公共服务型政府建设与公民参与，本文主要内容关键词为：公民论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建设公共服务型政府是人类社会进入发达阶段的必经环节，而公共服务型政府的建设则离不开公民参与，二者可谓一个问题的两个方面。那么，我国公民参与同公共服务型政府建设是什么关系？我国公民参与及公共服务型政府建设的现状如何？还存在些什么问题？如何推进我国公民有序参与，促进公共服务型政府建设？这些问题就是本文要探讨的。
一、公民参与是建设公共服务型政府的重要保证
创建公共服务型政府是由西方发达国家首先发起的。20世纪80年代以后，随着资本主义国家社会经济的发展，公民对政府提供的公共产品的质与量都提出了更高、更新的要求，要求政府不只是要管理好社会公共事务，更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下，西方的理论界适时地进行了理论创新，针对马克斯·韦伯的官僚组织和传统管制型政府的弊端和困境，以公共选择理论和新制度经济学为基础，提出了新公共管理理论和公共服务理论。同时，在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮，其最终目标就是为了塑造公共服务型政府。
我国一些发达地区在建设服务型政府方面起步也比较早。例如，早在2001年，上海市就从我国的国情出发，结合本地的特点，率先提出建立一个高效、精干的服务型政府，现在已卓有成效。随后，一些发达地区，如南京、重庆、成都等地也都从本地的实际出发，纷纷建设公共服务型政府。特别是2003年，党的十六届三中全会和十届人大二次会议都明确指出：“各级政府要以科学发展观为指导，全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更应完善社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务能力和水平”。嗣后，全国逐渐掀起了建设具有中国特色的公共服务型政府的高潮，纷纷打造“阳光政府”、“服务政府”、“责任政府”和“亲民政府”等。
什么是公共服务型政府呢？要探讨此问题首先要了解什么是公共服务。所谓公共服务，是指一种理念，一种制度，一种机制，一种服务方式，一种服务活动，一种政府评估检测的标准。而所谓公共服务型政府则是指在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公民本位、社会本位为指导理念，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。从这一定义来看，公共服务型政府与公众参与紧密相连，离开了公众便难以实现其职能，从而失去了其存在的价值。例如，总体统筹规划层面如果离开了公众便难以作出科学的决策；特定领域实施层面、具体单位落实层面和相关工作人员的常规执行层面如果离开了公众便难以有效地提供公共产品和公共服务；需求回应性处理层面如果离开了公众的参与就会违背政府的服务宗旨，失去了政府存在的价值。
中国经过二十多年的改革并未建成公共服务型政府，而是建成了一个经济建设型政府。经济建设型政府及传统的管制型政府与公共服务型政府的本质区别有三点：一是政府的核心职能不同。经济建设型政府及传统的管制型政府的核心职能是从微观上发展经济；而公共服务型政府的核心职能是提供公共产品和公共服务。二是政府的立足点不同。经济建设型政府及传统的管制型政府的立足点是官本位、权力本位、政府本位；而公共服务型政府的立足点是民本位、社会本位、人民权利本位。三是政府的服务、管理过程不同。经济建设型政府及传统的管制型政府的服务和管理是居高临下的恩赐过程，公民主要是俯首贴耳地接受服务和管理，没有选择的余地；公共服务型政府则是在公民选择的基础上，与公民在互动的过程中提供公共产品和公共服务。因此，在当前的公共服务型政府建设中，当务之急是增强公民的政治参与。
第一，公民有序参与是促进政府转型的催化剂
首先，公民参与有利于政府转变传统的立足点。所谓公民有序政治参与，是指一般公民以合法的形式，通过制度化的渠道，有节制地参与政治生活和影响政治决策的过程。在中国，现代意义的公民政治参与，始于孙中山先生提出的“民族、民权、民生”的三民主义。但公民有序政治参与只是在新中国成立后党的领导下才真正实现，特别是党的十一届三中全会以后，我国公民政治参与进入了新的发展阶段，呈现出参与主体的自主性、参与内容的多层次性、参与渠道多样化的特点，使参与步入了有序发展的轨道。
传统政府即官僚政府是排斥民主行政，否定公民政治参与的。韦伯很早就指出：“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能，就向批评界隐藏它的知识和行为。”① 而公共服务型政府则要实施民主行政，推进公民有序政治参与。民主行政可以在政府同社会大众之间建立起一种机制，它能够协调或矫正政府行为同公民大众意愿之间的关系。因为，为了体制的正常运行，政府必须连续不断地从社会上获取信息、补充新的力量，否则，政治体制就难以持续运转。公民政治参与恰好能解决这一问题。因此，逼迫政府不断确立民本位、社会本位、人民权利本位的观念。
其次，公民参与有利于推进政府与公民在互动的过程中提供公共产品和公共服务。新公共服务理论认为，公共利益应该是共商共同价值观的结果，政府不仅要确保公共利益居于主导地位，政府还要与公众双向互动，共同治理社会，共同合作提供公共产品和公共服务，民主行政自然成为公共服务的基本依据。各国服务型政府建设的实践也表明：看一个服务型政府的民主化程度，不仅要看代议制的发展状况，更要看行政民主化的发展状况，还要看公民参与行政的程度。服务型政府的民主化宗旨是使公民参与到行政过程中，要求普通公民参与包括行政决策的所有过程。公共服务型政府实质上是公民与政府共同合作的产物。公民通过政治参与，表达自己利益和价值分配的意愿以及目标选择，并对政府进行各种监督，从而形成对权力的有效监督和制约。在社会主义制度下，政治参与这种功能显得尤其重要。
再次，公民参与有利于促进政府从经济建设型转变为公共服务型。政府职能在从经济建设向公共服务转变的过程中，不仅受政府财政收入的影响，还要受公民参与程度的影响。如果政府从决策到执行全过程都有公民参与，并要接受公民的监督，那么，政府就不得不向提供公共产品和公共服务方面倾斜；否则，政府不受公民参与的制约，便难以跳出以发展经济为核心的槽臼。由此可见，公共服务型政府建设离不开公民参与，公民有序参与是促进政府转型的催化剂。
第二，公民有序参与是对政府缺陷的重要弥补
在市场经济条件下，市场、政府和公民社会各自居于不同的地位，发挥着不同的作用。如果三者定位合理，社会就可协调发展；否则，社会极易出现无序现象。市场经济是以市场为基础配置资源的经济。然而，在现实生活中，因“完全竞争”的条件无法充分具备，微观经济领域便产生了“市场失灵”。即使市场机制在理想的充分竞争条件下能够高效地实现资源配置，其自身运行也必然产生宏观经济失衡、经济周期性波动与社会收入分配不公等“市场缺陷”。谁来弥补“市场缺陷”？自然要靠政府。市场经济条件下的政府职能应定位在：集中精力实行公共管理，努力提供公共产品和公共服务，满足公共需求。这样，政府就可以保持宏观经济的稳定性，确立和维护市场交易的“游戏规则”，协调对外经济关系，组织提供公共产品和公共服务等，从而弥补“市场缺陷”。
然而，市场不是万能的；同样，政府也不是万能的。也就是说，政府也存在着缺陷。政府在进行社会服务、市场监管和服务方面，常常难以到位。特别是传统政府，由于体制方面的原因，往往出现政府失灵。
著名经济学家、政治学家和管理学家德鲁克在他提出的公共服务机构管理理论中深刻地揭示了这一问题。德鲁克发现，传统的政府是不务正业的官僚机构。他认为，政府“管理的目的在于‘出色的服务’”②。而实际上政府效率低下、回避矛盾、墨守成规、不顾改革等问题十分严重。其原因是什么？德鲁克发现，政府生存的基本点不是为公众服务的好坏，而是依靠编制预算取得拨款。也就是说，政府取得经费的多少与工作和服务的态度无关。因此，德鲁克主张，政府机构应该同商业企业一样，要有明确的目标管理方法。即政府机构从有效的工作一开始，就要有明确的目标和任务。只有规定了要求，才能拨给资源、安排先后次序、限定日期和指定专人负责。同时，为了保证政府“服务机构应有出色的工作”，德鲁克还为政府设计了实际步骤，提出了基本要求。这些要求包括目标的制定、分解、实施、评估等环节在内的整个政府机构目标管理的过程。“这些制度的本质与一个企业机构并没有太大的区别”③。那么，由谁来监督政府把这一制度落到实处。主要靠公民，特别是公民社会。从某种意义上可以说，公民社会可以弥补政府和市场的缺陷。公民社会的弥补作用是通过公民政治参与体现出来的。
所谓公民社会（也有人译作市民社会），指个人同国家政府之间，存在着众多的自愿结合的社会组织，构成了一个巨大的网络结构，成为国家同个人相联系的中介。公民社会实质上是除了政府和企业以外的非政府组织，即公民作为社会主体的社会。其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织。它是相对于政府自上而下的管理权力而存在的一种自下而上的权力，这是来自社会的力量，即来自公民社会的力量。因此，公民社会是公民政治参与的组织载体。
第三，公民有序参与是提供公共产品和公共服务的重要保证
从经济学的意义上来分析，公共产品和公共服务一般称为公共物品。公共物品又分为两类：纯公共物品（如国防、政策等）和混合公共物品。纯公共物品主要由政府提供；混合公共物品是介于纯公共物品和私益物品之间的物品，它主要靠公民社会的主要部分——第三部门来提供。第三部门要通过公民有序参与来提供混合公共物品。
从各国创建公共服务型政府的实践看，成熟的公共服务型政府的标志是：保质保量地为公众提供公共产品和公共服务。然而，政府提供公共产品和公共服务又离不开公民参与，即使是政府提供纯公共物品也离不开公民有序参与。这里不妨以政府制定政策为例做简要分析。
首先，公民有序参与是确保公共政策公共利益取向的内在要求。在公共政策制定的过程中，公民参与可建立权利分享、权力监督和博弈制衡等机制，有利于实现对公共利益异化的治理，确保公共政策的公共利益取向。
其次，公民有序参与是弥补公共政策缺陷的客观需要。政府要制定科学的公共政策，必须全面掌握信息。然而，在实际运作中，不仅十分困难，而且成本高昂。解决这个问题的最佳办法，就是允许那些直接面对社会问题的公民参与公共决策过程，这是获取信息的捷径。因此，要积极构建公民参与决策的机制，提供公民参政议政的途径。
再次，公民有序参与是增强公共政策回应性与合法性的有效途径。公共政策的制定和执行是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这一过程由利益表达、利益综合、利益分配、利益落实、信息反馈及政策的再制定循环而成。要使决策符合大多数社会公众的利益，必须有各利益主体对其利益的充分表达④。由此可见，公民有序参与在政府提供纯公共产品的过程中起着重要的作用。
复次，公民有序参与可以促进准公共物品的提供。准公共物品既不能由政府提供也不能由市场提供，而必须由第三部门提供。
一是市场提供准公共产品是无效率的。由于准公共产品虽然具有某种程度的竞争性和排他性，但也具有一定程度的非竞争性和非排他性，因而市场无法提供准公共产品⑤。
二是政府也难以提供准公共产品。因为准公共产品具有某种程度的竞争性和排他性，政府不可能为某一人群提供物品而将其他人排除在外。因此，准公共物品只能由第三部门或称非政府组织来提供。换句话说，非政府组织就是准公共物品分配的一种制度安排。
二、我国的公民参与难以适应公共服务型政府建设
我国自21世纪初开始建设公共服务型政府。虽然在全国已经形成公共服务型政府建设的热潮，但是，公民在公共服务型政府建设中的地位、公民参与在公共服务型政府建设中的作用，都远未到位，不能适应公共服务型政府建设的需要。
第一，公民与政府官员普遍缺乏公共服务型政府理念
公共服务型政府的本质是以人为本位、社会本位。公共服务型政府作为一种全新的政府理念，是新的政府职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它要求从根本上改变中国传统的行政管理体制，改变政府的角色和政府官员的角色。
公共服务型政府建设对于我国来说是一项全新的任务，从当前来看，无论是政府机关还是民众对建设公共服务型政府的认识都不到位。
首先，公众普遍缺乏参与建设公共服务型政府的意识。目前，许多地区的公众对公共服务型政府的内涵是什么、它对人民群众有什么好处、建设公共服务型政府的目标是什么等等，一般都不清楚。建设公共服务型政府的目的是为公民提供快捷、方便的公共服务，得到公众的拥护和支持才是正常的。
其次，一些政府官员与工作人员缺乏建设公共服务型政府的热情。时至今日，一些政府官员与工作人员仍把建设公共服务型政府当作口号，并不准备实行之。因而，公民参与建设公共服务型政府就更无从谈起。
第二，政府动员、组织公民参与公共物品提供的制度不健全
建设公共服务型政府是一项系统工程，它不仅包括公共服务型政府理念的确立、公共服务型政府机制的建立、公务员服务能力的提高，还包括公共服务方式方法的变革等。这些环节都离不开公民参与。但是，有些地方政府却把公共服务型政府建设简单化。他们误认为，建设公共服务型政府主要是建设行政服务中心。于是把政务大厅一建，就认为万事大吉。事实上这只是一个服务窗口。这很容易把公众当成了“顾客”，而不是当成提供公共物品的参与者。这实质上是把“公民参与”排除在外。这种建设公共服务型政府的方式方法，显然是走入了歧途，必须及时纠正。
第三，缺乏组织、引导公民参与的能力
一是建设公共服务型政府的物质基础——公共财政尚未建立起来。二是建设公共服务型政府的桥梁——公民社会尚未建立起来。泰勒认为：“就较为严格的意义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，市民社会才存在。”⑥我国近些年公民社会已经有了雏形，但是，发展得较慢。我国公民社会的主体是第三部门，它是公民社会的支撑物。但是，第三部门对政府的依附性较强，政府对第三部门扶持的力度远不到位。在观念上，一些政府官员习惯于对政府权威的信任和依赖，认为中介组织等第三部门可有可无；在实践上，一些政府机关对中介组织等第三部门的工作支持不够，更缺乏第三部门及公民社会完善、发展的良好环境。这些都要在深化行政管理体制改革的过程中进一步解决。
三、推进我国公民有序参与，促进公共服务型政府建设的对策思考
公共服务型政府建设是一项系统工程。当前要顺利推进公共服务型政府建设，必须将公民有序参与同公共服务型政府建设有机结合起来。
第一，完善建设公共服务型政府的公民参与机制
一要健全、完善公民参与决策的机制。实行民主决策是保证公民有序参与服务型政府建设的重要渠道。在国内外形势呈现多变性特点、经济社会生活呈现多元性特点、利益关系呈现多样性特点的情况下，更需要把决策建立在民主化的基础上。这一方面可保证公民参与民主决策更加规范化、制度化；另一方面，有利于广泛征求公民的意见，有利于吸纳正确、科学的意见，从而确保决策的科学性。推进决策的民主化，就要在完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制上取得新的进展。为此，首先要建立、健全公共决策听证制度。所谓公共决策听证，是指在涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决策上，邀请有关方面的专家、民意代表或一般公民，进行公开地探讨和论证，以广泛听取社会公众和利益群体的意见。政府决策过程中，坚持公共决策听证制度，可以把决策变成集思广益、有科学根据的、有制度保证的过程。因此，推行公共决策听证制度是拓展公民参与公共决策的制度创新。其次要建立、健全专家论证制度。吸收专家参加咨询委员会，可以加强政府与公民的联系，扩大行政机关做出合理决定的范围，使政府决策更加科学化。因此，要把充分发挥咨询委员会的作用，纳入政府工作的程序，使之制度化、规范化。再次，还要完善协商对话制度。不同层次的社会协商对话制度是连接社会主义直接民主和间接民主的一种较好的方式。社会协商对话除了通过中国人民政治协商会议外，还有多种形式。例如，党、政领导与群众的对话会，市、县长接待日、电视对话、答记者问、恳谈会、座谈会等。目前，迫切需要把社会协商对话与社会主义民主政治的其他内容一样，以法律或制度的形式固定下来，使其逐步规范化、经常化。
二要健全、完善监督机制。民主监督是公民政治参与的必要条件和有力保障。权力只有置于最广大人民群众的有效监督之下，它的运行才能保持应有的公正性。而要实行民主监督，除了要提高监督者和被监督者的自觉意识外，关键要靠建立和形成长效监督机制。
然而，监督是权力的较量，民主监督的有效性不仅取决于监督机制的完善、监督技能的娴熟，更关键的是取决于民主监督主体的力量。而民主监督主体的力量是建立在十分复杂的体制基础和政治文化基础之上的。也就是说，既涉及刚性监督，即权力监督，又有人民群众的监督。因此，民主监督的健全和完善是一项系统工程。为此，首先要给公民知情权，使公民社会成为民主监督的主体。知情权，是指公民有不受阻挠地寻求和接收信息的权利，它有广义和狭义之分。广义的知情权是指公民依法了解与自身利益相关的信息的权利；狭义的知情权是指公民依法了解政府活动情况的权利。满足公民的知情权，为其提供足够的信息，是促使和保证公民参与的先决条件。信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的深度和广度。总结国内外关于保护公民知情权的经验教训，我国为保护公民知情权主要应完善如下制度：一是公开情报制度。我国政府掌握着80％的公共信息，因此，政府要把依法公开情报作为自己的义务。要定期运用因特网、出版物等真实地公开情报信息。二是同等获取制度。政府文件资料属公共财富，任何公民都具有同等享用的资格。三是司法救济制度。包括要求复议制度、修改和更正制度、保护个人隐私制度、要求赔偿制度等。其次要疏通、拓展人民群众对人大代表的监督渠道。我国宪法明确规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”要真正做到对人民负责，受人民监督，除了完善选举制度外，还要健全人大代表接受人民群众监督的制度和程序，从而使人大代表真正接受选民的监督，对选民负责。再次，要完善民主党派和人民政协对执政党和政府的监督制度。民主党派和人民政协对执政党和政府的监督是民主监督的重要组成部分。在新的历史时期，必须进一步完善民主党派和人民政协对执政党和政府的监督制度，从而保证公共服务型政府建设健康地发展。最后，要完善舆论监督制度。舆论监督被人们称为在立法、行政、司法之外的第四种权力，其作用甚至会大大超出其他三种权力。但是，我国的舆论监督还存在不少问题。当前应从以下几点完善舆论监督制度：完善保证依法独立行使舆论监督权的制度；完善保证舆论监督坚持四项基本原则的制度；完善保证舆论监督维护社会公共利益的制度。
三要完善非营利组织的管理培育机制。西方发达国家特别重视对非营利组织的管理培育。例如，在美国，非营利组织所提供的服务占全部社会服务的50％以上。其根本原因是美国自杰弗逊到布什总统都十分重视支持慈善事业等非营利组织。我国应吸取西方国家支持非营利组织的经验，完善非营利组织的管理培育机制。为此，要建立健全管理、培育非营利组织的管理培育机制，这不仅有利于扶持非营利组织的发展，而且有利于加强政府与非营利组织的沟通与合作。其次，要完善法律、制度，对非营利组织实行分类管理。以税收为例，有的组织可减免所得税，有的组织可享受所有免税优惠，以此鼓励非营利组织积极参与提供公共物品。
四要建立、健全公共服务型政府的绩效考评机制。政府绩效评估是指吸收广大公民参与，运用科学的评价工具，对政府部门的行政行为、公共产出及其效益进行客观、公正地测试、分析和比较。建立政府绩效评价体系的核心，就是把管理主义的理念和现代公共服务精神融入到政府日常工作中去，把对政府的内部控制和外部监督结合起来，提高政府的运作效率，增强政府与市场的协调能力。政府绩效的评价结果是对特定时间段内政府工作的核算与评判，是政府制定下一阶段工作计划的依据和准绳。
当前，要逐步用绿色GDP评估标准取代传统的GDP评估标准。实践证明，以往的以GDP为取向评价领导干部业绩的体系已无法适应时代的要求，不利于推进服务型政府的建设。这个标准的核心是GDP的增长情况。这是适应传统经济发展方式的考核标准，不利于经济的可持续发展。绿色GDP不仅将环境要素纳入国民经济核算体系，而且以公共服务为取向，制定了包括保护生态平衡及公共服务等内容的绩效评价体系。绿色GDP是绿色国内生产总值，它是对GDP指标的一种调整，是扣除经济活动中投入的环境成本后的国内生产总值。由此可见，实施绿色GDP考核体系是协调人与自然和谐发展的有力“杠杆”，它的普遍推行必将推动整个社会对资源的利用向着循环、节约、可持续的方向发展。
同时，各级政府要积极鼓励和支持社会团体、科研单位建立社会评价系统，客观地对政府绩效进行定期评价，不断提高公众对政府的满意度。
第二，实施强县扩权，提高基层政府部门公共服务的能力
无论是全面建设小康社会还是构建社会主义和谐社会，县级政权都有着举足轻重的作用。中国自秦朝废除分封制，设立郡县以来，县级政权始终是我国行政体系中最基本的层次和最完整的经济单元，对国家的政治稳定、经济发展起着举足轻重的作用。建设社会主义新农村也必须以县（市）为“前线指挥部”。因此，要发展县域经济，加快社会主义新农村建设，首先要给县里更多的自主权，优化县里的发展环境。这就必须实行强县扩权。自1992年浙江省首先开展强县扩权以来，全国十几个省纷纷开展扩权，均取得了卓著的成就。实践充分证明，强县扩权可以壮大社会主义新农村建设的“前线指挥部”——县级政权；有利于统筹大城市建设，中、小城镇建设和新农村建设；有利于深化行政管理体制改革；有利于调动农民建设新农村的积极性。
强县扩权不是权益之计，而是一项战略性的规划。十届人大四次会议通过的“十一五”规划纲要指出：“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。”这就透露出强县扩权在我国未来的经济和社会发展及体制改革中具有举足轻重的作用。下一步强县扩权的发展趋势将是：
一是改革市级政府机构，逐步取消市管县。从浙江等省实施强县扩权的经验看，强县扩权的发展前景就是实行省直接管县。总体看可分为三个步骤：第一步，省对县财政实行直管，并适当下放经济管理权，仍维持市对县的行政领导地位。第二步，县、市分治。市、县相互不再是上下级关系，各自均由省直接管，重新定位市和县的功能。第三步，合理扩大市辖区，精简机构和人员。具备条件的市变成省辖市，否则降为县级市，真正实现省直接管县。
二是深化县级政府机构改革，提高领导服务的能力。提高县级政府的领导服务能力，最关键的是提高公共服务能力。当前特别要建设好公共财政体制，强化政府的公共服务职能。为此，必须调整财政支出结构，加大政府对公共服务的财政投入。
三是分类推进，梯次展开，逐步实现省直接管县。由于强县扩权政策触及到行政体制改革的深层次问题，且全国各地经济、社会发展情况不同，因此，不能搞全国“一刀切”，以省为单位实施便于运作。试点省份的经验证明，必须分阶段、分类推进，梯次展开，逐步实现省直接管县。
第三，强化政府官员及行政人员的公共服务理念
公共服务型政府理念是在20世纪80年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的，此后又经过多次修正。这一理念主张：管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共产品。树立公共服务理念，是政府官员及行政人员组织、引导公民参与建设公共服务型政府的基础和前提。我国各级政府要确立现代政府理念，关键要克服传统行政管理观念的束缚和影响，树立如下理念：
一是树立以民为本的理念。政府要确立公民驱动、公民取向的公民第一主义，政府必须为人民服务，对人民负责。
二是树立主权在民理念。国家主权属于人民，而不是属于某些个人或利益集团。因此，保障公民权利，促进公民权利的实现是政府的基本职能。
三是树立顾客至上的理念。政府要致力于建设一个企业家政府，想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准。
四是树立以公共服务为中心的理念。在市场经济条件下，政府要做到“以经济建设为中心”，必须为经济发展创造条件和提供保证。这就要求政府树立以公共服务为中心的理念，为企业服务、为社会服务、为经济社会发展服务，并想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求。
五是树立民主开放的理念。民主是人类社会的一种价值追求。公共服务型政府建设的基本要求是公开、透明。只有制定出相关的政策和制度以保障人民参与政府决策、监督政府行为，才是真正的民主。作为公民代表的政府官员及行政人员，只有树立民主开放的理念，才能建设好公共服务型政府。
第四，探索公民参与提供公共产品和公共服务的模式
近年来，许多地方政府从自身实际出发，积极推进服务型政府建设，探索实行有效的公共服务的模式，取得了明显成效。总结中外经验，当前各级政府必须进一步改革服务模式，调动社会各方面的积极性，共同提供公共服务。
一是动员民营企业和民间组织参与提供公共服务。政府不仅要提供企业和民间组织不能或不愿提供的公共服务，还要动员民营企业、民间组织参与提供公共服务。同时，政府还要对公共服务的生产和供给进行有效监督。
二是推进中介组织的改革与发展。中介组织可以为政府的宏观调控提供信息咨询，为政府制定、执行规划、政策提供建议和参考。中介组织还是为市场、社会提供公共服务的一支生力军，因此，必须建立符合中介组织自身发展特点和规律的生成机制，以推进中介组织健康发展。
三是政府要建立符合本国和本地区特色的公共服务模式。各级政府必须结合本地区的特点，选择最佳的服务模式。根据我国是发展中国家，人口多，又在经济不发达的条件下提前进入了老龄社会，社会保障和公共服务职能还处在逐步发展阶段等特点，我们认为，中国特色的政府公共服务模式主要包括四个方面：“社会性公共服务支出为主体”的公共服务支出模式；“科教优先”的公共服务增长模式；“广覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式；“多中心治理”的公共服务供给模式。
第五，大力推进电子民主，扩大公民参与提供公共物品的渠道
所谓电子民主，即电子时代的民主。它是未来民主的重要组成部分，而且在未来的民主发展中将起重要的作用。从某种意义上讲，电子民主是建立在电子政务基础上的。建立电子政府的主要目标，就是顺应信息化社会对政府管理的要求，建立起以公共服务为导向的政府，从而推进公民的有序政治参与。
电子民主是完全网络时代的民主新形式，它以发达的信息技术、网络及其相关技术为运作平台，以直接民主为发展趋向，是以公民全体、主动、切实参与民主决策、民主选举等运作程序为典型特征的一种民主新形式。电子民主将把公民与政府共同提供公共物品推向新的阶段。这主要表现在：电子民主依然体现“人民主权”、“主权在民”的本质理念；电子民主是公民切实、全面参与民主运作程序的民主；电子民主在提高公众参与选举的政治能力上有显著优势。然而，电子民主是以电子政务为载体的，要应对信息时代政治参与的难题，在我国必须从推进电子政务建设、网络技术发展、网络秩序的规范等多个层面入手。
一是发展电子政务，转变政府职能。电子政府是公民政治参与的有效保障。这就要求各级政府加快电子政务的建设，增强政府网上职能，从而在政府与社会及民众之间架起一座畅通的“电子桥梁”。
二是加快网络技术研究，净化网络信息空间。净化网络信息空间就必须对网络内容进行监控和过滤，以预防信息的变形与失真，确保网络信息的真实性。
三是加快网络立法，规范网络秩序。要改变网络信息传递的无序状态及政治参与的非规范性，加快网络立法是当务之急。
四是健全网络伦理规范体系。要实现网络信息交流中的伦理约束，引导网民以积极向上的态度参政议政，有序地参与公共生活。
第六，积极培育公民社会，壮大公民有序参与建设公共服务型政府的组织载体
公民社会是以公民作为社会主体的社会，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织。它是相对于政府自上而下的管理权力而存在的一种自下而上的权力，是来自社会的力量，即来自公民社会的力量。因此，公民社会是公民政治参与的组织载体。但是，我国的公民社会还很不成熟。因此，政府应致力于培育公民社会。
一要创新城市居民自治组织。要培育我国的公民社会，从组织的角度讲，必须进一步完善社会主义市场经济体制，加快经济体制和政治体制改革，大力发展生产力，培育适合中国国情的社会主义政治文化，并相应加强政治社会化过程，充分发挥大众媒介的社会功能，培养公民和组织的自主性、自主性利益，促使组织界限渐渐趋向水平方向上的模糊化。当前，特别要加强城镇的社区建设，这是城市公民社会的主要力量。要强化社区的自治功能。这样，我国的城市公民社会也就可望逐渐发育成熟。
二要发展和完善村民自治。村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。中国农村基层民主建设就是以村民自治为核心逐步形成了自己的模式，这是我国广大农村公民社会的主要力量。村民自治萌芽于20世纪80年代初期，形成于20世纪80年代中期、90年代后期，在党和政府的领导下，得到了全面的推进和发展。以村民自治为核心的农村基层民主建设，扩大了农民群众当家作主的权利，提高了农民政治参与的质量；有效地维护了农村的社会稳定，化解了很多新出现的矛盾和不稳定的因素；有力地促进了农村经济和社会的稳定发展。当然，以村民自治为核心的农村基层民主建设当前仍很不完善，存在不少需要进一步探讨和解决的问题：一是乡镇政府和村委会之间的工作关系需要从法律上进一步明确，并使之具有可操作性。二是一些地方的村党支部和村委会之间仍存在关系不协调的现象。三是村民自治工作发展不平衡。四是村民的法律素质需要进一步提高。
对于这些问题，党和政府需要加强领导，调动各种资源，采取有力措施予以解决。要进一步改革乡镇政府管理体制，精简机构，转变职能；要进一步规范乡镇政府和村委会、村委会和党支部的关系；改革乡镇长的产生方式；进一步提高村干部和村民的素质等。随着上述问题的有效解决，以村民自治为核心的农村基层民主建设工作将迈上一个新的台阶。
注释：
① （美）马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1998年版，第314页。
② （美）斯蒂尔曼：《公共行政学》（下册），中国社会科学出版社，1998年版，第109页。
③ （美）德鲁克：《公共服务机构的管理》，（美国）《公共利益》杂志第33卷（1973年秋季号），第60页。
④ 王洛忠：《我国转型期公共政策过程中的公民参与研究》，《中国行政管理》，2005年第8期，第87页。
⑤ 马青艳等：《非政府组织的制度分析》，《中国行政管理》，2005年第8期，第100页。
⑥ 邓正来等编：《国家与市民社会》，中央编译出版社，1999年版，第8页。
⑦ 李军鹏：《建立中国特色的公共服务模式》，《学习时报》，2005年2月28日。
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