行业集体协商对维护农民工权益的作用及其实现，本文主要内容关键词为：农民工论文,权益论文,集体论文,作用论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F247 [文献标识码]A [文章编号]1000-596X(2013)02-0016-08
一、引言
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，是工人阶级的重要组成部分。①改革开放以来，他们在促进城乡繁荣和推进工业化、城镇化，推动我国经济社会发展中做出了巨大贡献。然而，农民工权益受到侵犯的现象却屡屡发生，甚至连最基本的工资拖欠问题都一直悬而未决。中央到地方开展的声势浩大的清理拖欠农民工工资专项行动就是证明。作为一支处于社会底层的有些特殊的群体，他们的生存和权益维护状况，已成为学者们关注的热点。
为了解决农民工权益维护问题，许多研究者从不同角度进行了探讨。郑功成和黄黎若莲采取抽样方法，开展了大规模的中国农民工问题调查，认为解决农民工问题需要多管齐下，但政府承担起自己的责任将是最重要的，并提出应该采取统筹考虑、综合协调、近中长期目标相结合的思路，稳妥有序地为农民工提供融入工业化、城市化进程的机会。[1]岳经伦认为，保护农民工权益的有效途径是尽快通过制度、法律和政策的变革，让农民工成为受《劳动法》和工会组织保护的与城市居民一样的普通劳动者。[2]此类研究主要从政府管理的角度，建议政府从政治、经济权利和社会保障制度上给予农民工全面保护。孙春苗认为，只有从微观上突破机制约束，加强组织能力建设，从宏观上改善农民工民间维权NGO所处的法律环境和政策环境，完善政府、市场、民间多方合作的农民工法律援助体系，才能保障农民工的合法劳动权益。[3]此类研究从农民工维权NGO的角度，建议加强对农民工维权NGO的培育、规范和作用发挥。杨正喜和唐鸣认为，工会是农民工维权最好的制度选择，但是要维护好包括农民工在内的广大劳动者的合法权益，我国工会还需要在主体地位、基本任务、发展方向等几个方面进行制度性转换。[4]苗瑞凤认为，从根本上来说，农民工权益的维护需要其自身具有争取及表达利益诉求的能力，掌握维护自身权利的主动权。[5]此类研究主要是从工会履行基本职责和农民工自我维权的角度来探讨农民工的权益维护问题。
这些研究者提出的对策建议很有价值，但是一个非常重要的维权途径却鲜有人论及，那就是行业集体协商。一些研究者对于集体协商在维护农民工权益方面的作用进行了探讨。张在范和闫飞飞认为，工资集体谈判能改善农民工的就业状况，提高农民工的工资水平，并提出了我国农民工工资集体谈判的实现路径和法律救济方式。[6]李友德认为，解决农民工合法权益受到损害这一问题，一个有效方式是建立农民工工资集体协商制度。[7]不过总的来看，有关集体协商在维护农民工权益方面的研究还很少，特别是有关行业集体协商在农民工权益维护方面的研究还几近空白。本文试图从行业集体协商这一全新视角探讨农民工权益维护问题，以期通过本研究为维护农民工权益提供有益的政策参考。
二、行业集体协商对维护农民工权益的作用
有关农民工维权的法律和政策已经比较完备，然而，在现实生活中，农民工仍旧是最缺乏保护、最常遭受侵害、最为脆弱的工人群体。这其中的原因非常复杂，但是有两个原因非常重要：一是事后维权机制导致农民工依法维权成本过高；二是农民工缺乏自己的维权组织。当前农民工依法维权方式主要是事后维权，这种以事后维权为主的方式，农民工需要付出的成本很高，而且还面临劳动监察、仲裁、法院能否公正对待、仲裁结果和法律判决能否得到有效执行等不确定性因素的制约，因此很多农民工都不愿意通过这种合法方式来维权。于是有的农民工就选择了“用脚投票”，有的农民工甚至采用暴力手段或极端方式来维权，如杀老板、跳楼、堵路等。在高度组织化的现代社会，个人的力量常常是微不足道的，尤其对于社会地位不高、最为脆弱的农民工而言更是如此。从现实情况来看，《劳动合同法》、《集体劳动争议调解仲裁法》的实施困境，正是由于农民工仅靠个人的力量，在缺乏有组织的集体力量的情况下，即使有法律，他们也没有能力去运用它来维护自己的合法权益。[8]因此，只有将农民工合法地组织起来，通过集体性的组织和集体行动，才更有可能实现其利益维护，而集体协商，特别是行业集体协商恰好是实现这一目的的有效手段。
集体协商是工会组织或者职工代表与雇主或者雇主组织就劳动报酬、休息休假、保险福利、劳动安全卫生等事项进行商谈，签订集体合同的行为，在西方被称为集体谈判。它是市场经济下维护工人权益、协调劳资关系的重要手段，甚至被称为工会运动的“基石”。西方主要市场经济国家的集体谈判主要包括三个层次：企业级集体谈判、产业(行业)级集体谈判、国家级集体谈判。美国、加拿大、日本等国以企业级集体谈判为主要形式，而在西欧和北欧一些国家，如瑞典、挪威、德国等，则国家级和产业(行业)级集体谈判较为普遍。鉴于我国的国情，考虑到我国农民工的性质特点以及企业工会组织的局限性等因素，笔者认为，要想发挥集体协商在维护农民工权益中的作用，应重点推进行业集体协商。行业集体协商是指在同行业企业相对集中的区域，由行业工会组织代表职工与同级企业代表或企业代表组织，就行业内企业职工劳动报酬、保险福利、工作时间、劳动安全卫生等事项，开展集体协商，签订行业集体合同的行为。②推进行业集体协商，对于维护农民工权益具有独特作用。
行业集体协商能有效破解中小企业集体协商难题，从而实现对农民工权益的维护。2011年农民工监测报告显示，在农民工中，中专及以上文化程度的占9.8%，高中文化程度占13.2%，初中文化程度占61.1%，小学文化程度占14.4%，文盲占1.5%。[9]正是由于农民工的整体文化知识和劳动技能相对较低，所以他们大部分集中在劳动密集型非公有制中小企业就业。这类企业的工会组建率较低，工人往往缺乏自己的维权组织。据全国总工会资料显示，截至2011年9月底，全国基层工会达到232万个，企业建会率为69.8%。[10]全国还有将近三分之一的企业没有建立工会组织，这些企业绝大部分是非公有制中小企业。更令人尴尬的是，中小企业工会干部大量兼职化，基本上都是由雇主直接任命，这就难免不受制于雇主，工会方往往不敢和雇主开展集体协商。同时，开展集体协商是一项复杂的技术性工作，而中小企业工会干部的能力素质相对较低，往往缺乏相关专业知识和技巧，而且难以掌握企业经营状况、成本、利润等与协商紧密关联的核心资料，存在与雇主信息不对称的问题，这就导致中小企业工会方往往不知道该如何与雇主开展集体协商，在集体协商过程中处于明显的劣势。
以上问题严重制约了中小企业集体协商的开展，而行业集体协商则能有效解决这些难题。行业工会组织实行地方工会和上一级产业工会的双重领导，它同企业没有任何隶属关系，具有很强的独立性，在开展行业集体协商时就可以避免因企业工会与企业存在依赖关系而导致的协商障碍，从而能有效解决企业层面工会方不敢谈的难题。推进行业集体协商可以利用行业工会组织工会干部的能力素质相对较高、对整个行业的劳动生产率水平和劳动报酬状况较为熟悉的优势，可以更好地利用当地协调劳动关系三方的力量，从而有效解决企业层面工会方不知道如何开展集体协商的难题。在集体合同履行过程中，行业集体协商把集体合同的督促落实提升到行业层级，借助各级劳动行政部门、上级工会、行业协会等力量，对履约情况进行监督检查，能够有效解决集体合同“履约难”的问题。
同时，推进行业集体协商能维护那些在没有组建工会的中小企业就业的农民工的权益。按照《劳动法》第33条的规定，集体合同由工会代表职工与企业签订。[11]没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。在有工会的情况下，中小企业开展集体协商都很困难，在没有建立工会的企业里开展集体协商的难度无疑将会更大。然而，按照《劳动合同法》第54条的规定，行业性、区域性集体合同对当地本行业、本区域的用人单位和劳动者具有约束力。[12]这样，推进行业集体协商就能实现对该行业内所有中小企业的集体合同全面覆盖，从而能维护那些在没有组建工会的中小企业就业的农民工的权益。
另外，推进行业集体协商还能在一定程度上弥补农民工劳动合同签订率低的不足。2011年农民工监测报告显示，农民工签订劳动合同的比例依旧很低。从事建筑业的农民工没有签订劳动合同的比例最高，占73.6%，从事制造业的占49.6%，从事服务业的占61.4%，从事住宿餐饮业和批发零售业的分别占64.6%和60.9%。[9]《劳动合同法》第11条规定，用人单位未在用工的同时订立书面劳动合同，与劳动者约定的劳动报酬不明确的，新招用的劳动者的劳动报酬按照集体合同规定的标准执行。《劳动合同法》第18条规定，劳动合同对劳动报酬和劳动条件等标准约定不明确，引发争议的，用人单位与劳动者可以重新协商。协商不成的，适用集体合同规定。[12]在农民工劳动合同签订率一直很低的情况下，通过行业集体协商签订行业集体合同，对广大农民工而言无疑是个福音，当遇到维权难题时，农民工可以拿行业集体合同进行维权，这也在一定程度上弥补了劳动合同签订率低的不足。
总之，推进行业集体协商，不但能改变以往农民工事后维权的方式而将农民工维权方式前置，而且能改善单个或者企业农民工维权地位上的不平等和能力上不对称的境况，使农民工的个人意志能通过规范化的方式得到集体表达，进而改变农民工在权益维护方面的弱势地位。
三、行业集体协商在维护农民工权益方面的实践特点
中国推进行业集体协商的实践始于20世纪90年代中期，但是开始发展较慢。从2005年起，由于非公有制经济的快速发展，一些地方集群经济特征显现，尤其是在江浙及广东沿海一带，区域内不同企业间的劳动定额、工资标准、工时工价等呈现出明显的区域行业特征，行业集体协商在这些地方得到了较快发展。2006年8月，国家协调劳动关系三方适时下发了《关于开展区域性行业性集体协商工作的意见》，对行业集体协商的适用范围、内容和程序、集体合同的效力等作出了规定，为在全国范围内推进行业集体协商奠定了初步基础。2007年颁布的《劳动合同法》第一次以国家立法的形式，对推进行业集体协商作出了明确规定，为推进行业集体协商提供了明确的法律依据。
在推进方式上，主要采取自上而下的方式。中国行业集体协商基本上是采取自上而下的推进方式，政府和各级总工会在其中起着主导作用。除了2003年开始的浙江温岭羊毛衫行业工资集体协商等少数案例是由雇主主动发起外，其他绝大部分典型案例都是在党委政府的支持下，由地方总工会采取自上而下的方式推进的，带有明显的行政化色彩。近年来，随着农民工维权问题的不断凸显，全国总工会和各地工会把推动农民工加入工会和推进行业集体协商作为工会重点工作予以推进，农民工工会会员数、行业集体合同覆盖企业数和职工数不断增加(见表1)。③
在地域上，从东部沿海向全国扩展，但是发展并不均衡。江苏、浙江、上海、广东等省(市)率先开展行业集体协商工作，相对来说比较规范化和制度化。比如，上海市普陀区纺织行业、江苏邳州板材行业、浙江临安高虹镇节能灯和制钳行业等，基本上每年都坚持开展行业集体协商。其中邳州板材行业从2005年开始开展工资集体协商，企业职工工资年均增长达23%，职工流动率由原来的60%下降到10%以下。[14]近年来，辽宁、山西、湖北、海南等省行业集体协商工作推进速度很快，其中以辽宁沈阳餐饮行业、湖北武汉餐饮行业、山西吕梁煤炭行业、海南酒店与餐饮行业等为代表。另外值得注意的是，一些经济上总体欠发达的西部地区，像贵州、甘肃等省也开始在一些条件具备的行业推进行业集体协商，例如，贵州怀仁茅台镇白酒行业、甘肃兰州美发行业等。[15]虽然全国大部分省(市、区)都开展了行业集体协商，但是东中西部地区还是存在明显差距，发展并不平衡。
在层级上，协商层级不断提高。行业集体协商的层级经历了由最初的乡镇层级提升到县级，然后逐步提升到地级市，这两年甚至提升到了省一级，例如武汉餐饮行业、大连机械行业、沈阳餐饮行业都是在副省级城市层面，海南酒店与餐饮行业集体协商则提升到了省一级。按照《劳动合同法》第53条的规定，行业集体协商应该在县级以下区域内开展。[12]但是近年来不少地方远远突破了县级区域，这同全国总工会的积极倡导是分不开。④随着协商层级的提升，行业集体协商的规模也不断扩大。2011年《武汉市餐饮行业工资专项集体合同》覆盖武汉市45万餐饮行业职工，其中绝大多数是进城农民工。合同规定中心城区餐饮企业最低工资为1170元，高于武汉市最低工资标准30%，年工资涨幅要不低于9%。
在领域上，行业集体协商主要集中在农民工就业最为集中的餐饮业、传统制造业、建筑业、采矿业等领域。2011年农民工监测报告显示，农民工从事制造业的比重最大，占36.0%，其次是建筑业占17.7%，服务业占12.2%，批发零售业占10.1%，交通运输仓储和邮政业占6.6%，住宿餐饮业占5.3%。[9]农民工就业行业的集中性为组建行业工会组织、开展行业集体协商提供了有利条件。这些行业的行业特征较为明显，以农民工为主体的职工群体诉求相对单一，劳动报酬是他们追求的最主要的目标，开展集体协商具有很强的必要性和可行性。
四、推进行业集体协商需要解决的几个问题
行业集体协商的快速推进，在一定程度上维护了农民工权益，扩大了工会的影响，但是行业集体协商的实效性还不够强，在一定程度上仍流于形式，在维护农民工权益方面的作用并没有得到充分发挥。据调查了解，在各地都很少发现行业集体合同利益争议和集体合同权利争议。⑤有利益才可能有冲突，有矛盾才可能有争议。在签订和履行集体合同的过程中几乎没有争议的事实恰恰从侧面说明了当前行业集体协商的影响还很有限。中国推进行业集体协商，维护农民工权益需要解决以下几个问题：
(一)解决行业集体协商主体不健全的问题
行业集体协商主体不健全是当前推行行业集体协商面临的一个重要制约因素。一方面是行业工会组织不健全。全国省市一级产业工会不健全，而且上下级产业工会组织不统一。在行业特征明显的地区，行业工会组织还没有组建起来。另一方面是雇主组织缺失。雇主组织作为协商主体开展行业集体协商，原则上应得到其成员的授权，代表雇主利益与行业工会协商所达成的集体协议对其成员均具有约束力。中国企联是中国最大的综合性企业(雇主)团体，会员企业包括各种类型和各种所有制的企业，是国际劳工组织、国际雇主组织所认可的中国雇主组织。但是和其他企业组织一样，中国企联也是市场化的民间社团，组织体系不完善的问题比较突出。而且，企业经营者更多的是把企业联合会看成是与政府接触的可利用的平台，而不是与行业工会开展行业集体协商的雇主代表，因此在开展行业集体协商时，行业工会组织往往找不到对手，雇主组织缺位问题突出。同时，工商联、中小企业协会、外商投资企业协会、个体劳动者协会等也是代表某一类型的企业组织，但同企业联合会一样都不能代表不同类型的企业，这就导致行业工会组织无论与谁开展协商，都难以实现对整个行业企业的全面覆盖。
为了解决行业集体协商主体不健全的问题，需要从以下两个方面作出相应努力。首先是健全行业工会组织。要加强省市级产业工会组织建设，在一些中小企业比较多、产业集聚度比较高的地区要加大市(地)级行业工会联合会、县(区)级行业工会和县以下基层行业工会联合会建设，健全行业工会组织。其次是规范和发展行业雇主组织。根据各国有关法律规定，雇主组织获得集体谈判资格的前提是必须具备签订集体协议的能力。这就需要具备：一是该组织的章程、决议或者其他文件授予该组织与工会开展集体谈判的权利。二是该组织必须取得法人资格，是专门由雇主组成的团体并在一定区域或产业内具有代表性。[16]中国可以借鉴以上做法，规范和发展行业雇主组织，雇主组织必须是一定数量企业自愿参加的独立的社会团体法人，必须以协调劳动关系为基本职责，能够承担集体协商主体的角色。[17]当前需要在行业特征明显的地区培育具有广泛代表性的行业雇主组织，积极推动包括企业联合会、企业家协会、工商联、行业商会等在内的企业代表组织的建设力度，促进行业雇主组织的规范运作。
(二)解决相关法律不完善的问题
我国关于集体协商的立法日趋完善，特别是2007年《劳动合同法》对在县级以下区域推行区域性行业性集体协商，签订区域性行业性集体合同作出了规定，为开展区域性行业性集体协商提供了法律依据。但随着我国行业集体协商制度的推行，立法中存在的问题也逐渐凸显出来。
(1)法律刚性不足。虽然《劳动法》和《劳动合同法》中都提及了集体合同，但其规定原则性很强，缺乏刚性和可操作性。《劳动法》第33条规定，企业员工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。[11]《劳动合同法》的相关规定也采用了“可以”这个词。这只是选择性条款，而非强制性条款。这些规定在实践中往往成为一些雇主拒绝开展集体协商的“法律依据”和“理由”。
(2)内容不健全。《劳动合同法》第53条规定，在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。[12]至于在县级以上区域内开展集体协商则缺乏法律规定。然而在实践中，集体协商已经远远突破了县级这个区域，如武汉市餐饮行业工资集体协商、沈阳市餐饮行业工资集体协商、海南省酒店与餐饮行业工资集体协商等。显然，行业集体协商立法已经不能满足协商层级提升的现实需要。而且，各地关于行业集体协商的立法所确定的规则不一，有的甚至还与上位法相抵触。例如，2011年湖南省人大常委会通过的《湖南省企业工资集体协商条例》第44条规定，依法签订的行业性、区域性工资集体协议，对本行业、本区域内以书面形式认可协议的企业具有约束力。[18]这与《劳动合同法》第54条规定行业性、区域性集体合同对当地本行业、本区域的用人单位和劳动者具有约束力相抵触。《上海市集体合同条例》第30条也有类似规定。⑥
(3)处理集体合同利益争议缺乏具体规定。在集体协商过程中，若出现双方“谈不拢”时究竟应该如何处理，现有法律法规涉及得少，而且不够具体。《劳动法》第84条规定，因签订集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协调处理。[11]但如果通过这些努力仍无法达成集体合同，现有法律规定并没有提出其他途径，这在很大程度上影响了集体协商制度的作用发挥。
针对现有法律立法层次低、刚性不强、权威性不够等问题，可以借鉴德国等国作法，提高立法层次，制定专门的《集体合同法》。在制定《集体合同法》时应注意把握以下几点：一是对非强制性的集体协商程序予以修正，将现有法律法规中的“可以”改为“必须”，增强其刚性，明确要求当工会提出集体协商要约时，雇主或雇主组织有法定“回应协商义务”和“诚实协商义务”。[17]二是将行业集体协商的层级提升到地市一级，对行业集体合同的效力范围进行规范。三是健全行业集体合同利益争议处理制度。在行业集体协商过程中，当双方“谈不拢”，而且在劳动行政部门组织有关各方在规定时间内仍不能解决争议，即在“无论怎么协调处理，双方还是无法谈拢”的情况下，可借鉴美国公共部门集体谈判作法，规定由当地劳动争议仲裁委员会采用强制仲裁方式解决集体合同利益争议，双方必须接受并执行仲裁结果，而不能付诸停工、怠工、擅自闭厂等产业行动。
(三)解决政府作用发挥不到位的问题
虽然政府不能干预具体的行业集体协商过程，但是在行业集体协商制度建设中，政府的角色非常重要。当前，我国政府发布的相关信息不能满足行业集体协商需要，如劳动力市场工资指导价位、工资指导线、行业人工成本等相关信息的制定和发布与开展行业集体协商所需要的信息存在着较大差距，特别是劳动定额的制定和管理严重滞后，缺乏科学合理的劳动定额标准。同时政府在处理集体劳动争议和监督行业集体合同履行等方面也没有很好地发挥作用。
在市场经济条件下，政府在推进行业集体协商中应该发挥如下作用：一是制定规则。积极推动和参与人大立法工作，制定必要的行政法规和规章，制定开展行业集体协商的相关政策。二是提供服务。政府应该通过定期发布工资指导线、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息，颁布基本劳动标准，开展行业集体协商培训工作，提高农民工协商代表的能力水平，帮助制定劳动定额，对行业集体合同进行审查备案等相关工作，为劳资双方顺利开展行业集体协商、达成行业集体合同提供服务。三是搞好监督。依法行使劳动监督检查权，加强对劳动力市场秩序、行业集体合同等方面的监督检查，确保行业集体合同能够为双方自觉遵守。四是处理争议。当出现行业集体合同利益争议时，政府劳动行政部门应该做好劳动关系三方协调工作。
五、结语
农民工维权问题不只是一个单纯的社会问题，同时也是一个重大的经济问题和政治问题。解决农民工“维权困境”需要一个长期的过程，需要采取一系列制度手段和政策措施去落实，而行业集体协商正是中国可以利用的重要制度手段。行业集体协商不仅能使农民工的个人利益诉求通过合法方式得到集体表达，而且能增强农民工同雇主组织之间的阶层对话与和解。当然，要想真正发挥行业集体协商对维护农民工权益的重要作用，仍需加强行业集体协商主体的健全和培育，完善相关法律法规，以及正确发挥政府作用等。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
注释：
①农民工是指在本乡镇内或者本乡镇地域以外从事非农工作的保持农业户口的工人，是我国在特殊历史时期出现的一个特殊的社会群体。
②《工会法》第10条第4款规定，同一行业或性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会。这里可以看出，中国的立法者对行业和产业的使用基本上是不加区分的。由于行业和产业的隶属关系，行业工会实际上是产业工会的一种组织形式。在实践中，市(地)级及以上工会一般称为产业工会，而很少称为行业工会，有时市(地)一级可将若干个性质相近的行业工会联合在一起组建为行业工会联合会；县(区)以下产业工会的组织形式主要是行业工会联合会。[13]
③2010年7月召开的中华全国总工会十五届四次执委会议上，王兆国同志代表党中央提出了“两个普遍”，即“依法推动企业普遍建立工会组织，普遍开展工资集体协商”。为了落实“两个普遍”，2011年初，全国总工会分别下发了《中华全国总工会2011-2013年推动企业普遍建立工会组织工作规划》和《中华全国总工会2011-2013年深入推进工资集体协商工作规划》，提出要将农民工作为重点工作对象推进工会组建和工资集体协商工作。
④全国总工会2009年下发的《中华全国总工会关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》提出，有条件的地方也可以从实际出发，探索在县(区)及以上开展行业性工资集体协商工作。这为各地突破县级开展行业集体协商提供了政策指导。
⑤集体合同利益争议是指因签订集体合同而产生的集体劳动争议；集体合同权利争议是指因履行集体合同而产生的集体劳动争议。笔者曾经同数省总工会负责集体合同工作的部门负责人进行过交流，他们都反映很少碰到过集体合同争议。
⑥笔者曾就此问题同该项立法的参与者进行过交流，该参与者坦言，最初该条例也是按照《劳动合同法》规定行业集体合同对该区域内所有企业均具有约束力，但是人大常委会考虑在开展行业集体协商签订行业集体合同时雇主组织的代表性不足，如果行业集体合同对区域内所有企业都有效，那么肯定会遭到很多雇主的抵制，所以人大常委会最终就将它改成了对认可该行业集体合同的企业具有约束力。这种地方性法规同《劳动合同法》直接抵触。只是由于目前行业集体协商实效性并不强，所以这些抵触性条款也就没有引起人们太多的关注。