中小企业信用担保体系：日本的经验与启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,中小企业论文,信用担保论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立中小企业信用担保体系的理论基础
对于企业融资，现代经济学的研究源于莫迪利亚尼和米勒于1958年提出的M-M定理，它基于无信息成本、税收和完全有效证券市场假设，推出企业价值独立于资本结构。而1984年迈尔斯和麦吉罗夫基于信息不对称问题提出了资本结构的顺序偏好理论，认为企业为新项目融资时遵循啄食顺序原则(the picking order)：内部股权融资(即留存收益)，其次是债务融资，最后才是外部股权融资。根据国内学者对我国中小企业的调查，其资本结构与理论上的最优资本结构是相符的：其继承家业、积累及合伙集资等内源融资比重很大，而银行与信用社贷款等外源融资只占约10%。在内源融资受规模制约，而外源融资又困难的情况下，中小企业的发展面临融资难的世界性难题。
中小企业融资难，最主要的原因是银行与中小企业之间信息的严重不对称。根据信息经济学原理，当借贷双方间出现信息不对称时，往往会导致银行发放贷款时的逆向选择；为避免逆向选择问题发生，银行不得不寻求次优选择——信贷配给。而信贷过程中的抵押和担保既有利于解决银行面临的逆向选择问题，也有利于借款人避免银行的信贷配给。2001年我国国家计委中小企业融资课题组的调研报告也显示，1998年以来我国从东部地区到中西部地区的各商业银行(含各类中小金融机构)普遍对中小企业贷款推行了抵押和担保制度，纯粹的信用贷款已经很少，并且抵押贷款的比重还会进一步上升。在我国，银行很少接受除土地和房地产之外的其他抵押品。有学者认为其原因与我国资产交易市场不够发达和银行缺乏对非土地与房地产资产的评估能力有关。实际上我国大多数中小企业(尤其是民营企业)并不拥有对土地的经营权、对厂房的所有权，在这个意义上，土地或房地产不能作为合格有效的抵押物。同时，由于中小企业的财务信息和信用记录都不完整，所以其贷款也不能是Berger和Udell(2002)所说的财务报表型(Financial Statement Lending)和信用评分型(Credit Scoring Lending)。因此，在抵押、担保型贷款的发展趋势下，中小企业既不能依靠自身资产寻求贷款，又不能凭借本身的优质财务信息和信用记录直接获取贷款，所以他们只能也必须寻找第三方信用担保来获得贷款。
建立以政府为主体的中小企业信用担保机构，在市场经济国家已有近百年的历史。目前世界上已有50多个国家和地区建立了此类中小企业信用担保机构，并在扶持中小企业发展、技术创新、青年创业以及保持经济的健康、持续发展和增加就业等诸多方面取得了巨大成效。其中最早建立中小企业信用担保体系的国家是日本，1937年就成立了地方性的东京都中小企业信用保证协会，1958年成立全国性的日本中小企业信用保险公库和全国中小企业信用保证协会联合会，形成了中央与地方共担风险、担保与再担保(保险)相结合的全国性中小企业信用担保体系。我国自1992年以来，中小企业信用担保已初步具备了行业规模，它对中小企业的发展也起到了积极作用。但是，我国中小企业信用担保体系目前在结构、经营和功能上仍然存在制度性缺损。因此，借鉴日本的成功经验，对我国中小企业信用担保体系的发展和完善无疑具有很重要的启示。
二、日本中小企业信用担保体系的成功经验
(一)双重担保的“信用补全制度”
担保业是高风险行业，事故发生率高，目前国际担保业联盟核定的风险控制线为2%。但日本把中小企业信用担保严格界定为政策性的，担保法定基本费率仅为1.3%，按此标准经营，势必产生较大的政策性亏损，甚至很容易耗光信用保证协会的信用保证基金。为解决这个问题，日本在设计中小企业信用担保制度时，采用了所谓“信用补全制度”，就是在信用保证制度上添加了信用保证保险制度，从而形成担保与再担保相结合的双重担保体系。
1958年，日本政府出资成立中小企业信用保险公库(以下简称公库)，对信用保证协会(以下简称协会)进行保证保险。当协会对中小企业实行信用保证时，按一定条件自动取得公库的信用保证保险。由协会向公库缴纳相当于担保费收入40%的保险费，当保证债务实行代偿时，由公库向协会支付代偿额70%的保险金，如果代偿后债权最终回落，协会将保险金归还公库。由此可见，信用补全制度大大提高了协会的信用保证能力。根据《巴塞尔协定》，由公库保险的70%部分可直接转化成政府保障的债务，其风险权数为零。从而按此计算的信用保证债务余额对信用保证基金的放大倍数就由国际通行的18倍提高到60倍。
(二)市场化的融资支持和损失补偿机制
作为政策性金融机构，日本信用保证协会的资本金(日本称之为基本财产)主要由政府出资(出捐金)、金融机构摊款(负担金)和累计收支余额(基金准备金)构成，并以此构成信用保证基金。由于协会的基本财产中政府的出捐金和负担金比例都很小，协会资本金的3/4都来源于基金准备金。为增强协会的资金实力，大藏省每年都从财政预算中列支并通过公库融资给协会，这部分资金称为融资资金，无回收期且利率为零；此外，中央政府和地方厅还将支持中小企业发展的政策性资金借给协会，使协会除提高自身担保实力外，还带来数额不小的利差收入。因为借入利率通常为存款利率的1/2左右，而协会把它们转存于银行或购买国债，挂靠的是市场利率。目前，利差收入已成为协会仅次于担保费收入的第二大收入来源。但协会不可用借入资金直接向中小企业贷款。
为进一步提高协会的收支平衡能力，日本还建立了损失补偿机制，即由地方财政对协会实际承担的事故损失给予适当补偿。它包含两种情况：一是针对没有参加保险的担保债务，如发生事故损失，根据事先约定，由地方财政予以补偿。原则上协会的担保业务都要参保，但也有例外，主要是地方政府从发展本地经济的实际出发委托开办的担保业务，由于与法定的保险条款不相符，因而难以纳入保险范畴。另一种是针对参保的担保债务，在发生事故后，地方财政对协会承担的剩余损失给予再补偿。这项制度最终承担了协会承做信用保证业务的风险，保障了国家和金融机构对协会投入的基金的安全。
总之，市场化的融资支持和损失补偿制度提高了协会信用保证的实力，解决了融资来源，并通过存款业务提供了业务运转所需的经费。日本政府之所以不愿直接出资，而是选择了上述较为复杂的融资支持和损失补偿制度，其最终目的就是要明确信用担保协会的经营责任。虽然日本信用保证协会不以盈利为目的，但政府对其经营有明确的考核和奖惩制度：担保原资的补充、政策性贷款的拨付、损失补偿的发放等都与其经营业绩挂钩。担保规模大、财务状况良好，得到的财政补贴就多，反之则少。所以在日本，政策性担保和商业性担保一样，在担保项目的筛选上，优先考虑的因素是被担保企业的资信等级、还贷能力等。
(三)与政策目标挂钩的信用保证支持
虽然为满足中小企业多样化的担保需求，设置了名目繁多(大约3000多种)的担保品种，但为引导中小企业投向使其符合国家政策的要求，日本采取了信用保证与政策目标相结合的方法。即按是否与落实特定政策挂钩为标志，分为制度担保和普通担保。所谓制度担保，指政府为引导中小企业发展，推动相关政策目标的落实而设置的担保品种，而普通担保并不负有特定的政策使命。制度担保按设置期限的长短，分为一般担保和特别担保。一般担保是常设品种，一经设立便可长期经营，而特别担保则有明确的设置期限。制度担保按照实施范围又可分为在全国范围内普遍适用的担保品种和地方政府结合当地实际设立的担保品种。在日本，80%以上的担保品种属于制度担保，业务量上制度担保也处于主导地位。日本的实践表明，与政策目标挂钩的信用保证制度不仅有效地实现了中小企业的结构调整，而且增强了政府的宏观调控能力。
(四)规范化的运作和监管体系
日本政府投入到中小企业信用担保体系中的财政资金的市场化运作，还充分体现在预算决策程序的规范、资金使用的透明以及对投入资金的有效监管上，比较好地维护了财政资金的“公共性”。
预算管理与资金使用法制化。从一开始，日本就非常重视中小企业信用担保的立法工作。1950年，日本政府制定了《中小企业信用保险法》，由中小企业厅特别会计作为金融机构为中小企业融资提供融资担保，1951年日本信用保证协会正式成立；1958年7月依照《中小企业信用保险公库法》设立了中小企业保险公库，并将信用保证协会的职责转移给中小企业信用保险公库，此后很长时间内中小企业信用保险公库成为日本中小企业融资担保体系的核心；1961年6月通过了《机械设备信用保险法》；此外，还有与之相配套的《信用保证协会法施行令》、《信用保证协会法施行规则》，作为日本政府中小企业政策基础的《中小企业法》等，形成了一套比较健全的法律体系，创造了一个有法可依的制度环境。
预算决策程序化、公开化。中央财政对地方政府下拨的信用保证协会补助金，要在一般会计预算中体现出来；担保基金的补充、政策性贷款的发放，要由相关审计后纳入立法程序；保险准备金不是由公库自行支配，而是存在财务省资金运用部，专门用于弥补保险收支缺口；公库年度预算须获得国会认可，其执行情况也须定期向国会报告。
有效监管资金使用。为防止资金散失，日本将中小企业信用担保纳入了金融监管范畴：对协会的会计处理方法、业务规程、损益处理等进行标准化要求；对协会的财务安排做了许多硬性规定，如协会的流动资产减去借入资金必须大于担保余额的2%、闲散资金只能存入银行或购买国债、地方债等等。
三、关于我国中小企业信用担保体系的若干思考
(一)结构性制度缺损及其改善
1.结构性制度缺损的表现
与日本相比，我国信用担保业存在明显的结构性制度缺损，主要表现为：在当前的政策性担保、互助性担保和商业性担保等3种模式中，政策性担保机构占绝对的地位(约占90%)，而互助性担保机构和商业性担保机构所占的份额极小(各占5%)；从资金份额来看，在整个100亿担保资金中，政府担保资金占到66%，说明政府担保贷款在中小企业贷款总额中所占比重很高，也说明财政出资的政府担保在整个体系中处于主导地位。而在日本，政府担保贷款数额不会超过中小企业贷款总额的10%。
2.建立分层次的信用补全体系
一是大力发展互助性和商业性的信用担保机构，积极引导和调动其积极性，以减少政策性担保中的政府干预。多个中小企业可联合起来建立互助性担保机构，培育内生性的横向信用联系，同时享有信息和监督上的优势。中小企业巨大的资金需求与其自身信用不足的矛盾必然产生对外部信用的需求，而商业性担保机构可通过多种风险分散机制如参加再担保、要求反担保等以规避自身经营风险。
二是在现行再担保模式上，建立全国性的再担保机构作为最后担保人。鉴于目前我国信用担保体系中省、市两级的担保机构已基本建立，但缺乏全国性的信用保证保险(再担保)机构，担保机构的担保能力受到限制，所以全国性再担保机构的设立可考虑以下原则：性质上定位于市场化股份制全国性信用再担保机构；资金来源上以各类担保机构和战略投资者出资为主；业务以市场化担保为主，面向各地融资担保、中小企业担保提供再担保服务；再担保的放大倍数应不超过其上年末净资产总额的15-20倍，以其净资产的总额为限承担再担保责任；担保机构与再担保机构之间分担风险，再担保机构只承担部分风险，如30%等。
(二)经营管理性制度缺损及其改善
1.经营管理性制度缺损的表现
首先，缺乏资金补偿机制。我国中小企业信用担保体系中，其资金来源主要是各级地方政府的财政资金和资产划入，不仅金额少，而且缺乏资金补偿机制。截至2004年底，全国已有信用担保机构约1000家，覆盖全国30个省(市、自治区)，资本金规模差异非常大，有的资本金超过10亿元，但户均资本金规模却逐年下降，从1999年4000万下降到2004年2200万，同时资金到位率较低，其中25%的担保机构资本金规模小于300万，最小的只有30万元。总体而言，担保机构服务能力不足。更重要的是，我国信用担保体系中财政资金的投入多数是一次性注资，缺乏资本金补充机制。随着代偿的发生，担保机构的业务难以为继。
其次，缺乏相应的风险分散机制。我国很多信用担保机构把高担保费作为资金补偿和规避风险的主要手段，部分担保机构按同期银行利率的一半收取担保费，一些机构的担保费比这更高，使一些条件不好但又急需资金的中小企业被拒之于门外。
再次，政策性担保的非市场化运作，行政直接干预严重。现实中，各信用担保机构承担着政府赋予的政策性负担，如通过支持中小企业解决本地区就业问题、增加地方政府财政收入、支持某一行业的发展等。而政策性负担往往是预算软约束的根源。在预算软约束下，信用担保机构缺乏激励机制，担保资金的利用效率低下。过多的政府负担也会诱发中小企业的机会主义行为，产生道德风险，财政杠杆效应不但没有发挥反而加大了财政成本。
最后，担保手续繁杂，担保品种少和期限短。目前我国多数担保贷款的期限都在6个月以内，最长不超过一年，担保品种基本上局限于流动性周转资金，鲜有设备之类的长期贷款担保，根本无法满足中小企业多样化的担保需求。而且，为了解决担保基金不足的问题，我国中小企业信用担保机构均实行会员制，中小企业必须成为会员(缴纳一定的入会押金)企业才有资格获得贷款担保，这无疑加大了中小企业的融资成本。
2.健全和完善担保机构的资金补偿机制
建议政府可以按财政收入增长的一定比例用于补充担保资金，也可将中小企业税收收入的一定比例专门用于担保机构的资金补偿，这相当于利用中小企业自身发展来推动其更大的发展。
对于那些互助性担保机构和商业性担保机构，政府应放宽政策，允许资金多元化，比如从社会公众筹集资金、以员工持股方式从员工筹集资金、鼓励国内外的捐赠资金投入、股份联合和金融机构捐助等；允许民间资本进入信用担保业；在具备条件的情况下，引入海外资本(国家对担保业的外资进入尚未有明确禁止的规定)。如中国经济技术投资担保公司是惟一被世界三大担保与信用联盟之一的“泛美担保协会”接纳为会员的担保机构，便已具备引入外资的条件。适当地引入外资不仅可解决担保业发展的资金约束问题，而且对于担保企业转换经营机制、提高管理水平、适应市场的多方面需求均有极大好处。
3.担保机构应进一步完善风险分散机制
首先，担保机构和贷款银行之间通过比例担保的形式共同承担担保风险，既可分散担保业务风险又可抑制由于承保比例高而产生银行道德风险，担保机构应定期审查银行的担保贷款业绩。其次，担保机构和被担保企业之间通过不同担保费用率与承保比例组合的合同设计或反担保来分散担保风险。一般较高的投保费用率与较高的承保比例相结合，通过企业自我选择担保机构，可识别出不同的企业风险倾向，从而锁定自身风险。担保机构还可以通过与中小企业签订反担保条款来分散风险。再次，担保机构还可以向保险公司或再担保机构分散担保风险。
除此之外，还可以考虑鼓励商业性担保机构业务经营多元化，从事风险投资业务等。
(三)法律制度缺损及其改善
1.法律制度缺损的表现
第一，法规基础缺失。根据国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定，现行信用担保机构不被认定为金融机构，其所开展的融资担保业务具有非法性。目前信用担保业所依据的只是国务院有关部门的规章，从法律渊源上看，作为下位法的部门规章与作为上位法的国务院法规发生冲突则缺乏法律效力。尽管我国已经颁布了《担保法》，但现行《担保法》调整对象是一般事业法人或自然人的非专业担保行为，不能完全适合专业性的信用担保机构，而且在实践中偏重于对债权人的保护，对担保人的保护不够。
此外，我国陆续出台和实施了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国家经贸委，1999)、《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》(国务院办公厅，2000)、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》(2001)、《中华人民共和国中小企业促进法》(2003)，但对中小企业信用担保机构的性质、地位、经营目标等基本问题都没有明确的规定，或只是一些原则上的指导意见，缺乏实质上的操作性，法律制度的不健全和滞后影响了中小企业信用担保业的健康发展。
第二，行业监管缺位。无论是最初的财政部监管模式、其后的国家经贸委主导监管模式，还是现行国家发改委监管模式，只能尽前置性审批职责，不适合对信用担保业进行日常性行业性监管。就业务性质而言以金融监管部门监管为宜，但目前不将信用担保机构认定为金融机构，则金融监管机构不能对其有效监管，造成了目前监管缺位现象。
2.健全相关法律体系
进一步完善《担保法》，从立法角度确立担保机构的法律地位。有必要对《担保法》进行修改、补充和完善，对信用担保机构的运作进行明确相应的法律规定，确保其法律地位，并对保证范围等有关条款进行适当调整，使担保业务在公平的法律环境中展开。
出台专门针对中小企业信用担保的法律制度，如中小企业信用担保法等，对担保机构的性质、资本金来源、补偿机制、税收优惠、风险分担等方面做出具体规定，使中小企业信用担保机构的设立、运作、行业监管有法可依。
完善与信用担保体系有关的配套法律，如制定中小企业信贷法、中小企业促进法等，以明确各级政府及各部门对中小企业发展的政策方针及应承担责任，以促进中小企业整体发展。
标签：中小企业融资论文; 中小企业贷款论文; 银行监管论文; 信用贷款论文; 银行风险论文; 日本银行论文; 保证贷款论文; 银行信用论文; 金融论文; 信用政策论文; 保证担保论文; 资金业务论文; 协会论文; 银行论文; 融资论文; 信用论文; 保证人论文;