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摘要 建立我国农村土地市场应当选择计划调控与市场调节相结合的土地流转机制；构建包括土地所有权市场、土地使用权市场等在内的完整土地市场体系；理顺土地产权关系。建立新的农村土地产权制度是培育农村土地市场的基础。
建立我国农村土地市场，目的是为了适应经济体制改革的需要，发挥市场机制对农村土地资源配置的基础性作用，这是构成社会主义市场经济体系不可缺少的组成部分。和其它各类市场一样，农村土地进入市场也会出现这样或那样的问题，国家目前对农村土地进入市场尚未制定相应的法律、法规。本文拟就建立我国农村土地市场需要解决的几个关键问题作一粗浅探讨。
一、关于农村土地流转机制
土地流转即土地所有权或使用权在不同经济实体之间的流动和转让。随着我国农村经济迅速发展，农村集体土地使用权已自发地进入市场，但多属不规范或非法经营的交易行为，地价、地租总体水平偏低，区域、宗地之间差价悬殊，甚至出现耕地转包中的补偿、倒挂等奇特现象，土地交易投机行为有增无减，土地市场畸形发展，集体土地资产流失严重。这种情况势必导致农村经济混乱，影响整个国民经济健康发展。因此，必须建立高效、灵活的土地流转机制，引导农村集体土地科学、合理、合法地流转。
土地既是一种自然资源，又是一种特殊商品。农业生产的特殊性，决定了农村土地市场有着不同于一般商品市场的特殊性质和规律。在传统计划经济体制下，我国农村土地资源配置是通过自上而下地动员部署，对县、乡、村、组范围内的土地统一进行调整和划分，这种土地统一调整方式完全排斥了市场机制，呈现出极高的行政性和低效性。
建立社会主义市场经济体制，意味着市场机制将成为资源配置的基本力量。市场机制是市场机体内的竞争、价格、供给和需求等要素之间的互为因果、互相制约的联系和作用。市场机制的调节作用是市场所固有的自组织功能的发挥和实现。通过市场机制实现土地流转，是我国农村社会主义市场经济发展的客观要求。但在当前农村土地市场尚未形成条件下，土地流动需要有外部力量的推动，作为土地所有者集体经济组织和国家政府部门应按市场经济原则，对农村集体土地进行必要的计划调控。计划调控和市场调节相结合正是我国农村土地流转的机制。计划调控属宏观调节，它以不断提高农产品产量和土地资源利用结构优化为主要目的，运用符合市场规律的经济和法律手段，从农村土地市场运行的总体方向上发挥调节功能。市场调节属微观调节，其主要作用是促进农村土地的合理流动，实现土地收益最大化。
坚持计划调控与市场调节相结合的土地流转机制，是我国农村土地市场健康发展的必然要求。
首先，它是我国农村市场经济发展的客观要求。我国是以公有制为基础的社会主义市场经济，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，政府有必要也有可能对土地市场进行宏观调控和计划干预。特别是在现阶段，农村土地市场还处于试点阶段，机制不健全，法律法规不配套，更需要依靠政府的宏观计划调控手段培育市场基础，健全市场组织和市场规则，规范市场行为，确定市场发展方向，克服目前市场中存在的随意性和低效性。另一方面，市场经济发展要求市场对土地资源配置起基础性作用，要求通过价值规律和竞争机制的作用来优化土地利用结构，提高土地利用效益，这样在客观上就形成了计划调控和市场调节并存的格局。
其次，它符合我国的基本国情。土地是人类赖以生存的衣食之源，土地不仅数量有限，而且对人口承载能力也有一定限度，在人口数量日益增长的今天，人口与土地之间的矛盾已越来越尖锐。特别是在已有12亿人口的我国，人均耕地不足2亩，且耕地数量呈现逐年减少趋势，由此引起的粮食短缺将长期困扰着我国经济发展和人民生活水平的提高。同时由于城市土地市场的存在和发展以及它所带来的巨大经济效益，对农村土地并入城市土地起着极大的诱导和拉动作用，耕地危机也比以往任何一个时期都大。因此，在此关键时期，国家必须加强对农村土地流转的宏观调控，通过运用经济法律手段，促使城市建设少占或不占耕地，防止农村土地大量并入城市土地，保持耕地面积的相对稳定。
第三，有利于农村土地资源优化配置，促进农村土地合理流动。农村土地资源的优化配置既要有良好的宏观配置动力，又要具备健全有效的微观配置动力。前者主要是通过国家政策和宏观调控等行为对农村土地的利用方向、结构、组合目标进行科学的界定和规范；后者则主要来自于农户对土地经营效益最大化的追求，通过市场调节机制，采取相应的改革措施，使农户能建立起有效的长期经营利益预期。但目前我国一些地区由于农业生产比较效益低，农民视土地为包袱，大面积抛荒现象十分严重，其主要原因是上述两种动力未能协调一致。实行土地有偿使用和有偿转让后，农民从自身利益出发，会自觉地将自己不愿或无力耕种的土地及时转让出去，这就可以促进土地资源的合理流动。另一方面，由于我国农业是弱质产业，如果土地转让价格高，生产者承受不了，土地转让不出去；如果转让价格低，刺激不起土地承包者转让的积极性，土地承包者只有粗放经营或抛荒。我国农业生产的这种特殊性，决定了我国农村土地市场有着不同于一般商品市场的特殊性。单一市场机制是无法解决这一问题的，必须采取必要的组织调节和行政干预，其中最主要的方法是通过制定农村土地利用总体规划，确定农村土地流转方向，调整土地利用结构，使土地资源达到优化配置、合理利用的目的。
第四，有利于土地承包制的进一步改革与深化，实现土地经营格局的多元化。土地承包制的推行，使农民获得了生产经营自主权，实现了农民和土地这一生产要素的结合。但现行土地承包制已愈来愈多地表现出它的弊端，如承包期有限，不利于农户对土地长期投资和用地养地相结合；承包经营者一般要包产品种类、产量、销售量，其经营权受到很大限制；在承包制下，受行政关系和地域空间限制，农户没有土地的永久使用权和实质上的处分权，退包或转包实际上不由农户作主，土地和劳动力得不到合理流动。把土地流转建立在计划调控和市场调节基础上，一方面可以进一步改革和完善现行“两田制”（口粮田、责任田）土地承包方式，逐步推行土地有偿承包和有偿转让；另一方面可以解除农户对土地投资特别是长期投资的顾虑，刺激农户对土地投入的增加，有利于土地的集约化经营，将会形成符合现代农村市场经济的多元化、多层次土地经营格局。
二、关于农村土地市场体系的构建与土地市场的运作方式
农村土地市场不是单一市场，而是由若干相互联系的小市场构成的完整配套的市场体系，如图所示：
1.土地所有权市场（征购市场）。它是农村集体土地所有权的买卖市场。在这里，国家作为全民所有制经济的代表，以土地需求者身份按等价或近乎等价交换的原则，购买农村集体土地。这种土地市场有如下特点：①是一种单向买卖，即只能是国家征用集体土地，国家只买不卖，而集体不能以同样方式征用其它集体所有的土地，集体只卖不买。②具有一定的强制性。国家采取“征地”方式获得土地，本身就是一种带有强制性的特殊土地交易行为，支付的土地价格（征地补偿费）也是由国家规定的。③具有特殊的土地变更关系。这种土地交易，把农村土地变为城市土地，不仅改变了土地使用方向和使用性质，而且变更了土地所有权，即把集体所有土地变为国家所有。国家将征地市场置于严格的计划管理中，由政府或政府授权的经济组织进行垄断排他性经营，任何其它单位或个人不能从事这种交易。土地所有权市场的建立，意味着部分农村土地利用由低效、低值向高效、高值转化，也是我国城市化进程加快对土地的必然要求。
2.土地使用权市场。它是我国农村土地市场的主体，包括一级土地市场和二级土地市场。
（1）一级土地市场即土地出让市场， 是农村集体经济组织依法将其土地使用权在一定限期内有偿出让给土地使用者所形成的市场。现阶段我国农村一级土地市场应具有以下特点①是一种垄断程度较高的市场。农村土地市场中，土地供给方是农村集体经济组织，需求方是农户或经济联合体。目前，土地仍是我国大多数农民生存保障的前提条件，如果农村土地全部通过招标、拍卖等竞争方式出让，必将导致一部分农民生存产生困难。因此，从保护农民的权益出发，国家必须对一级土地市场进行较为严格的限制。如果放松对一级市场的限制，只会对少部分农民有利，造成土地市场秩序混乱。②具有较长的土地使用权出让年限。农业用地投资效益具有长效性和滞后性，让农户享有充分的收益权和对未来长期收益稳定预期，就能根绝农户利用土地的短期行为，提高农业生产力，促进土地有效合理地流转，土地使用期限至少延长至50年或发放永久性土地使用证。③土地流转形式既具有经营性质，又是一种重要的土地资源配置方式。集体经济组织与土地使用者之间签订的出让合同既属于经济合同，又是一种土地使用权“批准书”。
一级土地市场的运作方式通常有：①直接出让。土地所有者（农村集体经济组织）将一定年限的土地使用权转移给受让者，由受让人向集体支付土地出让金，受让人也由此获得具有独立意义的土地使用权。通常耕地等农业用地多采取协议、招标方式出让，非农业建设用地以及荒山、荒地多采取招标、拍卖等方式出让。②出租方式。农业用地出租可采用招标出租方式，将土地连片划分一定规模面积，实行公开租赁招标。出租非农业用地可分两种形式，一是纯出租土地使用权，多用于办工厂、企业，二是土地使用权连同土地上建筑物一同出租。③发包方式。土地所有者将耕地分为口粮田和商品粮田两部分，其中口粮田按人口平均分配到农户，作为一种社会保障措施，由农户长期无偿或低偿经营。商品粮田则通过公开招标承包，使商品粮田向种田能手流动和集中。
（2）二级土地市场即土地转让市场， 是土地使用者将土地使用权再转移给其他土地使用者所形成的市场。在二级市场中，土地转让是在有限期的土地使用权出让前提下发生的，土地转让的原则是平等、自愿和等价。土地使用权的转让只是转移使用权，所有权仍归农村集体。土地所有者除了对土地使用方向予以监督控制外，其他事项如转让面积、地价、转让形式等均由买卖双方自由协商，充分发挥市场机制作用。
二级市场的运作方式通常有：①转让方式。土地使用权转让包括转卖和交换两种方式。转卖是指土地使用者将土地使用权转移给新的土地使用者，并一次性收取转卖价格。转卖发生后，农村集体与土地使用者之间的租赁关系，转成与新土地使用者之间的租赁关系。土地使用权交换双方当事人的权利和义务与转卖基本相同。②转租方式。原土地使用者将土地使用权租给新土地使用者，并收取土地使用转让租金或地租，集体与原土地使用者之间的租赁关系不发生变化。
3.土地金融市场。金融对土地市场的渗透是其得以发展的决定条件之一。农村土地市场的运作离不开银行等金融机构支持。土地使用者可采用土地抵押、土地入股、土地信贷等方式通过金融机构筹集土地开发和经营资金，形成土地金融市场。土地入股是农村土地金融市场中常见的运作方式，将集体土地使用权作为投资入股，联合兴办二、三产业和农副产品股份合作企业，这在集体非农业用地市场中占有一定比例。农用地市场中，农户将承包的土地折股加入公司，兴办农副业开发性企业，如联合开发林、果、茶、渔等种植、养殖业等。
三、关于农村土地产权制度的建设
土地产权是指土地这种财产一切权利的总和。农村土地产权可以理解为以农村土地财产所有权为核心的一系列权利所组成的体系，主要包括土地所有权、使用权、承包权、处置权、收益权、租赁权、地役权等。目前我国农村土地产权关系现状主要表现为：①农村土地产权主体不明。我国《土地管理法》规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。这表明农村土地所有权主体代表是农业集体经济组织或村民委员会，但农业集体经济组织范围广泛，既有属于农村政权组织管辖的比较稳定的集体经济组织，又有自由组合非稳定型组织，同时还存在乡、村、村民小组等三级集体组织，究竟由哪一种集体经济组织充当土地所有权代表，我国法律中没有明确规定。从农村实际情况看，土地的80%掌握在村民小组手里，但村民小组这个农村最基层经济组织存在着组织分散，实力薄弱，构成单一，管理水平低等一系列问题，将我国农村土地所有权主体定位于村民小组，显然不利于我国农村土地市场的健康发育和规范管理。②土地产权关系不清，没有明确的规范化制度。土地产权是一种权利结合体，它所包括各种权利的涵义及主体如何，哪些权利在什么意义（法律意义）什么范畴和什么程度上归集体，哪些权利归农户以及各种权利主体的责、权、利等均未得到确认。③法律体系不完善，影响了农村土地产权制度的建设。我国现行法律对农村集体土地进入市场原则上是允许的，但对农村集体土地市场建立的原则、范围、条件和形式等尚未作出明确规定，现有政策彼此之间矛盾较多，极不利于农村土地产权制度的建设。
我们要建立新的农村土地产权制度，不是要改变土地所有制形式，实现农村集体土地的国有化或私有化，而是要在保持土地集体所有制的前提下，进一步理顺土地产权关系，使土地的各项权利都能独立地发挥功能和作用，同时又相互联系，相互配合以发挥整体功能和作用。尤其是在农村土地市场交易过程中，必须用契约和规范的制度对不同层次土地产权主体所具有的不同权益加以规定。理顺土地产权关系，建立新的农村土地产权制度，是培育农村土地市场的基础。农村土地产权制度的建设主要包括以下几方面内容：
首先，积极培育农村集体土地所有权主体。我国农村土地市场交易面广量大，内容十分复杂，任何一个单一的土地所有权主体既不能完成整个农村土地市场土地的供给，又不利于调动土地所有者的积极性，应当确立多层次农村土地所有权主体，明确界定各层次主体职、权、利范围。
其次，明确和完善土地所有权。农村集体土地所有者依法可以对土地行使相应的占有权、使用权、收益权和处分权；可以通过对土地的发包、转让、出租、入股、抵押等方式实现其所有权。集体土地所有权转移应当建立在公有制基础上，并受国家严格控制。
第三，合理界定土地承包权的主体和权利范围。承包权主体是依法与土地所有者签定承包合同的农户或集体。承包权的范围包括承包合同所规定的经营权、收益权和部分处置权等，承包者有权在合同范围内自主地从事经营活动，所承包的土地可以依法有偿转让、转包、联营入股、贷款、抵押。承包合同期满后，有权优先续定承包合同。
第四，明晰土地租赁权、地役权的主体和权利范围。土地租赁权的主体是土地所有者或获得土地使用权人通过契约将土地占有权、使用权和部分收益权转让给他人而获得地租的权能。这里出租人作为租赁权第一层次主体，把土地使用权推向市场，公开出租收取租金，并作为纳税责任人对上交纳各项税费。承租人作为第二层次主体，可以是一个农户或一个集体。承租人向出租人缴纳地租，获得土地租赁权，也就获得了更为完全的经营自主权，在遵守租约的条件下，其生产和经营活动不受任何行政干预，有利于提高经济效益。地役权是权利人为供给自己土地的便利，而使用他人土地的权利，例如通行他地，从他地引水、排水，在他地耕种、割草等。地役权主体包括土地所有者或土地使用者，其社会功能在于调节土地使用者之间关系，增加土地使用价值等。
第五，逐步实行土地的集约型适度规模经营。建立农村土地市场，实行土地有偿使用，本质上是要把落后、细碎的小农经营方式转变为现代化、商品化的社会主义大农经营方式。根据我国农村实际情况，应广泛进行土地调整，使土地集中连片，采取小型农场形式，主攻单位面积产量，提高农业劳动生产率，逐步实行土地的集约型适度规模经营。