上，学者们往往关注不同种类工具的特性，如经济性和强制性高低、回应性强弱、公民参与度大小等等，以此作为对不同工具适用情境研究的基础。英国学者胡德指出，理解政府工具与环境之间的关系非常重要，公共行政应该研究的是在什么样的情境下特定工具的表现优劣。④在纯理论的层面上，一些学者试图以不同标准设置公共行政情境，而对不同特性工具在这些情境下的适用性进行研究。
3.工具选择及其绩效。政府工具的研究最终是为了指导实践，因此，很多学者们在工具选择理论上投入了大量的精力，他们希望在理想情境下工具的合理选择能够带来预期的高绩效。伍德塞德总结说，20世纪90年代以后，西方关于政府工具的文献主要集中于工具选择的研究。⑤当通过实证研究总结出不同工具的基本绩效表现后，政府工具的研究又回到对政府过程的分析，知识的积累又开始新一轮的循环。
在政府工具的研究中，有几个探讨较多的主题领域，如工具识别、工具分类和工具应用等，在这些领域中也产生了很多研究成果。但是综观西方学界对政府工具的探讨，基本上最后都服务于对工具选择的研究以及对工具绩效的评价，这也正是政府工具研究与实践结合最为紧密之处，其研究成果能够直接服务于公共行政和公共政策实践。
二、政府工具的分类
在科臣将政府工具识别为64类之后，西方很多学者都对工具分类做出了贡献。罗威、达尔和林德布罗姆按照强制性标准将政府工具分为强制性工具和非强制性工具两大类；⑥加拿大学者霍莱特和拉梅什用同样的标准提出了强制性工具、混合工具、志愿工具的三分法。⑦萨尔蒙则按照支出状况将政府工具分为支出性工具和非支出性工具两类；在范·德龙的分类中，工具的作用机理就成为主要标准，他认为政府工具应该分为如下三种类型：强制性工具、财政激励工具和信息提供工具。英国学者乔丹、乌泽尔和济托也以工具的作用机理进行分类研究，他们认为强制性工具、市场工具、信息装置、志愿协议是政府工具的主要形态。⑧
其实，分类只是为了更清楚地认识各种工具的不同属性，帮助人们认识公共行政和公共政策的执行过程，因而学者们的分类往往基于特定的标准，并且结合不同的情境，各有侧重，并无对错之分。而在公共行政实践中，“强制—混合—志愿”的三分法则被广泛接受。有人认为，学者们对政府工具的分类并不符合互斥的分类原则，有些含混不清，而且这些分类远离政治现实。而实际上，以政府在提供物品和服务中的主导程度作为标准，各种各样的政府工具都可以以“自愿—强制”关系为轴线进行分类。由于这种分类方式可以涵盖绝大多数的政府工具类型，因而被人们认为更具包容性。这种分类确实用一种浅显的分类原则将政府工具相对互斥地分为三个部分，较为合理。从西方政府部门的官方文件中可以看出，这种分类原则也确实较为常用。⑨在政府工具选择的学术研究中，这种三分法也是最常使用的。⑩
乔丹、乌泽尔和济托的四分法则突破了这种观点，他们认为对政府工具的分类完全可以不拘泥于互斥的分类法。在查阅文献时，我们发现，包括OECD的专家在内，很多学者都将志愿工具划入市场工具的范畴。(11)当然，也有不少学者倾向于将市场工具(12)单独作为政府工具的一种类型而与规制工具和志愿工具并列。因为在这些学者看来，无论是作用机理、有效性和资源消耗，市场工具与另外两者都是有显著差异的，不能因为其强制性弱于传统规制工具就将它们简单地划入志愿工具的范畴。而在实务界，这一分类被广泛接受。
而比较有争议的是信息手段（也称信息提供）的归类。彼得斯等人将其称之为信息传递，并将其作为政府工具的一种单独类型。迪茨和斯特恩则认为，在现代公共行政和公共政策的实践中，对于任何一种工具的使用，没有了必要的信息提供，在信息化的时代里是不可想象的，所以将信息工具作为一种单独的工具分类并不妥当，何况信息工具较少单独使用。在单独使用信息工具时，它的作用机理是通过影响个体的内心判断和价值导向来影响个体行为，从而实现政府设定的目标。因此，他们认为，根据信息装置的属性将其划入志愿工具的范畴更为合理。
在分类问题上，也有很多学者有不同的观点。在萨拉蒙看来，原有的以强制性为基础的工具分类过于笼统，对于研究工具的特性、选择及其绩效并没有实质性的帮助。萨拉蒙在其主编的《政府工具——新治理指南》一书中指出，每种工具的特征都包含着如下的基本要素：一是提供公共物品的具体类型，如产品、服务、现金、保护等；二是公共物品的交付方式，如贷款、税收等；三是公共物品的交付系统，如政府部门、非营利组织、地方政府；四是提供公共物品的一系列规则。萨拉蒙以这四个要素为基础提出了包含15种工具的分类方法：直接管理、社会规制、经济规制、合同、拨款、直接贷款、贷款担保、保险、税收支出、收费、债务法、政府公司和凭单制、侵权责任、矫正税。他认为，每一种工具在提供的公共物品类型、交付方式、交付系统和规则方面都存在着一定区别。显然，萨拉蒙的研究已经突破了原有的工具研究框架，将西方国家政府治理变革的若干典型经验作为政府工具的主要分类。
查阅国外文献可以看出，工具的识别和分类研究主要在20世纪90年代之前，而且这方面的探讨较多。但是，正如德龙所说，为了发展出一套严密的工具分类，人们已经花费了太多时间。(13)单纯以分类为主题的研究近年来已经越来越少，政府工具研究从整体性上看已经进入了一个更高的阶段。
三、政府工具的特性
对政府工具选择的研究需要首先对各种工具的特性进行研究，再结合不同的行政情境进行选择，这是西方学者研究政府工具使用的一般逻辑。按照霍莱特和拉梅什的框架，我们可以对几种工具的特性做出如下的归纳：
1.强制性工具又叫指导性工具或规制性工具。它的特点是用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响，以实现期望的政策目标。这种工具在人类历史上有着最久的历史，且很早就被人的理性所识别。根据彼得斯的研究，强制性工具在现代民主制下，政府处理经济事务时应尽可能少地采用，理论上仅以纠正市场失灵为例外；而在社会事务上，由于吸毒、种族歧视、刑事犯罪和恐怖主义等问题，社会领域上使用强制性工具的情境大大扩展，使用频率也明显提高。在需要相对人无条件遵从的时候，强制性工具是最有效的。
2.志愿性工具。这种工具是指在所期望实现的任务上，政府较少的介入，而由民间力量或市场自主运作。(14)志愿工具在人们已经有一定诱因改变自身行为的时候使用最为有效，而如果人们没有改变的激励，那么志愿工具的作用就非常有限甚至是完全无效的，这就是志愿工具选择的基本情境。因此，志愿工具某种意义上讲就是一种诱因管理，这种诱因有时候是经济利益，有时候是普世的社会价值。它抓住了人们内心改变现有行为以改进福利的潜在动机，通过外部诱导来实现相对人的遵从。而对于相对人遵从的更深层次的原因，霍莱特和拉梅什归结为“自利性、伦理判断和内心满足。”多数志愿工具是在强制性表现出低效、缺少相对人自愿遵从、成本消耗巨大等弊病之后作为一种替代性手段而出现的。受到强烈质疑的是强制性工具的有效性。随着社会的日益多元化、碎片化和对放松管制的普遍要求，强制性工具在公共政策执行中的作用开始日益受到质疑。而志愿工具由于强调官商、官民平等协商和自愿合意、节约成本等方面的特点，很容易得到相对人的配合，并使其保持长期遵从的充分动力，因而在一些政策领域其有效性优于规制。一般而言，这些领域有排污政策、节能政策、人权保护政策等。这些领域的性质决定了其公共政策长期以规制为核心，但是强制性过高也产生了很多负面效应。在这种情况下，志愿工具作为一种必要的补充发挥了重要作用。另外，志愿工具在很多尚无相关立法和行政规章规制的新兴政策领域也发挥着越来越重要的作用。由于近20年来志愿工具在环境政策上取得的显著成绩大大鼓舞了政策制定者的信心，因而在西方（尤其是西欧和北欧发达国家），气象预报、废物利用、互联网安全等新兴政策领域，政府更愿意使用志愿工具来推动公共政策的执行。
3.混合性工具。在霍莱特和拉梅什那里，混合性工具是指强制性介于强制工具和志愿工具之间的那部分政府工具（其中有些工具本身就是具体的市场化手段），因而混合工具选择的情境最为广泛。一是信息和劝导。当政府期望用信息提供来影响政策目标的预期，借以实现政策目标时，这种工具经常是有效的。二是政府补贴。在一些公共问题上，当政府不愿或不能直接生产公共物品而这些物品又是社会需要的时，政府可以对私营部门、志愿部门进行财政资助以实现预期目标。三是产权拍卖。当公共实体的公共物品生产是无效率或低效率的时候，政府可以让渡部分公共实体的产权给私营部门，努力提高绩效。这也就是通常所说的民营化。四是税收和用者付费。除了作为财政汲取工具的税收以外，为了扶持或抑制特定的产业、行为、群体乃至个人而又不愿意直接动用强制性手段时，作为混合性工具的税收在市场上和社会事务中常常是有效的。而用者付费同样是用经济性工具调节公民对公共物品的消费。它的逻辑在于，提供免费公共服务并非是理想的选择，它将导致无效的资源配置，因为公共服务低于成本的供应会导致对服务的“过度消费”，消费者会选择消费至边际效用低于服务提供的边际成本的那一点。为了确保将稀缺的公共资源用来提供尽可能多的公共服务，设计合理的用户收费能保证对服务更有约束的使用，并可以向公共服务的提供者提供关于公众为服务付费意愿的重要信息，因此它也是政府的重要工具。
四、政府工具的选择
“政府工具的选择、应用和组合是政府工具研究的最基本的主题和归宿。”(15)在国内外学者较为成熟的研究中，对工具分类、特性和使用情境的探讨最终都归结为对工具选择和使用的研究，这也是理论和实践的交汇点。政府工具的选择使用有一些原则性的规范，然而实践中的工具选择并非以高绩效为标准。工具选择受到各种主客观因素的制约，认识这一点，对于我们研究公共管理和公共政策具有非常重要的意义。胡德很早就给出了工具选择的四项原则：一是只有在充分考虑到其他可替代方案时，我们才能确定那种工具被选择；二是工具必须与工作相匹配，没有哪种工具能够适应所有环境，因此政府需要针对不同的环境选择不同的工具；三是选择必须不太残忍，工具的选择必须符合一定的伦理道德；四是有效性并不是唯一追求目标，理想结果的达成必须以最小的代价来换取。(16)在国内，张成福则认为需要考虑七个方面的主要因素：一是各种政府工具都有其优缺点，并无绝对的优劣；二是在选择政府工具时，公共利益是基本的出发点；三是政府工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础；四是在选择和评估不同政府工具时，其标准也应该是多元的；五是政府工具的选择必须考虑到多元利害关系人；六是不同工具的效果取决于各种因素，并不完全取决于工具本身；七是在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题。(17)笔者则认为，影响工具选择的因素主要有政策目标（或政府目标）、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五种主要因素。(18)
显然，公共行政是一个复杂的过程，受到各种各样因素的制约，即便认识到某些工具在特定问题上是有效的，但是政府仍然会由于各种各样的原因而无法使用。政治和社会情境的约束都会影响政府可选工具的范围。在有的时候，某些工具是不能用的；而在另外一些时候，某些工具可能非用不可。(19)比如在处理很多宗教问题时，强制性工具就很难使用，否则可能招来严重的社会问题和合法性质疑；而在洪水、地震等突发性事件的处理中，志愿工具就显示出其局限性。
国内学者毛寿龙也认为，政府工具的选择是复杂的，它涉及到各国历史背景、文化和制度等因素，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果，没有哪一个价值能够起决定作用。(20)而在学者李斯特看来，政府工具选择过程的一个重要方面就是涉及到公共政策问题如何被加以定义。(21)公共行政和公共政策问题的定义本身即是充满政治性的，问题并非是客观的实体，而是一种社会建构的结果，其定义本身即是带有价值判断的一种创造意义的过程，而经常引发政治上的争论。因而政府工具选择绝不只是一个简单的效用叠加，而是一个复杂的政治经济问题。这在西方民主制下尤为明显，在中国也有相当程度的体现。因此可以认为，政府工具选择首先受制于政治方面的考虑。
罗威和和彼得斯也认为，政府工具本身不是政治中立的，除了诸多政治因素与政治上的动员将影响政府工具的初次选择，选择特定工具进行政策干预，也会引发不同的政治行动并带来不同的政治经济效应。(22)政府工具的选择还受到当时政治经济情境的约束。由于议程设定的选择性、法律、意识形态、面临的危机、预算、官僚体系抗拒变迁等各种限制，政府并不是可以不受限制地从“工具箱”中加以选择“最适当的”工具，还必须考虑工具的标的群体的态度、行为、动机及其对于既有政策的反应。(23)
施奈德和英格拉姆的研究表明，工具的选择其实反映了决策者对于目标群体的假定与偏见。(24)决策者对于标的群体享有的权利地位及其社会建构（是否值得为该标的群体提供服务）的认知，影响了决策者对于政府工具的选择。因此，有关政府工具的分析和选择，必须置于特定时空下的具体政治经济情境及其隐含的权力关系下来了解其政治过程与政治意义。维登的观点更为明确，他认为，有关于政府工具的论述就是有关于权力的论述，而政府工具就是政府运用权力的一套工具，企图获得对社会变迁的支持与实现，或是避免其发生。(25)可见，这些学者仍旧主要从政治和权力使用的角度来分析政府工具的选择，他们将工具本身带上了目的的色彩；而另外的学者则认为，政府工具本身并不涉及政治和价值，只是服务于特定目的的工具，这两派学者对于政府工具的不同观点反映了工具研究的两种主要途径。
路易斯和维迪奇则从社会的角度来分析政府工具选择的影响因素。他们认为，影响政府工具选择的政策情境是特定国家或部门的系统性网络，例如它的历史、地理环境、政治、经济与文化因素，国家结构形式以及国家、区域与地方不同层级的政府机关间的关系；在文化领域，又有意识形态、思维传统、信仰、舆论等影响公共选择过程的认知活动。(26)范·尼斯彭等人则认为，政府工具的选择可能受下列因素的影响：文化或制度的因素、时下的流行、增进（或贬抑）某些人的地位、受益者的偏好等。因此，工具的选择大多出于主观的判准（可利用性、经验、偏好或惯例），而非基于效能或效率等客观的判准。(27)认为所谓的政府工具选择并无常势，很多时候可能是习惯偏好、路径依赖甚至是主观随意的结果。在他们看来，政府工具可能的组合数量十分庞大，而在有限的时间内，政府不可能系统地考虑在特定情境下的各种可能组合方式，所以政府工具的选择大多是出于决策者的直观、经验、传统、信仰甚至意外发现。胡德也认为，多数的政府工具选择类似于生态进化的自然选择，是机遇、实验和失败的结果。(28)而选择正确的工具通常具有不确定性，是一件事关信仰与政治的事情；而且，工具的选择较之所要达成的目标更会引发激烈的政治辩论，(29)因此，带有强烈的政治性。
可见，政治因素较之效能或效率对于政府工具的选择有更直接和更大程度的影响。但是，这些论点都是一种相当宽泛的描述，虽具有启发性，却无法构成一个明确的分析参考架构。彼得斯则经由比较政治相关文献的整理，筛选出政府工具选择的五项主要因素：观念(Ideas)、制度(Institutions)、利益(Interests)、个人(Individuals)与国际环境(International Environment)，简称为“5I”框架。(30)虽然这不可能穷尽工具选择的制约因素，但是这个框架对于我们研究政府工具选择仍具有相当的启示意义。
(1)观念。彼得斯等人认为，观念与意识形态影响了政府工具的选择。(31)摩尔也认为观念建构了公共政策辩论与执行的网络，亦即同时设定了公共政策的假定、理由、目的与手段。(32)社会管制的实行及其效果，尤其与观念因素有着密切的关联。
(2)利益。一般都将政治理解为个人或集体对于利益的追求和价值的权威性分配。政治学中的理性选择论者假定，个人通过政治行动以追求其个人的效用最大化。而传统上的利益团体理论、阶级理论、精英理论则是强调集体利益是发动政治过程的主要机制，政治活动就是这些团体企图去极大化或维护其本身的利益。不论其强调个人的或集体的利益，“以利益为基础”的理论均假定，基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其受益最大而成本负担最小的政府工具。另外，特定工具所带来的利益之争和参与者对自身成本收益变化的不同估计，甚至参与者对成本和收益的认知，都可能影响到特定团体或个人会围绕某个政策议题形成压力集团。因此，利益是影响工具选择的首要变量。
(3)个人。某些个人对于政府工具的选择，扮演了较具影响力的角色。在西方民主制下，工具的选择决定了一项政策能否得到支持，而使适当的政府工具被允许用于政府创新，则是“政策企业家”的主要功能之一。国会议员、利益团体代表、政府官员与一般公民都可能扮演起政策企业家的角色，他们不但要投注相当时间、精力与资源去使得相关议题保持鲜活，获得支持，成为政策议程，还要负责向重要的政治人物推销，也要将相关的政策问题与解决方法加以联结。(33)
(4)制度。在特定的制度下可能形成对于政府工具的偏好，这种偏好可能缘于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因为能够预期其运用的结果，并且相信它能达成所设定的目标。因此，制度因素有助于说明为什么不同的公共管理问题，同一组织却常选择使用类似的工具。马奇的研究指出，各个组织倾向于坚持在成立当初所持有的观念，而持续这些观念，并透过社会化的过程使新进成员习于某种制度化的文化，在组织结构内产生一种“适当性的逻辑”。
(5)国际环境。由于信息科技的进步，因特网的兴起与普及，政治意识形态传播更加密集，国内政治与国际政治的互动更趋密切，甚至国内政策与国际政策间的界线日愈模糊（比如产业政策和金融汇率政策）。因此，来自于其他国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择。(34)
应该承认，由于中国的特殊国情，很多在西方背景下成熟的政府工具研究成果很难在中国的背景下马上得到应用，在政府工具选择的研究中亦是如此。国内学者王满船结合中国实际，对政府工具的选择进行了研究。他将政府工具（原文中称为“政策手段”）分为规制工具、经济工具和宣传教育工具，并通过不同政府工具的对比，总结出政府工具选择所应注意的影响因素：工具的特性、选择的条件要求及适用情形。其研究作为对现实的抽象，较为切合中国的政治环境和政府管理实际，其观点对于研究中国政府部门的工具选择也因此更具价值。
总之，经过40年尤其是近一、二十年的发展，政府工具领域已经形成了自己的研究途径、主题和范围，并出现了众多的文献与成果。众多的西方知名公共学者都参与到政府工具的研究中来，该领域正在成长为公共行政研究具有生命力的重要方向。进入21世纪，美国公共行政著名学者萨拉蒙用“新治理”为政府工具研究做出了新的注解，他将政府工具提高到公共治理的高度，指出官僚政府的传统景象已经很难继续概括当代政府部门的特征，越来越多的社会主体开始介入到公共问题的解决过程。他概括了这种所谓“新治理”的两个主要特征，一是公共问题的治理已经成为需要私人部门、非营利部门和政府协同参与的团队工作；二是众多部门的合作治理并非是自我运作的，它面临着组织和管理方面的巨大挑战。他认为，日益发展的工具途径很好地体现出新治理的精神实质，而各种维度的政府工具也都在公共问题的治理中发挥着作用。(35)很早就开始政府工具研究的彼得斯则从工具途径在美国公共行政学学科框架中的地位入手，他认为政府工具和公共管理（尤其是新公共管理）的研究之间存在一条鸿沟，政府工具和公共管理手段的研究呈现出一种分离的状态。他认为，为了获得对公共管理和公共政策过程更为深入的理解，必须将政府工具和公共管理方式的研究进行整合。(36)
而对于起步较晚的中国公共管理和公共政策学科来说，将政府工具纳入研究视野仅仅是最近几年的事情，未来的道路还很长。只要我们能够立足国情，及时跟踪研究借鉴国外的研究进展及其成果，将政府工具的规范研究和实证分析相结合，一定能够迎头赶上，促进这个研究领域的发展，并用于指导我国公共管理和公共政策的实践，推动政府管理方式的变革。
注释：
①(27)Van Nispen,et al,"On Instrument and Instrumentality:A Critical Assessment",in Public Policy Instrument,Cheltenham,UK:Edward Elgar,1998:p.205,pp.208-209.
②Y.Dror,Design for Policy Science,New York/London/Amsterdam:Elsevier,1971:p.72.
③(35)L.Salamon.Tools of Government:A Guide to the New Governance,New York:Oxford University Press,2002:p.19,pp.660-611.
④(16)(28)(29)C.Hood.The Tools of Government,London:Macmillan,1983:p.137,p.133 ,p.137,p.9.
⑤(34)K.Woodside,"The Acceptability and Visibility of Policy Instruments" in Public Policy Instrument,Cheltenham,UK:Edward Elgar,1998:p.162,pp.162-168.
⑥(15)(18)陈振明：《政府工具研究与政府管理方式改进》，《中国行政管理》2004年第6期。
⑦M.Howlett and M.Ramesh.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems.Toronto:Oxford University Press,1995.
⑧Andrew Jordan,Rüdiger Wurzel and Anthony Zito.Innovating with 'New' Environmental Policy Instruments:Convergence Divergence in the European Union,from http://www.hull.ac.uk/futgov/Papers/APSAZitoAnthon.pdf.
⑨见Scottish Council for Voluntary Organizations,2003等。
⑩见G.Kelly,Policy Instrument Selection:The Decision Context.from http://www.nzae.org.nz/conferences/2004/57-Kelly.pdf.
(11)OECD：《环境管理中的经济手段》，北京：中国环境科学出版社1996年版。
(12)市场工具这个概念在英文中有多个词组对应，economic instruments、economy-based instruments和market instruments意义基本相同。
(13)转引自Van Nispen,et al,"On Instrument and Instrumentality:A Critical Assessment",in Public Policy Instrument,Cheltenham,UK:Edward Elgar,1998:p.206.
(14)M.Howlett and M.Ramesh.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems.Toronto:Oxford University Press,1995:p83.
(17)张成福：《论政府治理工具及其选择》，[EB/OL]:http://www.grchina.com/privacy/ruempa/zcf-1.htm.
(19)K.Woodside,"Policy Instruments and the Study of Public Policy," Canadian Journal of Political Science,19(4).1986:p.775.
(20)毛寿龙、李文钊：《政府职能和管理方式研究》，[EB/OL]:http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ APCITY/UNPAN017701.pdf From http://cpp.dufe.edu.cn/upfile/14_2003-11-19_10-41-34.doc.
(21)(23)R.Rist,"Choosing the Right Policy Instrument at the Right Time:The Contextual Challenges of Selection and Implementation",in Policy Instruments & Their Evaluation,New Brunswick,NJ:Transaction,1998:p155,p.156.
(22)T.Lowi."Four Systems of Policy,Politics and Choice",Public Administration Review,32(4),1972:p.299; Lester.Salamon:Tools of Government:A Guide to the New Governance,Oxford,New York:Oxford University Press,2002:p.552.
(24)A.Schneider,H.Ingram,Policy Design for Democracy,Lawrence:KS:University Press of Kansas,1997:p.93.
(25)E.Vedung,"Policy Instruments:Typologies and Theories",in Policy Instruments & Their Evaluation,New Brunswick,NJ:Transaction,1998:p.50.
(26)M.Louise,B.Videc,"Introduction:Policy Instrument Choice and Evaluation",in Policy Instruments & Their Evaluation,New Brunswick,NJ:Transaction,1998:p.13.
(30)(31)G.Peters,"The Politics of Tool Choice",in Lester M.Salamon(ed.) The Tools of Governance:A Guide to the New Governance,New York:Oxford University Press,2002:pp.553-559,p.555.
(32)M.Moore,"What Sort of Ideas Become Public Ideas?" in Mark H.Reich (ed.),The Power of Public Ideas,Cambridge,MA:Harvard University Press,1990:p.75.
(33)J.Anderson,Public Policymaking(4th edition),Boston:Houghton Mifflin,2000:p.98.
(36)G.Peters.Policy Instruments and Public Management:Bridging the Gap,Journal of Public Administration Review and Theory,2000(1):35-36.
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