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［中图分类号］F752.50 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-5684(2009)03-0017-05
出口退税制度是一个国家或地区对出口货物免征国内（区内）生产、流通环节的间接税，或退还已报关离境的出口货物在国内（区内）生产、流通环节已缴纳的间接税的一种税收制度。其要点有二：首先，退税货物必须输出国外；其次，一般只是退还间接税，在实行增值税的国家退还流转税，如增值税和消费税等。实施出口退税的目的是使出口货物以不含国内间接税的价格进入国际市场，如实反映出口产品在国际市场上的竞争能力，并避免对跨国流动货物重复征收国内税，实现经济运行的调节与控制。
作为一种特别的财政税收政策制度，出口退税可以从三个方面来进行理解：一是出口退税是一种涉外税收制度，需要国际间的税收协调；二是出口退税制度的设计以及政策的调整会对一国对外贸易发展、财政收支状况、经济总量及结构等产生影响；三是出口退税已成为各国政府普遍采用的国际惯例，它体现了“自由竞争、公平税负、不将本国税收转嫁给他国消费者”的课税原则。同时，出口退税政策又常常作为一项以促进出口为目的的财政激励制度，被许多国家和地区广泛应用。我国自1985年开始实施出口退税后，虽对出口退税政策进行过多次调整，但至今仍然没有形成一个相对规范和稳定的制度。
一、当前出口困境下运用出口退税政策的必要性
1.当前经济大环境的影响
其一，受全球金融危机影响，大多数国家经济增速放缓，我国外部需求增长乏力。外需不振迅速传导到我国实体经济，造成出口贸易增速的急剧下滑，对我国宏观经济的增长和就业民生保障构成巨大冲击。作为转型经济体和最大的发展中国家，我国在保增长、扩内需、调结构的同时，也要看到扩大内需是一个长期的战略，国家与地方的大规模投入存在一个产生有效需求的滞后过程，因此，我们仍然需要继续保持相对稳定的外部市场，以保障国民经济的持续发展。
与此同时，我们不难预计，当大规模的投资完成后，将同时造就更加巨大的产能，这种产能的释放单纯依赖缓慢增长的国内需求是无法实现的，因而为保持国民经济又好又快发展，在宏观政策上有必要继续运用出口退税等政策，扶持国内企业对出口市场的深度开发。
其二，我国在现阶段和今后相当长的一个时期，国际竞争的比较优势主要在于制造业和货物贸易，面对国际贸易保护主义抬头和强化的趋势，我国宏观经济政策必须形成对国际竞争力的有效支持。据不完全统计，自2008年10月以来，17个主要国家先后出台了约47种贸易限制措施。尤其是发达国家在一系列压力之下，为了保护本国经济和就业增长，维持其在国际竞争中的支配地位，维护国内党派的政治利益，开始实行贸易保护主义。2009年2月17日，美国总统奥巴马签署的7870亿美元经济刺激方案中包含“只买美国货”的条款，引起了人们对新贸易保护主义的广泛忧虑。无独有偶，“意大利人吃意大利食品”的号召，同样让人们感觉到了新贸易保护主义来潮的阵阵寒意。
在贸易保护主义和国际贸易摩擦加剧的情况下，中国经济面临着严峻的出口形势，如何运用出口退税这个宏观政策，同时利用人民币汇率政策的调整帮助中国企业渡过难关，是我们亟需解决的一个重要问题。
2.近期出口退税政策的调整
有两个数据能够充分体现出口对中国经济的重要性：一是出口在数量上占中国GDP的33%；二是出口部门就业总人数大约为7～8千万，我们因而不难理解为什么“保出口就是保增长和保就业”这一提法得到了广泛的赞同与响应。但是，现实的经济运行却不容乐观，2009年1～2月中国出口1553.3亿美元，同比下降21.1%；其中2月份出口648.9亿美元，同比下降25.7%，相较于2008年11月以前月均高达20%以上的出口增幅，这种下降只能用“惨烈”来形容。更加不幸的是，在短期内我们看不到什么外部因素有利于这一状况的改善。在外需不振、主要出口市场贸易限制增加的情况下，出口退税成为中国“保出口”的重要武器。
首先，2008年8月至2009年4月短短半年多时间里，中国五次大规模上调了纺织服装、玩具、家具、机电和化工等产品的出口退税率。尤其是自2008年11月起，出口退税率每月都有大动作，如此高的调整频率罕有先例。其次，在近期出台的十大重点产业调整和振兴规划中，轻工业、电子信息产业、有色金属业、钢铁业和纺织业均包含了调整商品出口退税率的内容。第三，从政策取向来看，商务部已经明确宣布中国将按照国际惯例逐步恢复出口商品零税率。这就意味着，除了“两高一资”（高污染、高能耗、资源性）产品外，其它出口商品退税率将逐步全面上调至17%，实现完全退税。
3.出口退税政策的优越性
出口退税在诸多“保出口”的政策选择中之所以备受青睐，除了能增强出口商品的竞争能力以外，更重要的是因为其在有效性、精准性和可操作性上具有相当的优势，主要体现在以下几个方面：一是覆盖面广，涉及到全部的一般贸易和部分加工贸易，影响的出口额超过中国出口总量的一半以上。二是相对于国内税和汇率调整等政策手段，出口退税发挥作用的约束条件最少，调整效果却最为显著，并且诸多实证研究均已证明出口退税率调整对中国出口增长的刺激作用，尽管对于这种作用仅存在于短期还是具有长期影响尚存在争议。三是直接面向出口商和生产商，传递环节短，政策刺激见效快。四是便于根据出口商品的特性进行针对性调整，从而兼具促进产业结构优化升级的功能。五是操作简便，不需要另设机构和配置专门的工作人员。出口退税政策的优点，尤其是调整效果显著、见效快的特性使其成为我国当前最适宜的“保出口”政策。
二、目前我国出口退税存在的主要问题
出口退税是指当商品出口时，将该商品在国内负担的间接税予以退还的制度。从国际方面来说，由于各国实行出口退税方式的不一致，出口商品的征税率与退税率的差异，常常成为国际贸易争端的缘由，有的国家更是借助出口退税政策的幌子实施补贴政策，对他国进行倾销，以增加本国的贸易收入，造成他国损失，损害了公平竞争的原则。从国内方面来说，目前出口退税主要存在以下问题：
1.立法层次低，制度依据不严肃。在出口退税方面，目前适用的如《出口退（免）税管理办法》、《出口货物退（免）税清算管理办法》等指导出口退（免）税日常管理的几个纲领性文件，也只是部门制定的规章；出口退税政策也多由财政部和国家税务总局以“通知”的形式来变动和修改，严重影响了税法的权威性和执法效率。
虽然出口退税具有灵活性是好事，但由此使得出口退税制度或政策的制定者权力得以无限扩大，政府及其财政部门可以按财政状况决定退税率和退税时间，带有很大的随意性，其所制定的规范性文件的法律安定性和可预测性难以得到必要的保障，政策透明度和可预测性差，甚至引发寻租现象，更给出口企业增加了不可预测的经营风险和法律变动风险。
2.退税资金难以保障。从理论上说，出口退税是返还出口货物在境内流转环节所缴纳的增值税和消费税，因此，出口货物已缴纳的增值税和消费税的税款应作为出口退税的资金来源，国家不需要为出口退税另外安排资金。但实际上，我国现行的退税数额是根据当年的财政状况由预算安排的，退多退少由国家当年的财力决定，并通过计划额度形式下达，而不是根据出口的实际需要即征即退。因而，当年的应退税款与实际退税款之间存在一定的差距，造成大量的拖欠退税款，财政积累的风险加大。
此外，由于我国出口退税实行共同负担机制，易引发地方政府的逆向选择行为和地方保护主义。虽然地方负担的比例不大，但退税资金从地方财政支出，直接影响地方财政绩效，尤其对于基层“吃饭财政”而言，更是雪上加霜。因此，有些地方政府为减轻出口增速过快，从而给地方财政带来的不利影响，其外贸策略纷纷由出口促进转为逆向选择出口限制。
3.各部门缺乏沟通协作，骗退税现象严重。由于出口货物经过多道加工环节，增值税的链条一旦被人为切断，客观上易造成征税与退税的分离。我国目前还没有建立征、退、免紧密衔接的退税方式，征、退税分管，退税机关无权参与征税机关的工作；加之我国税务管理技术落后，计算机全国联网尚未完全实现，使得征税机关和退税机关之间，以及退税机关和管理出口的海关等部门之间信息交换不对称，各方缺乏联系和合作，极易给骗税分子以可乘之机。同时，由于出口退税制度相关法律的不完善和监管的缺失，出口骗税的管理机制和防范显得十分有限，导致税款大量流失，干扰了正常的出口贸易秩序，破坏了公平竞争的原则，严重阻碍了出口退税政策效应的正常发挥。
4.政策目标设计随意性大，缺乏稳定性和连续性。我国出口退税政策复杂多样，变化过大、过频，难以实现其公正性、规范性、高效性。反复不定的政策易导致恶性循环：出口退税率提高→财政承受不了→降低出口退税率→外贸企业承受不了、进出口增速下降→提高出口退税率→财政承受不了、拖欠出口退税→企业和财政都难受。
出口退税政策的频繁变动，一方面，不利于企业生产经营活动的长期规划，使企业难以迅速调整产品结构，加大了生产成本，影响了出口产品在国际市场的竞争力；另一方面，政策的调整需要有关税务人员学习和掌握新规定，税务人员得花费一定时间才能熟悉新政策，影响了服务效率。此外，出口退税政策的调整有些具有时滞性和“回逆性”，即政策调整后，要经过一段时间才能看到政策的效果，这样就必须上溯到以前某个时间开始实施，从而使出口退税工作出现一段时间内无所适从的局面。
三、进一步完善出口退税政策的对策建议
综合以上分析，出口退税制度对于促进我国的经济增长和出口繁荣做出了巨大的贡献，是必须保持的，特别是在当前金融危机的背景下，我国出口面临严峻形势、国际贸易保护主义和贸易摩擦加剧的情形下，更须如此。但是，针对目前出口退税存在的不足，要发挥出口退税政策的积极效用，我们必须完善出口退税制度。
1.提高立法级次，保证政策的权威性、稳定性和灵活性
为了尽快改变我国出口退税政策合法性不足、法治化程度低的现状，我们需要提高立法级次，不断加快出口退税相关法制建设的步伐。为此，建议将由财政部、国家税务总局以“通知”形式颁布的政策，上升为经全国人大及其常委会批准通过的法律；细化完善骗取出口退税罪的司法解释，使打击骗取出口退税违法犯罪活动有准确的法律依据可遵循；同时，要对地方政府制定的出口退税政策进行一次全面彻底的清理，防止不必要的贸易争端。
出口退税政策的制定应保持较长时间的稳定性，因为法规频繁变化，将会影响执行效力。为此，重大政策出台前，应深入调查研究，吸收各方面的意见，切勿草率仓促，税率的变动要有充分依据，不能朝令夕改。政策性变动也要提前若干时间进行预告，一般应避免新法律对生效前企业经济行为的溯及力，以免给出口企业的合同履行、经济核算带来矛盾，尽力为出口企业和退税机关创造一个稳定的法律环境。在当前外部需求普遍疲软的形势下，对于那些我国已经占有较大国际市场份额的商品，提高出口退税率可能只是将部分利益输送给进口方（因为进口方仍然按照原来的价格进行销售），却并不一定能扩大外部需求，出口部门实际上得不偿失，并且容易被贴上“人为操控”和“贸易补贴”的标签，可能引发更多的贸易争端；同时，不利于外贸结构调整和非贸易部门的发展，导致某些出口产业和产品出现新的过剩。考虑到这些现实因素，出口退税的调整更应该慎之又慎。
同时，要保持出口退税政策适度的灵活性。在稳定受损较轻的产业和产品出口退税率的同时，合理区分并适度提高受损严重产业和产品的出口退税率，充分发挥其调控机制是合适的。具体可以从两个方面来进行调控：一是要调整出口退税率。出口退税作为一种财政手段，在总体上促进出口贸易的同时，要配合国内的产业政策，以提高出口产品的质量、规格，实现出口从粗放型增长向集约型增长转变为目的，通过设计不同的退税率，进而对不同产业、不同商品实现有区别的结构调整，体现政府对各种出口商品的不同扶持力度。二是要界定出口退税功能。出口退税的目的是为了消除世界各国税收差异对资源配置的扭曲和干扰，实现出口产品在国际市场上的公平竞争和促进国际贸易的发展，是税收中性原则在国际贸易领域的体现，是国家调节和促进对外贸易发展的政策工具，应该与汇率、信贷及外资政策等配合，共同为调节我国对外贸易发展发挥效用。有学者研究指出，出口退税和汇率政策组合是最合适的选择，因此，面对全球金融危机和日益严重的新贸易保护主义，出口退税和人民币汇率政策应建立科学合理的协调机制，以充分发挥各自宏观调控的作用。
2.加快增值税转型，保证退税资金来源
现阶段，由于中央与地方增值税分享比例与退税责任的不一致造成中央与地方博弈，以及生产地与出口地不一致造成的地方间博弈，导致了退税资金难以保障。因此，要使退税退得相对彻底，就要加快增值税转型，推进新一轮的税制改革。
我们认为，在短期内，我国仍然可以继续实行出口退税由中央与地方共同负担的方式，但应当设定地方负担的上限，以地方分享的25%增值税量作为地方负担的上限，这符合“收益与负担对等的原则”。远期则应当将增值税改为中央税，取消税收返还，出口退税额完全由中央负担，并不断完善地方税制，发展地方主体税种。目前，全世界大国中只有中国与德国将增值税作为分享税，但德国实行的是“先退税后分成”，不同于我国的“坐地分成”。在增值税分享制下进行出口退税，要实现各级政府权利与义务的平衡，确有不少困难。而将增值税改为中央独享税，由中央政府承担出口退税，既可以消除现行出口退税中各级政府权利与义务不平衡的问题，又可以避免地方分担出口退税方案中所带来的负面影响。从操作层面看，由此造成的地方减收问题，可以通过加大转移支付，发展营业税、财产税（物业税）等作为地方主体税种，不断完善地方税收体系建设等方式予以解决。因此，中央完全负担出口退税将是最为成熟、最为稳定的出口退税体制，这不仅有利于出口商品减少中间环节，实现真正的不含税出口，而且有利于最大限度地促进经济增长。尤其是在遇到金融危机的情形下，这种统一退税的方式更有助于企业平稳渡过难关。
3.简化出口退税手续，缩短退税时间
据针对外贸企业的调查，出口退税平均时滞约5～6个月，由此导致外贸企业利息负担数额巨大，退税时间过长。造成这种现象的主要原因是退税所要求的单证繁多，手续繁杂。当然，为了防止骗退税，要求提供单证，履行必要的手续是应该的，但是，如果退税手续过于繁杂，使企业因此而放弃退税，就需要相关部门引起重视了。
首先，要改变防止骗税的思路。长期以来，对于防止骗税，我国一直采用事前防范的思路，通过不断增加单据和审查环节来杜绝骗退税事件的发生。但事实证明，这种措施效果有限，因此，只有将防止骗税的思路从以往的事前防范转变为事前防范与事后防范相结合，才能从根本上解决单证过多、手续繁杂、时间过长的问题。所谓事后防范，就是在退税时只审查有限的单证，及时将退税款交付出口企业，事后再对有关单据进行复核，一旦查出有问题的退税，要对有关当事人严惩不贷。
其次，要从技术上改革退税单据的审核办法。事后审核并不是在事前不作任何审查，而是应当加快计算机信息系统的建设，强化对增值税进项、销项真实性的审核；同时，加强税务、海关、银行、外汇和外贸部门沟通协作，实行对出口货物的协查体系，加快信息共享体系建设，实现综合执法数据的联网查询，利用现有的“金税”、“金关”工程，提高出口退税管理效率。
具体而言就是，海关作为货物进出口的职能管理部门，应当对出口货物的真实性负责，有义务积极配合税务部门协助查清货源、数量、价格、质量等情况；银行应当积极履行其资金监控职能，严格审核资金存贷；外贸主管部门应当加强对出口企业的管理；外汇管理部门要加强外汇进出管理，对套汇、逃汇行为要严厉打击。另外，各部门之间要建立信息传递制度，定期通报情况，互通信息。
再次，要建立退税企业信誉等级制度，加快退税进度。对于无不良纪录的企业，可以实行先退后核的办法，以此鼓励守法经营；对于有不良纪录的企业，除实行重罚、追究当事人刑事责任外，还要将此企业打入黑名单，在其申请退税时严加审查。
4.通过出口退税优化我国出口商品结构
出口退税在出口商品结构调整中发挥着很大的作用，由于我国现在实行差别退税政策，从而影响了出口商品的价格和出口商品的结构。一般情况下，退税率越高，该类产品的出口增长率就相对较高。因此，针对当前国际贸易的实际状况，出口退税政策应当向那些在国际市场上具有需求刚性的产品倾斜；同时，对那些国际竞争力不足，需要给予政策扶持的产业或者生产国家鼓励的技术密集型、高附加值的产业提高出口退税率；对于那些国家限制出口的产品，可实行低退税或不予退税，以促进产业结构升级和国民经济的持续发展。
［收稿日期］2009-05-06