湖南农业大学公共管理与法学学院 湖南省长沙市 410000
摘要：随着老龄化程度的日益严峻，养老问题逐步成为一项社会问题。如何解决养老问题特别是解决占老年人多数的农村养老问题，已成为各级政府加快经济建设、构建和谐社会进程中急需破解的难题，而作为解决农村养老问题的一种重要形式，农村幸福院就应运而生了。本文中，笔者结合滨州实际，就农村幸福院的由来及发展、现状、存在的问题进行浅显剖析，并对解决这些问题的途径进行初步探讨，以求对农村幸福院的建设和发展有所裨益。
一、滨州市农村幸福院建设情况
（一）农村幸福院建设。农村幸福院是依托村民自治和集体经济，在建制村或农村社区建设的为老年人提供生活居住、日间照料、休闲娱乐、精神慰藉等服务的互助式养老服务设施。2013年来，滨州市在全市范围内推广建设了农村幸福院，根据近两年的实践经验看，农村幸福院建设投资少，见效快，效果好，深受群众欢迎，是一件惠民生、顺民意、得民心的好事。目前，滨州全市共建设农村幸福院700余处，覆盖70%的农村社区，缓解了部分老年人社会养老问题，有些幸福院因地制宜建起了种植、养殖园，取得了“以园养院”的成功经验，达到生活有人管、增收有路子、脱贫有保障。
（二）推进建设的政策措施。省彩票公益金专项补助资金对标准型以上农村幸福院建设每个补助6万元；市级福利彩票公益金专项补助资金将对博兴县、邹平县每个补助1万元，对其他县区每个补助2万元，各级资金总计每处补助7-8万元，各县区还将相应配套。这100处专项扶贫幸福院将投入1000万元以上的专项资金。幸福院启动运行后，老人的衣、食、医由其自行负担，市级每处每年还将拿出1000元负责水、电等日常运行费用。在其他资金筹措上，一是整合各类上级投向农村的资金，二是鼓励引导本村（社区）经济、社会组织和在外经商的成功人士参与建设管理，三是搞好村民自愿捐助。在建设方式上，充分整合利用社区、村现有资源和闲置土地、房屋，采取灵活多样、简便易行的方式进行改造建设。优先选择了村级班子团结有力、集体经济条件较好、建设积极性较高、老年人照料需求强烈、有闲置房屋的村推进建设。项目的建设规模和标准要与农村老年人的养老服务需求和本地经济社会发展水平相适应，原则上占地不低于2亩，建筑面积不低于400平方米。
二、农村幸福院定位问题探讨
（一）幸福院性质及定位。农村幸福院是仅满足基本养老需求的低成本的过渡型养老机构，还是承担更多功能的规范性制度化养老机构，在初期的农村幸福院建设中，多数是因陋就简、因地制宜，在简陋的条件下将老人集中起来，以此适应集体收入薄弱、没能力建设更好养老场所的农村现实。在此理念指导下，农村幸福院发展很快，村集体投资和政府的财政支持能够满足幸福院的成本支出，可以称得上是“群众住得起、村集体办得起、政府支持得起”的养老模式。经过几年的实践后，在发展理念上赋予了农村幸福院更多的功能，但这种定位的转变并未得到制度层面的跟进，也就是说幸福院承担了更多，但政策方面并未给予相应支持，由此产生了资金短缺、法律缺位和服务内容单一等一系列问题。因此，农村幸福院首先应区域化定位，由定位决定相应的政策安排。
（二）政府强制推行问题。农村幸福院虽产生于乡村的自发实践，但推广的主导者是具有压力型特征的政府，山东省要求2015年实现农村幸福院覆盖半数以上的农村社区。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这种来自上级的强制性供给模式令人潜意识认为，发展农村互助幸福院是绝对正确的，是所有农村养老迫切需要的，但实际证明，农村养老的具体情况千差万别，在一些可就地解决就业的地区，比如滨州市邹平县部分乡镇，留守老人和空巢老人较少，互助养老的需求很低，若为完成指标任务而建设幸福院，只会造成建设数字不断飙升，而没有形成实际养老供给。
三、农村幸福院发展的制约瓶颈
（一）资金保障不足，影响持续发展。目前互助幸福院的建设及运行资金主要来源于村集体经济，国家层面的支持力度较小，省市政府的财政支持只是发挥辅助作用，而社会力量对农村老年人的养老问题关注度较低，提供乏力。按照每平米1000元的建筑成本核算，最低标准的400平米农村幸福院也需建设资金40万元，省市共8万元的补助资金远远不足。随着老年人数增加，互助养老需求增大，还需要更多资金支持，而注资主体的不稳定性必然会影响互助幸福院的可持续发展。
（二）法律法规缺位，存在安全风险。目前尚没有针对农村互助幸福院的法律法规，相关责任划分、后果承担并不明确，如互助幸福院发生意外的责任问题。目前对此的解决办法是，老人入院前需签订协议，同意由老人和其子女完全承担意外伤害的责任。在实际操作中，对于能够明确责任的意外问题自然可依据协议自行解决，但对于责任主体不明确的伤害如何认定则是难题。责任风险的存在，一定程度上会打击村集体推行互助院的积极性。同时，具备留宿功能的农村幸福院需达到养老机构设立许可标准，对于农村养老来说，这个标准难以达到。
（三）服务内容单一，无法满足需求。目前农村互助幸福院建设还处于粗放型扩张状态，重点是基础设施建设，还顾不上多元化的安排；只是关注了农村老人简单的生活照料需求，对精神生活和心理问题的关注还处于空白状态。老人难以在更广泛的领域内获取更多帮助，满意度上的边际效益会逐渐降低，失去对互助幸福院的关注和兴趣，而一旦失去群众基础，其生命力自然难以持久。
四、农村幸福院发展路径探析
（一）政府主导，鼓励集体参与。坚持政府主导、村级主办与群众自愿相结合，明确了有关部门的工作责任，在用电、用水、建设等方面给予收费减免。把幸福院建设列入乡镇、街道和各有关部门科学发展考核体系，每年设立专项资金用于奖励进度快、标准高、运营好的乡镇和街道。
（二）因村制宜，灵活建设方式。坚持“先行试点、因地制宜、因陋就简、量力而行、尽力而为”的原则，分“新建小区配套型、富裕村居新建型、闲置场所改造型、公共服务综合型”四个类型，有计划、有步骤地推进互助养老院建设，最大限度的降低建设成本。通过院民互助、上门帮助、预约自助等方式，满足村民物质和精神需求。
（三）多管齐下，理顺运作思路。整合农村危房改造、扶贫、移民等项目资金，打包使用，集中建设农村幸福院；推广“三型”建设模式，坚持划定标准，打造嫁接型、改建型、新建型等多种模式的互助幸福院；突出人性化、精细化和特色化“三化”管理运营，行成镇街敬老院、互助养老院、邻里互助点、居家养老站“四位一体”农村养老模式。
（四）创新机制，力促持续发展。农村幸福院所需运营经费，由村委会负担为主，政府补贴和社会捐赠为辅。村委会可为幸福院提供一定的生产用地，鼓励支持老年人参与力所能及的劳动，为生活提供必要的补充。有条件的地方，可通过政府购买服务等方式，引进大的集团公司建设养老服务信息平台，探索建立连锁化运营管理模式。
（五）以人为本，健全规章制度。要实行院长负责制，院长由村党组织书记、村委会主任或村老年协会会长兼任，副院长可从入住老年人中选举产生，也可由村“两委”聘任，负责管理院内日常事务。农村幸福院根据服务老人情况配备工作人员，可委托相关机构或养老公寓对其进行技能培训。鼓励本村热心老年人或社会志愿者参与志愿服务。要按照相关法律法规，建立健全院务管理制度、财务管理制度、食堂管理制度、卫生管理制度、安全管理制度、老人守则等制度。
论文作者:王薇,宋金泽
论文发表刊物:《中国经济社会论坛》学术版2018年第3期
论文发表时间:2018/12/27
标签：农村论文; 幸福论文; 万元论文; 老年人论文; 政府论文; 资金论文; 滨州市论文; 《中国经济社会论坛》学术版2018年第3期论文;