中国金融机构空间分布：制度逻辑与绩效检讨，本文主要内容关键词为：金融机构论文,中国论文,绩效论文,逻辑论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融机构是金融活动的主体，也是金融资源的主要载体。转轨经济条件下，以市场机制为基础的区域经济利益分化必然引发金融机构空间分布的重新调整。事实上，我国金融机构空间分布格局的演进不仅是金融制度改革的必然结果，更是我国区域金融差异形成由外生化转向内生化的集中反映。
一、中国金融机构空间分布的总体描述
（一）中央银行机构分布的空间差异
我国中央银行机构的空间分布具有典型的外生性，涉及中国人民银行机构改革的所有政策、制度都是中央政府的经济意志和发展偏好在金融监管领域的集中体现。在这种情况下，人民银行沿用了计划经济下按行政区划设置分支机构的管理体制。随着我国经济的深入发展，人行的这种分支机构设置方式已不能适应经济发展需要，其弊端也日渐显露。为此，1998年国家对中国人民银行管理体制实施了重大改革，撤消原先按照省级行政区设置的省级分行，成立九家跨区和北京、重庆两家营业部。目前，中国人民银行分支机构的空间分布情况如表1所示。
表1 2002年中国人民银行各地区机构数单位：个
分行名称 机构数 分行名称机构数分行名称机构数
营业部26 南京分行150
武汉分行269
北京营业部1 江苏省 70湖北省 83
重庆营业部25 安徽省 80湖南省 90
上海分行 147天津分行353
江西省 96
上海市2 天津市 3 沈阳分行187
浙江省74 河北省 149
辽宁省 57
福建省71 山西省 108
吉林省 50
广州分行 211内蒙古区93黑龙江省80
广东省98 西安分行278
成都分行327
广西区91 陕西省 79四川省 110
海南省22 甘肃省 81贵州省 82
济南分行 248青海省 19云南省 127
山东省117宁夏区 21西藏区 8
河南省131新疆区 78
毋庸置疑，人民银行跨区改革的初衷和方向都是正确的。成立跨区分行有助于克服地方政府对金融活动的过度干预，从而增强人民银行独立行使央行职能的作用效果。但从改革的实际效果来看，人民银行跨区分行改革仍具有较强的“行政金融”特征。表面上看，跨区分行的设置实现了人民银行由按行政区域设置向按经济区域设置的转变，但深入分析就会发现，现行跨区分行的设置并不完全符合经济区域原则，更多的倒是某种利益妥协的产物。实际上，从各分行所辖省区情况来看，大区分行的布局较为凌乱，并没有突出分行内各省区经济发展的基本一致性。比如，江苏、浙江、上海历来被归为“长江三角洲经济区”，三省市不仅具有明显的地缘优势，而且农业发达，工业基础雄厚，同时又是我国生产力发展水平较高、内外辐射力最强的经济核心区。基于这种情况，无论如何也应将三个省市划归一个分行，但事实上三个省市却被分别划归为上海分行和南京分行两个跨区分行，这就从金融领域割裂了三地的密切联系，人为地在交易结算、信贷支持等方面设置了区域经济发展障碍。天津、济南等分行也都存在类似的情况。
（二）国有商业银行机构分布的空间差异
“强金融、弱财政”格局的逐步形成，使财政无力再给国有经济的发展注入所需资金，给国有企业提供资金的重担自然就落到国有银行的肩上。在政府的默许和纵容下，四大国有银行开始大规模扩展其分支机构，以便争夺更多的金融剩余控制权。这样，在改革开放不久，我国便迅速形成了一个国有商业银行居于垄断地位的银行体系。
总体上看，四大国有商业银行在各地区的机构分布趋同，即表现为按行政区划相对均衡的分布特征。尽管近几年四大国有商业银行开始大举撤并效益不佳的分支机构，分支机构行政性配置逐渐向市场化配置转变，但国有商业银行原有行政化均衡空间分布格局并没有发生根本性改变（如表2所示）。与2000年相比，2001年东部地区国有商业银行机构相对数量不仅没有减少反而出现了一定幅度的上升，中部地区则出现一定幅度下降，西部地区基本保持稳定。此外，工行和农行在三大地带间的机构分布相对平衡，而建行和中行则呈现明显的“东多西少”分布格局。从四大国有商业银行机构的省区分布来看，国有商业银行机构数量最多的五个省区广东、河南、江苏、山东、河北分属东部和中部两大地带，而机构数量最少的五个省区西藏、青海、宁夏、海南、天津则分属西部和东部地带。事实上，国有商业银行机构省区分布的上述特征恰恰说明在我国一个省区国有金融机构分布数量的多寡主要是由该省区行政区划单位数量所决定的。
表2 四大国有商业银行机构地带分布情况
年份四大国有
商业银行 东部 中部 西部 东部 中部
西部
工行1388311108 6560 43.84 35.07 20.71
农行1968818337 11239 38.95 36.28 22.24
中行6858 4165 1901 53.06 32.22 14.71
2000 建行5833 4334 2355 22.64 16.82 9.14
合计4626237944 22055 38.26 31.38 18.24
工行129999570 5775 45.86 33.76 20.37
农行1735215811 10041 39.07 35.60 22.61
2001 中行6579 4043 1790 52.51 32.27 14.29
建行6297 4284 2323 26.32 17.91 9.71
合计4322733708 19929 39.58 30.86 18.25
（三）新兴商业银行机构分布的空间差异
从1988年第一家新兴商业银行——中信实业银行成立到2003年华夏银行顺利上市，新兴商业银行业已成为我国金融体系不可或缺的组成部分。截至2002年末，新兴商业银行人民币存款余额为17242亿元，占全部金融机构存款的14.25％，贷款余额为12419亿元，占全部金融机构贷款的19.49％。自成立之初，新兴商业银行就已把市场化原则贯串于日常经营活动。因此，新兴商业银行进行机构扩张时往往遵循效益优先的原则，因而发达省区的中心城市自然也就成为各家新兴商业银行机构扩张的首选。
如表3所示，7家新兴商业银行共有分支机构146个，其中东部地区103个，中部地区19个，西部地区24个。显然，与国有金融机构地区分布相比，新兴商业银行分支机构地区分布差异要大的多。值得一提的是新兴商业银行在西部地区的分支机构多于中部地区，关键在于西部一些中心城市（成都、重庆、西安和昆明）具有较好的经济金融基础。实际上，东部省区之所以成为新兴商业银行机构扩张的重点，关键在于东部地区发达的经济金融基础为新兴商业银行发展提供了广阔的发展空间。不仅如此，新兴商业银行的设立又会增强发达地区控制金融资源的能力，而这又进一步促进了发达地区的经济发展。
表3 2004年7月末新兴商业银行机构分布情况
商业银行总行所在地 地带
东部 中部 西部
华夏银行
北京143 6
招商银行
深圳176 6
民生银行
北京122 3
浦东发展银行
上海145 4
光大银行
北京 91 1
广东发展银行
广州222 1
深圳发展银行
深圳150 3
合 计103
1924
（四）外资银行机构的地区分布差异
经过十多年的金融开放，我国境内的外资银行已有相当规模，成为中国金融体系重要组成部分。截至2003年10月末，已有62家外资银行在我国设立了191家营业性机构与211家代表处，其中84家外资银行已获准经营人民币业务。不仅如此，2002年末在华外资银行的资产总额已达到466亿美元，占我国银行业金融机构资产总额的14％，外汇贷款余额164亿美元，占银行业金融机构外汇贷款的13％。
如表4所示，外资银行机构主要分布在我国的20个大中城市。以外资金融机构最为集中的上海为例，据中国人民银行上海分行统计，截至2003年11月末，上海拥有外资银行分行53家，外资银行及非银行金融机构代表处71家。事实上，仅上海、深圳、北京、大连、天津、广州六城市的外资银行机构数量就已占在华全部外资银行机构总数的80％、资产则占到总额的90％。中西部地区仅有武汉、成都、重庆、西安等少数几个中心城市设立了外资银行机构，而且规模相对较小。
表4 2002年末外资银行分行的地区分布
城市上海北京深圳广州天津大连厦门
数量 40 19 19 15 14 8
9
城市青岛汕头珠海福州南京武汉成都
数量 3
3
3
2
2
2
1
城市海口昆明蛇口苏州西安重庆总计
数量 1
1
1
1
1
1 146
与国内金融机构粗放式设置分支机构不同，外资银行设立分支机构显得较为谨慎。即便是1999年我国完全放开外资金融机构设立分行的地域限制以后，外资银行的分支机构也没有出现盲目扩张。换句话讲，外资银行设立分支机构更多的是突出了经济效益原则。因此，外资银行往往会选择那些经济基础较好，金融市场潜力较大的大中型城市设立分行，而这些城市又大都集中在东部沿海地区。从这个意义上讲，外资银行机构的空间分布很大程度上是由各地区经济发展现状所决定的。
二、我国金融机构空间分布差异的制度逻辑
转轨时期随着国民经济的迅速发展和经济成份的变化，居民成为社会中最大的资金盈余部门，而政府和企业则成为主要资金的亏蚀部门。由于国家财政支配能力的下降，国家无法像传统体制下那样对国有企业进行直接注资和提供大量的补贴，而传统体制下国家与国有企业之间所形成的根深蒂固“隐含契约关系”，在改革初期又无法完全解除。在这种情况下，国家为了支付改革初期的改革成本和推动经济发展，就必须改变原来以国家财政为主的经济剩余控制方式，由国家控制并占垄断地位的国有银行体制便发挥了制度替代的作用。因此，我国金融机构的数量扩张不仅是经济活动规模的函数，更是特定制度安排的函数。
在国家的纵容和默许下，为了控制更多的金融资源以提升自己在国家金融体系中的地位，四大国有商业银行开始了不计成本的大规模机构扩张。与此同时，随着经济改革中金融因素对资源配置作用的日益突出，以及国有银行在体制改革中获取的大量政策禀赋，国有银行掌握了配置金融资源的大量“规模”与指标。对地方政府而言，控制了国有银行就等于控制了资金，控制了资金就意味着就业机会和经济增长乃至社会稳定。显然，多一个专业银行的分支机构就等于增加了一条向上争取更大规模金融资源的途径。因此，分权改革后具有独立利益偏好的地方政府在一定程度上也强化了国有银行空间分布格局的形成。这样，在金融机构行政科层结构依然存在的情况下，国有商业银行机构扩张的内在冲动和地方政府的外在激励达到了空前的一致。国有银行机构体系的扩张自然也就演变成对行政科层结构的复制过程。最终几乎在每一级行政区划内都出现了同等规模的金融组织群，甚至在许多经济欠发达地区国有金融机构的聚集程度与发达地区也不相上下。
值得一提的是，80年代中后期发达地区已经出现了一些诸如新兴商业银行、财务公司、信托投资公司等按照市场利益原则设置起来的金融机构，只不过由于国有商业银行分支机构太多而掩盖了这些金融机构对我国金融机构空间分布差异的积极影响。但到90年代中后期这些新兴金融机构的实力已大为增强，其分支机构的布局方式已成为影响金融机构空间分布差异的重要方面。需要强调的是，与国有商业银行机构分布的外生性不同，新兴金融机构的分布往往是外生变量和内生变量共同决定的。换句话讲，国有商业银行机构扩展源自中央政府控制金融资源的外生制度安排，而新兴金融机构的出现则是地方政府控制金融资源所进行的外生制度安排与地区经济发展的内生需要共同作用的结果。
三、我国金融机构空间分布差异的绩效检讨
首先，从人民银行机构的空间分布情况来讲，跨区分行本应在为区域经济发展创造良好的金融环境方面起着至关重要的作用，但人为地割裂区域经济联系设立分支机构，反而导致区域金融运行与区域经济发展的相互脱节，特别是对那些产业结构互补性强，产业链结紧密的区域，人为分割已使区域金融对区域经济的支持力度大打折扣。事实上，从跨区分行运行现状来看，各大区行在协调所辖省区之间的经济发展、发挥区域金融协同优势方面，几乎没有什么作为。各省区人民银行基本上还是独立延续了原有的省级分行管理模式。换句话讲，跨区分行只是具有跨区之形而不具有跨区之实，“行政区金融”还没有从根本上被“经济区金融”所取代。尽管人行跨区改革的主要出发点之一是建立起摆脱地方政府干顶的央行运行体制，但事实上诸如中小金融机构风险处置、金融债权维护等金融监管问题的顺利解决，都离不开地方政府的支持与配合，而跨区分行的建立却在某种程度上拉大了央行与地方政府的距离。在我国政府主导型经济没有发生根本改变之前，地方政府作为金融产权的最终所有者，其干预和影响金融运行的冲动并没有因人民银行跨区分行的设立而减弱。在这种情况下，人民银行作为监管机构不可能从制度层面上削弱地方政府与金融机构的紧密关系，而只能从技术层面上对金融机构的日常经营、风险状况等进行有限监管。在没有存款保险制度保证的现实条件下，一旦发生金融风险，只能依靠地方政府的支持完成金融风险的控制工作。
其次，直到近期国有商业银行机构按行政区划相对均衡的分布特征也没有发生根本性改变。这样，在地方政府对国有金融资源争夺冲动并没有减弱的情况下，四大国有商业银行各地区的分支机构依然是各级地方政府金融干预和控制的重点。事实上，国有银行分支机构的行政化设置为追求短期、局部经济增长政绩的地方政府倒逼银行违规、过度放款提供了条件。这就是说，在政府的职能没有真正转换、地方政府依然过度介入微观经济运行的条件下，即便采取上收国有商业银行党组织关系等措施，地方政府出于区域经济发展的需要，依然会采取种种措施干预国有商业银行分支机构的经营活动。地方政府之所以对国有商业银行分支机构的经营活动具有强烈的干预冲动，关键在于地方政府干预金融所获得的收益要远大于其所付出的成本。进一步讲，国有银行的分支机构在地方政府的干预下向局部地区、局部项目放款，由此所产生的经济增长绩效表现在地方，但同时可能形成通货膨胀压力、金融秩序混乱等问题则常常由中央政府和地方政府共同承担。显然，这在事实上鼓励和纵容了局部地区的机会主义行为。不仅如此，国家对国有银行行政化管理导致国有银行总分行之间的约束关系软化，分支机构形成的亏损往往由总行统一承担，除了人事方面的任免权利外，上级行缺乏对下级行的硬约束，这就从体制上为地方政府干预国有商业银行分支机构提供了制度空间。事实上，四大国有银行在1999年将14000亿不良贷款剥离给四大资产管理公司之后，不良贷款率就已降至25％。事隔四年，尽管四大国有商业银行的不良贷款的比率仍定格在25％，但不良贷款实际余额却又恢复到剥离前的水平。毋庸置疑，四大国有商业银行不良贷款大规模增加固然有其自身经营不善的原因，但更为主要的是地方政府对四大国有商业银行分支机构的干预仍存在较大的制度空间。
四、我国金融机构空间分布差异的调整策略
（一）适度收缩——国有金融机构空间分布调整策略
显然，国有商业银行机构数量扩张不仅没有促进我国金融结构的良性调整和金融效率的有效提高，反而给我国金融持续发展带来极大的隐患。事实上，到90年代中后期国有商业银行早期规模扩张过度的弊端就已显露无遗，由此也就引发了90年代末国有商业银行分支机构的大规模收缩。
从1998年开始，四大国有商业银行以提高经营效益为出发点，对规模不经济、资产质量差、包袱沉重、长期亏损且扭亏无望的机构进行大规模的撤消与合并。以2001年为例（如图1所示），四大国有商业银行共撤并分支机构11697个，其中东部地区撤并3035个，中部地区撤并4236个，西部地区撤并2126个。显然，中部省区成为国有商业银行机构撤并的重点地区，而西部省区机构撤并规模相对较小。在机构撤并最多的十个省区中仅有四川和陕西两个省区属于西部地区，湖北、黑龙江、河南、湖南和内蒙古五省区则属于中部地区，而河北、山东和广东则属于东部地区。事实上，四大国有商业银行的机构撤并过程正是对以市场原则设置分支机构的回归过程。换句话讲，四大国有商业银行机构撤并标志着我国国有金融机构的空间分布正在由行政均衡型向市场效益型转变。
有鉴于此，今后相当长的一段时间内国有金融机构仍需遵循效益优先的原则适度收缩分支机构，并逐步打破按照科层结构设置分支机构的模式，以使机构的空间分布更加适应我国区域经济发展需要。
（二）稳步扩张——新兴金融机构空间分布调整策略
从新兴商业银行机构的空间分布情况来看，新兴商业银行的机构分布更多地体现了市场效益原则。由此可见，通过非国有金融机构市场化空间扩张加速我国金融机构空间分布格局调整也就显得极为重要。具体来讲，我国可以从以下几个方面完善新兴金融组织体系：一是实行有差别的金融机构设置原则，适当降低设置区域性商业银行、非银行金融机构的条件，鼓励地方性金融机构的发展；二是积极支持地方性中小金融机构的发展，如城乡信用社和城市商业银行，以弥补国有商业银行机构撤并后形成的金融服务空缺；三是引进外资银行及兴办中外合资银行，增加金融市场竞争机制。
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