从《里斯本条约》看欧盟共同外交与安全政策的机制对政策运作效力的影响，本文主要内容关键词为：里斯本论文,政策论文,条约论文,欧盟论文,效力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D51[文献标识码]A[文章编号]1008-1755(2009)03-0019-25
修改日期：2009-03-21
2007年12月13日，欧盟成员国在葡萄牙首都里斯本签署了《里斯本条约》①(以下简称《里约》)，试图使欧洲走出《欧洲宪法条约》失败的僵局。《里斯本条约》对欧盟对外关系机制进行了一系列改革，旨在提高联盟对外政策的效率和连贯性，为欧盟的集体行动提供更多可能机会。欧盟负责外交和安全政策的高级代表兼欧盟理事会秘书长索拉纳称：“《里斯本条约》将有助于我们采取更加协调一致、更加有效的国际行动，有助于我们动用欧盟所有的手段与资源，以增加欧盟在国际舞台上的份量。”②
欧洲一体化研究是当今我国社会科学领域研究的热点之一。对一个事物性质的准确把握，宏观探讨与微观研究不可分割。国内学术界大多从宏观层面对欧洲一体化理想逐渐化为现实的原因和背景加以探讨，对欧洲一体化的微观层次研究较少。《里约》出台后，许多国外学者和少数国内学者对其进行了研究，但主要集中在介绍条约本身和其对欧洲一体化进程的意义，关于《里约》对欧盟共同外交与安全政策(Common Foreign and Security Policy，以下简称CFSP)的机制调整对该政策效力的影响鲜有论及，本文的研究试图弥补这方面不足。
“机制”在《现代汉语大词典》中的解释为“泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。《韦伯斯特大词典》对“机制”有三个主要解释：(1)一种现象的固定模式。(2)一种统治或管理的方法；一种行政管理方式。(3)一种政府或管理机关的形式。综合以上，可将“机制”定义为：泛指一个行为体制定本系统行动指针或有普遍指导或约束功能的政策措施中各组成部分之间相互作用的过程和方式。在本文中，机制特指欧盟为追求其政治、经济或社会目标，在制定对其组织有普遍约束力或指导作用的政策行为中的制度安排。它包括机构的设置、领域与权限的划分、决策程序与表决方式的设计以及政策的执行与监督，是构成欧洲联盟运行制度体系的核心内容。也可以简略地理解为在立法或决策的过程中的制度与程序以及各机构间的协同—制约关系。《里约》对欧盟的机制改革对欧盟CFSP的效力将产生何种影响？《里约》改革后，欧洲共同外交与安全政策将呈现出怎样的发展趋势？本文试图解答以上问题。
一、《里约》对CFSP机构与权限的法律基础和行动目标的界定
《里约》保留了《欧洲联盟条约》(原《马斯特里赫特条约》)(Treaty On the European Union，以下简称TEU)的名称，将《建立欧共体条约》(原《罗马条约》)更名为《关于欧洲联盟运行的条约》(Treaty on the Functioning of the European Union，以下简称TFEU)，并将这两个条约作为欧洲联盟的基本条约，凡泛指《欧洲联盟条约》之处应理解为同时包括这两个条约。
《里约》为欧盟CFSP领域的机制和权限划分确立了法律基础。在欧盟机构的权限划分上，《里约》以“欧洲联盟”取代了“欧共体”(TEU第1条)，并正式赋予了欧盟法人的地位(TEU第47条)，允许欧盟在其权限内缔结国际协定(TFEU第216条)，这使得欧盟“三个支柱”的区分进一步模糊，但这种在不同领域之间的权限划分通常仍被看作是支柱体系的延续。CFSP的权限范围在TFEU第2(4)条中有所提及，这一条款奠定了CFSP政策的特殊地位，而另一些对外政策领域则仍属于欧共体专享(关税联盟、共同商业政策以及签署一些国际协定的权力)或与欧共体共享的领域(发展合作和人道主义援助)。TEU第24(1)条明确宣称，CFSP有其特殊规则和程序。在欧盟机构与成员国的权限划分中，成员国的安全仍归属成员国自身管辖(TEU第4(2)条)，此点在《欧洲宪法条约》中并未曾提及。此外，补充声明18(Declaration No.18 concernant ladélimitation des compétences)强调，条约中未授予欧盟的权限将保留给成员国。补充声明24(Déclaration No.24 sur la personnalité juridique de l'Union européenne)针对成员国担心失去其权力作出了保证，规定欧盟的法人性质将不允许其行动超越其现有的权限。因此，对条约的多次修订不仅没有扩大反而缩小了欧盟的权限，相比之下，欧盟机构的超国家因素并未得到更多体现，而政府间因素反而得到强调。
《里约》扩大了关于欧洲共同价值观的范围，并完善了欧盟内外建设的一系列远大目标，几乎涵盖了所有传统对外政策的领域和内容。《里约》未重复《欧洲宪法条约》中欧洲“将向人民提供机会，使人民能追求个人权利及担负对后代及全球责任，从而使欧洲成为人类充满希望的特殊领域”的表述，而是在原《欧洲联盟条约》基础上增加了一段文字，强调欧洲文化、宗教和人文遗产，以及人权、民主、自由、平等、法律精神等价值观。宣称欧盟共同外交与安全政策应当巩固欧洲身份，增强维护欧洲和世界和平、安全与发展方面的独立性，并以此作为欧洲共同外交与安全政策和欧洲共同安全与防务政策(Common Foreign and Security Policy，以下简称CSDP)所要达到的目标。
《里约》不仅强调了欧盟作为一个民事力量(Civilian power)的目标和原则，也表现出在军事领域加强合作和进一步增强军事能力的意愿。③原《欧洲联盟条约》第21条指出欧洲安全和防务政策应为欧盟提供在民事和军事领域行动的能力。在此基础上，《里约》修改了为实现目标而采取行动的方式，并拓展了其领域，将民事措施和军事措施均纳入其中，如联合解武行动、人道主义救援、危机处理任务、反恐、维和以及战后重建任务。《里约》在涉及共同外交与安全政策的一章中，新插入了“关于安全与防务政策”一节，它继承了《马斯特里赫特条约》的表述，表示将逐步加强共同防务政策，从而建立欧盟的共同防务。④TEU第42(7)条写到，当成员国在面临恐怖袭击、自然或人为灾难时应保证团结一致。在一成员国遭遇武力侵犯时应相互协助。这些条款尤其是第42(7)条与北约关于集体安全的条款极为相似。两者最大的不同是在遭遇武力侵犯时，北约可采取包括动用武装力量的行动，而在TEU中却无此条。TEU第42(7)条第2段强调在这一领域的承诺和合作应与欧盟向北大西洋公约组织承诺的义务相一致。而对欧盟中北约成员国来说，北约仍是他们采取集体防务的基础和行动指挥部。这说明，尽管自1999年以后，现有的欧盟共同安全与防务政策发展迅速，但欧盟的安全与防务仍依附于北约，称欧盟为一个独立的“国际安全行为体”为时尚早。
《里约》对欧盟法人地位的确定不是简单的正名，而是体制上的突破，或许可认为是向创立一个政治实体走出的重要的一步。⑤而对欧盟机构与成员国权限的划分被普遍视为提升欧盟对外行动能力的积极因素。⑥不难看出，《里约》对欧盟的身份和目标定位存在着多重性：欧盟希望同时成为民事和军事国际行为体，因此在追求民事目标的同时，也加强了为达到军事目标的行动能力。这体现了欧盟致力于向一个真正兼有民事和军事国际行为体迈进的强烈愿望和宏大目标。
二、改革后CFSP机制的运作效力评估
《里约》虽然对CFSP机制进行了许多重大改革，确定了欧盟在CFSP领域的法律地位，在加强欧盟国际行为能力的行动资源方面被寄予厚望：“有了新条约，欧洲就有了主导全球化的条件和工具。”⑦但“真正的行动者不仅需要一个清楚的身份和一个自足的决策系统，而且需要使政策有效的实际行为能力。”⑧笔者将从机制各行为体之间的协调、改革后机制赋予欧盟的政策手段和行动资源、决策机制的效力、欧盟机构职权对成员国的约束力等四个方面对欧盟共同外交与安全政策的运作效力进行评估。
(一)机制各行为体之间的协调
为加强欧盟在对外领域的一致性和连续性，《里约》确实对CFSP的制度框架作了重大的调整和创新，其中最引人注目的是欧洲理事会(European Council)常任主席职位(TEU第15条)、欧盟共同外交和安全政策高级代表(High Representative for Common Foreign and Security Policy)职位(TEU第18条)的设置。
《里约》最大的制度改革表现在欧洲理事会常任主席制度的确立。按照未改革前的体制，欧洲理事会由欧盟轮值主席国主持，轮值期为6个月。原有的轮值主席国为每个成员国在CFSP领域发挥影响提供了机会，但理事会轮值主席制度一直被认为是造成联盟对外政策缺乏连续性和一致性的原因。此次欧洲理事会决定取消目前每半年轮换一次的主席国轮替机制，设立理事会常任主席，任期为两年半，可以连任一次。未来的欧洲理事会主席由理事会以特定多数选出，不能担任任何民族国家的职位。这种由常任主席制代替轮值主席制保证了欧盟政策和决议的连贯性，在规划和推动一体化发展上被认为更有作为。
欧盟外交与安全政策高级代表的设立是另一大创新。《里约》第9E条规定：“欧洲理事会根据有效多数原则，在得到委员会主席同意的情况下，任命联盟的高级代表。”该职位虽然沿用了高级代表的名称，但实际上是由原高级代表与欧盟委员会外交事务专员(European Commission's External Commissioner)这两个职位交叉合并而成。高级代表将在CFSP内部更多地加强代表性和参与性。高级代表作为欧盟的最高外交官，兼任欧盟委员会副主席，将负责欧盟的外交机构。它将代表理事会指导外交和安全政策，负责对外事务理事会，参与制订CFSP，可“独立或与委员会一道提交议案”，向“理事会提出问题，并在紧急情况下召开特别会议”，在与第三方进行政治对话时行使代表职责，在国际组织和政府间会议时表达欧盟的立场，促进并协调成员国之间的关系。⑨高级代表的设置被普遍认为提升了欧盟统筹对外行动的能力。
虽然《里约》在加强上述各机制的效率和效力方面作出了不少努力，但这种对单一机制的强调使机构间相互形成壁垒，造成权限的重叠并产生机构内部压力。例如，高级代表一职的设立会使欧盟具有更连贯的对外行动能力，但由于受各机构的相互制约，且它仍只能在各国政府的同意下开展活动，其权力也有可能缩小到仅限于处理协调和行政的任务。其次，条约条款在机制建设方面具有很大的模糊性，并为现存机制对条约进行诠释留下了很大的空间。高级代表一职被明确设立在机构内和各机构间最容易产生冲突的领域，他(她)与欧洲理事会主席在各自领域内代表欧洲又缺乏明确分工。高级代表与委员会之间也存在协调的问题。为了增加欧盟对外关系的协调性与一致性，高级代表兼任欧盟委员会副主席之职，但由于欧共体和CFSP在对外关系领域内具有完全不同的决策机制，因此很难想象双重身份的高级代表能履行上述机构的职责。⑩政治和安全委员会(the political and security Committee)(PSC)不仅要应理事会要求行动，还要听从高级代表的指令，它还将在这两个机构的职责范围内工作。PSC应参与理事会落实一致行动的条款(TFEU第222条)，如有必要，还要配合内政和司法事务常设委员会(TFEU第71条)。因此，在实践中，各机构权力的加强将会在政策运作时产生矛盾冲突，相互形成掣肘，影响了CFSP的实施效力。
(二)改革后机制赋予欧盟的行动资源
1.《里约》关于灵活性机制的引入。欧盟制度建设有着对全体一致原则的要求，但欧盟2004年5月和2007年1月的扩大进程加强了欧盟对外政策方面一些特殊要求，即对于CFSP灵活性的讨论。这些讨论主要集中在提前防御(Avant-garde)，(11)更趋欧洲化，(12)以及加强欧盟权力中心(13)等方面。
在最初的法律文本(《马斯特里赫特条约》)引入了灵活性机制后(在社会事务章节)，《阿姆斯特丹条约》引入了加强合作的概念，(14)但并未在欧共体对外政策或CFSP支柱的现有结构中运用。《里约》重新确认了这一合作机制并将这一机制的灵活性引入了CSDP中。同时对进行灵活性合作的要求也有所降低，从需获得《尼斯条约》中8国同意到需获得《里约》中的9国同意，即从欧盟扩大前一半的成员国降低到欧盟扩大到27国后三分之一的成员国。与其他政策领域相比，CFSP的决策程序略有不同，尤其是以建立在理事会中的加强合作(enhanced cooperation)程序来取代建立在委员会中的加强合作程序，以及高级代表有责任评估委员会在与欧盟其他政策领域保持一致性的同时是否与CFSP保持政策的一致性。高级代表是委员会的一部分并负责协调对外关系领域的事务，但条约并未清楚地界定高级代表和委员会其他部门的职能。在欧共体的政策领域，委员会提出动议，获得欧洲议会的认可后，由理事会用有效多数表决机制(qualified majority voting，以下简称QMV)来决定(TFEU第329条)。而采取在CFSP领域的加强合作程序则由理事会全体一致的决定来批准。
《里约》在CSDP框架内建立了另一个灵活的合作机制，称之为长期结构性合作(TEU第42(6)和关于长期结构性合作的条款)，在这一合作机制下，成员国之间可在安全与防务领域建立更紧密的合作关系并履行更多的义务(第42条(6))。这些成员国将建立长期加强合作机制的意愿告知理事会和高级代表。在三个月内，理事会应当用QMV就建立此机制作出决定。在此种合作形式内，将采取全体一致的方式作出决定。参与的成员国也可以退出这一机制，当某个成员国不再履行义务，其参与身份将被暂停(TEU第46条)。
《里约》的灵活性机制还表现在另一个方面，即委员会为了保护联盟的原则并维护其利益，可以授权成员国组成集团来执行某项任务(TEU第42(5)，44条)。这些任务包括现存的政治实践和在TEU第43条中提到的解武行动、人道主义救援任务、军事建议和协助，冲突预防和维和以及在危机管理中组建武装等任务(包括维持和平、冲突后恢复稳定以及反恐)。高级代表和PSC应当有协调任务，理事会决定这些任务的目标、领域和履行任务时的综合条件(TEU第42(2)条)。成员国可以建立一个多国武装用于CFSP领域(TEU第42(3)条)。
2.有限调整的CFSP行动工具。关于采取和落实行动的决定，《里约》对目标、范围、在联盟领域可用的资金和继续落实行动的条件(若行动一旦需要继续)进行了说明(TEU第28条)。但作出持某种立场的决定并非普遍情况，而是视地理范围和特定主题分别作出(TEU第29条)。在落实CFSP时，可同时使用欧盟和成员国的资源(TEU第26(3))。为达到CFSP的目标，联盟可选择采取行动，并使用民事和军事资源完成使命(TEU第42(1))。如为维护联盟的价值观和为其利益服务，这些特殊使命可交由一部分成员国组成的团体来完成。但运用有关军事或防务行动的资源仍停留在成员国层面，并由成员国决定履行这些任务的条件(TEU41条和42条)。
共同战略是《阿姆斯特丹约》赋予联盟的外交手段。(15)共同战略由部长理事会向欧洲理事会建议，并由欧洲理事会以全体一致的方式议决。共同战略的出现是有关各国妥协的产物，它一方面排除了英国等国对扩大使用QMV程序的担心，另一方面也有助于实现内部跨支柱决策的一体化。(16)《里约》删除了对共同战略的表述，代之以一个相似的表述：欧洲理事会应判断欧盟的战略利益，定义欧盟政策的战略路线(TEU第26条)，而《尼斯条约》中表述的联合行动和共同立场，“联合”和“共同”两词在《里约》中被删去。
关于预算经费问题，《里约》规定，军事和防务行动外的行政经费和行动开支应由联盟财政来承担(TEU第41(1)条和第(2)条)，联盟财政不承担的紧急事项的开支由成员国来承担。但欧洲理事会仍可选择作出另外的决定。《里约》要求联盟作出全体一致的决定，这一点在《欧洲宪法条约》中并未提及。《里约》在紧急提案的经费支持特别是民事或军事行动的经费方面引入了一个新的规定，使其能很快与欧盟财政相挂钩(TEU第41(条))。这种快速启动的资金来自成员国的捐款，欧洲理事会(通过特定多数投票)决定它的建立、行政程序、监管和授权负责外交与安全事务的高级代表在需要的时候运用这一资金。欧洲议会原则上可以完全参与预算与拨款程序，但仅有咨询权(TEU第41(3))。总体来说，对预算经费程序的改革只是对机构间平衡的一些调整，对欧盟通过预算的能力无多大影响，并未从根本上改变现状。(17)
由于引入了一些灵活性机制和行动工具，欧盟的对外行为能力在理论上得到增强，但实际上，CFSP所援用的政策手段具有很大的局限性。首先，在对外行动的其他领域，如共同贸易政策、发展合作和人道主义援助是通过常规的法律程序、规定和决定来履行的(TFEU第289条)，CFSP在欧盟内可使用的工具，仅是通过总的行动纲领、表明立场、采取行动和落实行动的决定，以及加强成员国之间的系统性合作(TEU第25条)来实现，法律保障和监督机制很不健全。在面临危机需要快速反应时须履行的法律机制也存在同样的问题。由于未经过实践检验，灵活性合作机制能真正用于现存的机制中还是仅反映了成员国的主观愿望有待观望。
(三)改革后CFSP决策程序的效率
无论是《欧洲宪法条约》还是《里约》在CFSP的决策程序上都有突破：在这一政策领域全体一致原则仍是决策的主要标准(TEU第24(1)条，31(1)条)，而QMV运用范围在如下方面得以扩大：①“关于战略利益和战略目标，部长理事会就欧盟的行动和立场可以运用QMV”，(第10B条(1))。②应欧洲理事会主动提出的具体要求或高级代表本身的动议，高级代表向部长理事会提出建议，部长理事会就上述建议作出关于联盟行动或采取立场的决议时，可以运用QMV。
《里约》为QMV引入了一项起动基金的程序，在紧急情况下，这一程序可使欧盟的财政预算迅速作出反应并投入使用(TEU第41(3)条)。此外，理事会可决定QMV是否建立长期结构性合作(TEU第46(2)条)。和《尼斯条约》一样，简单多数机制将应用于程序性问题(TEU第31(5)条)。
若某个提案触及了成员国的重大利益，QMV程序可启用紧急制动程序对成员国利益进行保护。若成员国仍认为这一提案涉及其切身利益，投票将取消，高级代表将作为斡旋者，与有关成员国进行协商，寻求可接受的解决方式(TEU第31(2)条)。若这一努力也失败了，理事会可通过QMV方式决定是否将这一提案交由欧洲理事会进行仲裁或决定。欧洲理事会因此具有了最终决策机构的性质。
《里约》还保留了使用建设性弃权的可能性：成员国可通过声明的方式退出投票，从而不再对作出的决定具有履行的义务。如果涉及财政上的义务，成员国也可以得到豁免。但若弃权的成员国达到三分之一，并且人口数也达到三分之一，决定将不会被通过(第31(1)条)。
从表面上来看，《里约》在决策机制上扩大了QMV的使用范围，但由此产生的政策实践要求更为苛刻。例如，如果高级代表要提交一项需QMV表决的动议，他(她)无法将这一动议直接交给部长理事会，而必须将此动议提交给欧洲理事会。CFSP不能通过立法条款，其作出的决定只能以全体一致的方式通过。并且，当欧盟机制的效率和成员国维护主权在投票问题上存在矛盾时，协商机制、QMV和紧急制动机制方面的条款显得比别的条款更具有模糊性。可以看出，《里约》的决策机制明显加强了政府间主义色彩，在此框架下，CFSP的决策程序在效力上鲜有突破。
(四)欧盟机构职权对成员国的约束力
与以往的条约一样，《里约》强调成员国应本着效忠和互助的精神互相承诺采取积极态度，毫无保留地支持欧盟在对外安全领域的政策，并避免任何与欧盟利益相悖或可能有损其行动效力的行为(TEU第24(3)条)，还规定了相互合作和履行条约的义务。《欧洲宪法条约》和《里斯本条约》中都附加了成员国应承诺服从欧盟在此领域行动的条款(TEU第24条)。条约中还附加了在涉及全体利益时成员国应相互提供信息和咨询的义务。此外条约还强调，成员国应保证通过协调行动使欧盟能在国际舞台上主张其利益和价值观。
《里约》改革后，CFSP在本质上仍维持了政府间主义体制。诸如欧洲理事会和欧盟理事会的政府间主义机构支配了共同外交与安全政策的决策过程。而欧盟委员会、欧洲议会这两个超国家机构仅发挥着次要和边缘的作用。欧洲法院完全不能对共同外交与安全政策行使司法管辖权。由于超国家因素并未得到更多的强调，欧盟的行为经常受到各国政府的掣肘。这一点在政策实践过程中表现得尤为明显。
首先，虽然高级代表在维持成员国秩序方面应扮演道义的角色，即对不履行责任的成员国可以“点名”、“曝光”、“谴责”，并令其作出承诺，但在迄今的外交实践中还从未有过先例。此外，与其他政策领域不同的是，高级代表无权将成员国不履行义务的案件提交欧洲法院(TFEU第258条)。
其次，基于以往的政策实践经验，提案产生危机时，欧盟的行为更多趋向于关注成员国自身的利益。条约中对成员国应表现出团结一致(TEU第32条)的条款在机构的实际运作中无法使分歧严重的成员国利益集团重新组合在一起。在从欧洲政治合作发展到共同外交与安全政策的历程中，许多案例说明，处在两难境地的理性成员国倾向于不履行对欧盟应承担的义务。当成员国政府认为绕过这些软性的承诺符合它们的国家利益(至少是短期利益)时，它们往往就会这样做。即使这些宣言对其有明确的限制，成员国还是能绕开要履行的义务而不受任何处罚。成员国政策可以自由地从集体行动中得到符合其利益的好处而不必服从那些有可能与其短期利益相悖的规则。(18)因此不管是新秩序还是旧秩序都无法建立一个共同行动的权威制度，从而达到成员国在高级代表的指挥下将条约和规则转换为在现存体制中的共同行动原则的目的。
在对成员国制约力方面，《里约》基本在重复《欧洲宪法条约》的表述，相比《尼斯条约》，成员国在行为模式上也未见多大改观。因此，《里约》对于规范成员国行动，加强共同外交与安全政策运作效力方面的表述基本上是纸上谈兵，对欧盟外交实践未必会产生多大影响。
三、结语
机制各行为体之间的协调、改革后机制赋予欧盟的政策手段和行动资源、决策机制的效力、欧盟机构职权对成员国约束力这四方面的内容，是评估欧盟CFSP机制在实践中运作效力的四个重要因素，这四个方面相互影响，缺一不可，共同决定着CFSP的实施效力。显然，相对于欧盟旨在提高其国际行为能力要达到的政策目标，《里约》在以上四个方面赋予欧盟的行动效力在实践中存在诸多制约，欧盟在扮演国际行为体角色时，在有能力与有效率之间回旋空间十分有限。自共同外交与安全政策启动以来，学术界就对其机制、功能和作用等方面提出了质疑和批评。英国学者克里斯托弗·希尔指出，共同外交与安全政策存在着“能力—期待的落差”(capability-expectation's gap)。(19)总体来看，《里约》改革后欧盟寄予的强烈意愿和远大目标与调整后的机制的实际运作效力间“能力—期待的差距”仍然存在，这一差距不仅没有缩小，反而有所扩大。
《里约》对CFSP机制的改革是在犬牙交错的欧盟机构分化融合过程中的重要一步，是各国政治精英推动宪政机制向更高水平(超国家)发展同时却强调了政府间主义治理模式进程中的一个环节。此次改革不应被看作欧盟在CFSP方面向超国家方向发展的突破，而应被视为一个在未来被各成员国通过后，影响有待接受实践检验的欧盟机制建设的又一次投石问路。
《里约》对欧盟共同外交与安全政策的体制设想和规则设定将在经历现实危机的考验后进一步调整。一方面，由于法律文本的模糊性为CFSP的发展带来许多不确定性因素，CFSP势必在实践过程中继续进行制度上的磨合与调适，改革权限重叠和机构交错等情况。另一方面，CFSP内部效率和对外代表性方面的缺陷将引发进一步改革，2014年之前将讨论委员会机构精简问题就是目前可预见的改革之一。
《里约》改革后的欧盟外交与安全政策的发展将显现出三种倾向，一是使外交政策向一体化的方向发展，二是政府间主义的加强，三是各种运作层面的资源正在进行的融合。(20)其中第二、第三种倾向显然更为突出。目前，欧盟机构的布鲁塞尔化(Brusselisation)，(21)尤其是行政管理层面与CFSP相关的工作小组和专家小组的布鲁塞尔化日益突出，更证明了这两种倾向的相互交织和交融。在布鲁塞尔的运作者们创建了在法律制度下工作的合理规则。(22)在条约和文本的基础上，设在布鲁塞尔的CFSP工作实体数量的逐步增加，将通过建立和实践一种共同团组规则为条约和文献注入生命力。这一趋势使CFSP的运作者们日益社会化，从而建立一个特殊的行为模式。CFSP的机构、组织和决策的重心逐渐从一种水平的、离散的结构趋向垂直和集中，从各个成员国的首都向以布鲁塞尔为主的联盟决策中心转移和集中，并开始以布鲁塞尔为中心形成并输出欧盟的外交和安全政策。成员国在许多共同外交和安全政策问题上的倾向被次系统层次专家的相互作用所塑造，成员国的偏好将通过联盟“机制的偏好”来体现。(23)成员国和欧盟的行为者在越来越多地卷入欧盟事务过程中采取共同行动和决策，从而在某些决策层面呈现出超国家主义色彩。如果说诸如《里约》这样的机制改革本身往往强调了政府间主义，无法直接推动CFSP向超国家方向发展，那么这种在政府间主义主导下的布鲁塞尔化，将日益成为欧盟共同外交与安全政策向超国家方向发展的主要途径，这一趋势不可逆转。这充分表明，CFSP运作层面不断机制化的进程本身会持续产生潜在的压力和动力，推动欧盟共同外交和安全政策向超国家的更高层次发展。
注释：
①"Journal Officiel de l'union européenne" C306,Vol.50,17,Décembre 2007.本文引用的原文，均以此文本为准。
②《专访索拉纳：欧盟走向重大改革》[N]，《人民日报》2007年12月14日。
③Treacher Adrian,"From Civilian Power to Military Actor,The EU Resistable Transformations",European Foreign Affaires Review,2004 No.9,pp.49-66,and Richard G.Whitman,From Civilian power to Superpower,the International Identity of the European Union,Houndmills et al,1998.
④《欧洲联盟条约》(TEU)前言和第24条，《关于欧洲联盟运行的条约》(TFEU)第2(4)条均有此表述。欧盟条约第42(2)条表述得更为详细。
⑤戴炳然：《解读〈里斯本条约〉》[J]，《欧洲研究》2008年第2期，第55页。
⑥这将改变欧盟履行国际责任时所处的尴尬地位，如在签署《代顿协议》时，欧盟特派团不得不以“见证人”的身份签署文件。
⑦José Manuel Dur
o Barroso,"Debate on the informal Council in Lisbon",European Parliament,Strasbourg,le 23 October 2007.http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/07/649&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
⑧Christopher Hill,The Actors in Europe's Foreign Policy,Routledge,1996,p.13.
⑨"The Impact of the Lisbon Treaty on CFSP and ESDP",European Security Review,2007 February,No.37.
⑩"Foreign Policy Aspects of the Lisbon Treaty",p.34,http://www.publications.parliament.uk/pa/em200708/cmselect/cmfaff/120/120.pdf.
(11)Jacques Chirac,"Allocution de M.Jacques CHIRAC,Président de la République,devant le Bundestag.Berlin,Alemagne",le mardi 27 juin 2000.http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais_archives/interventions/discours_et_declarations/2000/juin/allocution_du_president_de_la_republique_devant_le_bundestag_en_allemagne.1209.html.
(12)Lisbeth Aggestam,"Role identity and the Europeanisation of foreign policy:a political-cultural approach ; Rethinking European union foreign policy",Manchester university press,2004.
(13)Kalypso Nicolaidis,"UE:un moment tocquevillien",Politique étrangère,No.3,2005.
(14)也称为更加紧密的合作，在《尼斯条约》中被实质性地引入CFSP领域。
(15)《尼斯条约》中也有提及(NICE TEU第12条)。
(16)Claire Spencer,"The EU and Common Strategies:The Revealing Case Of The Mediterranean",European Foreign Affairs Review 2001,No.6,pp.31-32.
(17)CEPS,EGMONT and EPC,"The Treaty of Lisbon:Implementing the Institutional Innovations",Joint Study,2007 November.
(18)Hasenclever A.P.Mayer and V.Rittberger,Theories of International Regimes,Cambridge,1997.
(19)Christophe Hill,"The capability Expectations Gap,or Conceptualizing Europe's International role",Journal of Common Market Studies,Vol.31,1993,pp.305-328.
(20)(21)(22)Wessel Wolfgang,"Theoretical Perspectives,CFSP beyond the Supranational and Intergovernmental Dichotomy?" European Foreign Policy,From Rhetoric to Reality? College of Europe Studies No.1,Brussels,2005,pp.61-69,p.105,p.106.
(23)转引自陈志敏，《试论欧盟共同外交与安全政策的“布鲁塞尔化”》[J]，《欧洲》2001年第6期，第62页。