中国农民组织发展：治理结构与组织功能——基于6省调查的分析，本文主要内容关键词为：组织论文,治理结构论文,中国农民论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
随着中国农村社会、经济结构的变迁，农村治理结构也相应发生了重大的变化。诸如农民专业经济合作组织等各类农民组织①不断发展(世界银行，2006；Shen等，2005)。中国农民非政府组织的活动涵盖了农村社会经济的方方面面，对农村基层正式组织建设乃至整体的乡村治理都产生了较大影响。农民组织的发展和成熟不仅有助于农民掌握和应用先进的农业技术，提高他们在日益全球化的大市场中的适应能力，而且有助于分散的农民与大市场的连接、与其他利益体建立对话。特别是随着农村税费改革和乡镇综合配套体制改革的推进，乡村基层治理结构将进一步转变。如何在完善村民自治组织和各种农民组织发展机制的基础上，建立政府与农民之间、正式组织与非正式组织之间的有效联系，从而达到共同治理以增加正式组织问责性，并全面推进农村基层民主建设和促进农村各项公益事业发展，已经成为新时期我国农村基层治理需要面临的重大挑战。
现有文献对中国农民组织的发展、现状和存在问题已有一定研究基础，并取得了一定的成果，但还存在进一步完善的空间。首先，目前的研究大多数都集中于农村各种专业组织和经济组织(世界银行，2006；黄祖辉，2002)，而把各类农民组织作为整体一起考虑的研究较缺乏；其次，针对农村的各类专业合作经济组织，虽然围绕其产生的原因、组建和专业功能进行了研究(李熠煜，2004；赵淑华、刘岩，2004)，但针对这些组织公共职能的研究还很少，讨论其在村庄治理中作用的文献则更少；再次，现有研究大部分限于案例研究(Tsai，2002；张晓山，2001)，基于具有全国代表性的大样本数据的研究仍然缺乏，尽管个案剖析容易进行非常深入的研究，但其结论的一般性和代表性往往又受到影响。
基于上述认识，本研究将使用来自中国6省116个村庄的大样本随机调查数据②，对中国农村各种类型的农民组织进行系统性的实证研究，其中包括我国农村组织发展广度、农民参与深度、组织的治理结构和功能等方面。
二、中国农民组织的发展现状和治理结构
(一)农民组织的发展现状
本文将农民组织分成11大类(见表1)。分析表明，在我们调查的6省116个村庄中，共有农民组织552个，其中，文体、健康类组织最多，约占16.7％；其次是民调和公共治安类组织，各有14％；寺庙和教会类宗教组织合计大约18％；生产互助性组织最少，只有2.4％。根据样本村的情况推算，估计全国目前大约有各类组织316万个。不可否认，即便同一类型的农民组织，在不同地域其实际功能和内涵都可能有很大差异。但为了对全国农民组织发育的总体情况和大类有一个总体把握，本文主要讨论这些不同类型农民组织的基本特征，暂不考虑农民组织的区域差异。
(二)农民组织的治理结构
本部分从组织成员规模和特质、组织性质和融资方式、组织的发起和管理，以及组织决策机制四方面来考察中国当前农民组织的治理结构。
农民组织目前的规模(组织成员数量)平均不到100人。教会、文体、健康类协会，维权组织，农民自教育类组织和寺庙等五类组织的规模比较大，平均在60人以上，明显高于其他类别组织；相比之下，农民技术协会和生产互助性组织的规模平均只在20—30人左右。调查结果显示，组织成员的共同特征与组织类型高度相关。如农民技术协会和生产互助性组织的成员主要因为生产活动联系起来；村民参加教会和寺庙这些宗教组织80％左右是因为个人信仰；作为村庄中典型的公共事务型组织，红白理事会的成员有将近半数是当地有威信者；而文体、健康类组织成员的共同特征则是年龄相仿或者兴趣相似。
中国农民组织多为非赢利性组织，但3/4左右的组织有稳定的活动经费，主要通过会员自筹、政府拨款和社会捐赠几种方式融资(见表2)。红白理事会类组织、民间纠纷调解类和公共治安维护类组织都是非赢利性的，相反，生产互助性组织中以盈利为目的的比较多(超过1/3)，而其他类别组织只有不到10％的组织以赢利为目的。各类组织活动经费来源多样(见表2)。从登记情况看，农民组织有60％左右在政府部门进行了登记③。其中，民间纠纷调解组织、公共治安维护组织和维权组织等组织都有3/4左右在政府部门进行了登记，登记率比较高。实际上，这些组织往往也都是政府发起的；相反，寺庙和教会类宗教组织、农民技术协会、生产互助性组织等组织在政府部门的登记率比较低，法律地位有待进一步明确。
中国农民组织发展过程中政府作用非常明显，70％左右的农民组织都是由乡镇政府或村两委发起，并且由乡村干部负责管理(表3)。因此，基层政府在组织的发起中扮演了非常重要的角色，纯粹民间自发的组织很少。特别是农民自我教育类组织、维权组织、民间纠纷调解组织和公共治安维护组织，90％以上是乡镇政府或村两委发起的。这也基本上与这些组织官方色彩比较浓厚的融资方式相对应。相对来说，生产互助性组织、红白理事会类组织，文体、健康类协会等组织由村民自己、社团或企业发起的比较多一些，不过这种情况也都只有不过10％。比较例外的是寺庙和教会类组织，主要是民间发起，政府的作用非常小。
总体来看，政府作用在农民组织的管理中也表现得比较突出，除教会、寺庙类组织、老人协会等组织之外，其他组织70％以上都是由乡、村干部负责管理。不过，相对于组织的发起，村民(尤其是村内精英)在组织管理上发挥了更多作用。比如，对于红白理事会类组织、老人协会、农民技术协会等，相当一部分是由村内能人或普通村民负责管理的。此外，寺庙和教会等宗教组织大多数是由一般村民负责的。
从组织发起和管理两方面来看，宗教类组织受政府影响最小；其次是红白理事会类组织，文体、健康类协会，生产互助性组织和农民技术协会。对这些组织来说，尽管村民在发起和管理中都起到了一定的作用，但政府的影响还是比较大；最后，民间纠纷调解组织、公共治安维护组织、农民自教育类组织和维权组织这四类组织则基本上由基层政府和村两委主导。
中国农民组织重大事项的决策机制具有较强的民主色彩，65％组织采取全体成员共同决策的方式。相比之下，寺庙和教会等宗教类组织的决策“集权”色彩很浓，重大事项由协会骨干决定的比例很高，老人协会重大事项由协会骨干决定的比例也较高。20％以上的公共治安维护组织、农民自教育类组织和维权组织在重大决策上由乡镇政府或村两委负责。
大多数农民组织实行成员一人一票的决策机制，有60％的组织采取这种决策机制(表4)。与重大事项的决策类似，寺庙和教会类组织很少实行成员一人一票制；只有50％的老人协会采取这种方式；维权类组织实行一人一票制的最多。我们在这里的发现与文献中的案例研究比较吻合，无论农民组织是否得到政府的资助，都在一定比例上采取了民主决策机制。但是，比较组织重大事件的决策机制与组织内部的决策机制可以发现，实行一人一票制比例较高的组织，在重大事件决策上未必更倾向于所有成员共同决定(即投票的范围往往限制在骨干成员内部)。宗教类组织、老人协会、生产互助性组织、其他社会组织、治保委员会、民调委员会在两种机制之间有较好的一致性，但维权组织、农民自教育类组织、农民技术协会一致性就较差。
村两委在农民组织的重大决策过程中参与程度非常高，70％以上组织两委都会介入。相对而言，村两委对民间纠纷调解组织、公共治安维护组织、维权组织、农民自教育类组织和农民技术协会等组织重大决策的参与程度比较高，83％以上的组织的重大决策都有村两委参与；相反，村两委对教会、寺庙、红白理事会、生产互助性组织等类组织重大决策的参与程度相对较低。乡镇政府直接参与组织重大决策的情况不很普遍，对1/3的组织有不同程度的介入。村两委参与程度较高的组织，乡镇政府的参与也比较多。
三、中国农民组织的组织功能
(一)农民组织的公共服务功能
本部分我们主要考察中国农民组织在村庄公益事业方面的作用和功能，我们详细分析了农民组织分别在村庄基础设施(修路、架桥和修自来水)、农业生产性基础设施建设和村小学校舍修缮三大类公益事业上的作为和权限。
如表5所示，中国农民组织中多数没有主动发起进行村庄公益事业建设，有过号召村民开展村庄基础设施、农业生产性基础设施建设和村小学校舍修缮三类公益事业建设的组织均未超过20％。发起后能够成功实施的就更少，尤其在村庄基础设施、农业生产性基础设施建设方面，发起后能成功展开的比例不到70％，村小学校舍修缮的这一比例略高，达到78％。农民组织参与村庄公益事业几乎都离不开村两委，90％以上有过项目实施成功经验的组织都是在村两委的支持和配合下进行的。能够不需要村两委参与而成功实施项目的组织只有文体、健康类组织(比如老人协会)和寺庙类组织。
不同类别组织在参与公益事业程度上差异很大，即便同一类别组织在不同类型公益事业上也存在很大差别。首先，宗教组织参与村庄公益事业比较少，对于修缮小学校这类公益事业参与率更低，特别是寺庙类组织发起了项目但无一成功。而两类宗教组织之间也有差异。寺庙类组织在基础设施建设方面，有一半项目是独立完成的，但教会类组织极少发起项目并实施成功，即使成功的项目，也都经过了村两委的批准。其次，纠纷调解类组织和治安维护类组织参与村庄公共事业的程度也很低，这可能是因为这两类组织的专业服务职能比较明确，并且在农村多与村两委联系比较紧密。第三，老人协会等组织参与各类公益事业都比较积极，而且很多项目实施都未通过村两委，反映出这两类组织不仅对村庄公益事业积极性比较高，而且能力比较强。不过值得注意的是，相对而言，它们发起项目的成功率低于平均水平。第四，维权组织对村庄公益事业也很积极，而且成功率都很高，不过，这些项目实施需要村两委支持或配合。第五，农民自教育类组织、生产互助组织和农民技术协会，以及红白理事会类组织参与村庄公益事业程度也较高，其中生产互助组织和农民技术协会两类生产辅助性组织参与农业生产性基础设施建设的程度更高一些。但这些组织的参与都需要村两委介入。
为了分析农民组织的独立性，我们在问卷之中要求农民在主观上评估，如果农民组织号召村庄公益事业，是否必须得到乡镇政府或者村两委批准。60—70％的组织实施相关公益事业项目都必须得到乡镇政府或村两委的批准，只有极少数组织(4％左右)能够完全独立行动，其他1/3左右的组织与村干部商议，或者经过村两委的会议讨论。主观评价结果表明，农业技术协会、生产互助性组织、维权组织、公共治安维护组织这些类别组织基本上都不能够独立实施村庄公益事业项目。相比之下，红白理事会，文体、健康类协会，寺庙和教会类组织在实施公益事业项目上还有一定的独立行动能力。
综上所述，从组织的公共服务职能来看，农民组织的11大类组织大致可以分成以下三类：(1)以老人协会为代表的文体、健康类组织参与村庄公益事业程度比较高，不仅组织实施相关项目的独立行动能力比较强，而且客观上也发挥了重要的作用。农民认为红白理事会类组织的独立性比较强，但是这和客观行动的结果(表5)有一定出入。(2)教会和寺庙类宗教组织在实施公益事业项目上也有一定的独立行动能力，但现实中却很少去发起和组织相关项目。(3)农民维权组织，农民自教育类组织、生产互助组织和农民技术协会四类组织参与公益事业建设的程度也比较高。不过，这些组织在号召村民开展有关村庄公益事业时，基本都需要乡镇政府和村两委在不同层面的支持，很少能够完全独立成功实施公益事业项目。
(二)农民组织的纠纷调解功能
一半以上的中国农民组织都具有调解村民之间纠纷的功能(见表6)。总体上，农民组织的“纠纷调解”功能要强于其“号召公益活动”功能。
对于村民与村干部、村民与乡镇干部之间的纠纷，被调查者同样认为维权组织、纠纷调解组织、治安维护组织和生产互助性组织等会更有可能出面调解，而宗教组织不太会介入。老人协会、红白理事会等组织处于中等水平。需要指出的是，无论对于村民之间的纠纷，还是村民与村干部间的纠纷，被调查者针对各类组织是否会出面调解这一问题表现出高度的一致。当然，农民组织对于农民和乡镇干部之间的纠纷调解功能要明显弱于对另外两类纠纷调解的功能。
四、结 论
中国农村已经发展起来了大量的农民组织，这些组织涵盖了农村社会的方方面面。其中，以老人协会为代表的文体、健康类组织最多，寺庙和教会类宗教组织也较多，而生产互助性组织、销售互助性组织、信用组织的发育程度较低。农民组织多为非赢利性的，不过多数组织有稳定的活动经费，主要通过会员自筹、政府拨款和社会捐赠等方式融资。农民组织有40％没有在政府部门登记，许多组织的法律地位有待明确。
综合考虑农民组织的治理结构(融资方式、发起、管理和决策)可以看到，教会和寺庙等宗教类组织受政府影响最小；政府对红白理事会类组织，文体、健康类协会，生产互助性组织和农民技术协会等组织的影响较大，但村民在这些组织治理中仍然发挥较大作用；最后，民间纠纷调解组织、公共治安维护组织、农民自教育类组织和村民维权组织这四类组织基本上由基层政府和村两委主导，官方色彩最为浓厚。
农民组织的组织功能一定程度上与组织治理结构相对应。农民组织在号召村民进行村庄公益事业建设时，绝大多数都需要乡镇政府或者村两委的许可，能真正独立组织实施村庄公益事业项目的组织仅限于文体、健康类组织、红白理事会、寺庙和教会等几类组织。其中，教会和寺庙类宗教组织在实施公益事业项目上也有一定的独立行动能力，但现实中这些组织却很少去发起和组织相关项目。
总体上，寺庙和教会类宗教组织是比较独立的，受政府的影响比老人协会和红白理事会还要小得多。但现实中，寺庙和教会却很少参与乡村公益事业建设。不过，我们进一步的实地调查表明，宗教性组织(特别是民间神庙)的组织者往往也是老人协会等组织的核心成员，他们只不过是通过不同的组织名义来承担不同的活动任务。Tsai(2005)指出，村干部更倾向于鼓励农民组织承担和组织更多的村庄公共建设，一方面利用组织基于社群关系而具有的动员能力和筹资能力，另一方面也节省了村干部的管理成本和难度。同时，类似具有社会公益职能的农民组织发育往往和民间宗教相伴。
特别值得一提的是，以老人协会为代表的文体、健康类组织和红白理事会类组织参与村庄公益事业程度比较高，这些组织实施相关项目方面独立行动的能力比较强。从我们的调查看，在福建一些地区，老人协会一类的组织在村级公共产品的提供上发挥了相当大的作用，有些甚至与村两委形成了“竞争加合作”的关系，这种“竞合”关系也同时提高了村两委对村民的问责性，从而提升了基层治理的绩效。
作者感谢黄季焜教授、张林秀教授、Scott Roselle的帮助与指导，以及吕冰艳辛苦的数据整理工作。文责自负。
注释：
①本文所指“农民组织”是一个比较宽泛的概念，涵盖了除官方正式体制之外的各种农民组织，不仅包括非赢利性的非政府组织，还包括具有盈利功能的各类组织，比如说一些经济类的协会。在村庄这个层面，可以理解为除了村民委员会和村党支部、团支部以外的一切有明确章程和组织形式，有正规负责人和一定正规活动的社团和组织。组织本身可以是经济性质的、社会生活性质的，或者宗教性质的。在本文，农民组织与农村非正式组织同义。
②中国科学院农业政策研究中心在2005年组织的调查。具体参见徐志刚、刘明兴和陶然，“村庄选举最优规则的非一致性”，《中国农村观察》，2006年第6期。
③根据1998年起施行的《社会团体登记管理条例》，成立社会团体应当具备六项相应的条件，并且成立社会团体还需要其业务主管部门审核通过，并且完成一系列复杂的手续。这里所谓的“登记”并非是严格意义上的登记，应该理解为在相应的政府部门登记过，或者在基层政府打过“招呼”。