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中国加入WTO，保税区正面临新一轮挑战和新的发展机遇，因而，在全国各地进一步扩大开放的新形势下，保税区如何发挥新优势，适应经济全球化发展新趋势，实现再创新辉煌的目标已经提上议事日程。
自1990年来，国务院在全国相继批准设立了15个保税区，总体规划面积达43.06平方公里。在十余年的开发建设中，全国各保税区以招商引资为重点，不断完善投资环境，强化管理服务功能，深化区域功能开发，经济效益明显提高，不仅发挥了对经济腹地的辐射带动作用，而且在利用外资和扩大外贸出口方面都取得了令人瞩目的成就，成为我国对外开放和逐步与国际经济接轨的一个成功典范，已成为所在地区经济发展新的增长点，在我国外向型经济发展中发挥了重要作用。
近年来，随着全球贸易自由化进程的不断加快，保税区已明显不适应经济全球化的要求，不适应发挥比较优势和参与国际竞争，更不适应吸引更多外资、扩大对外贸易的国家政策取向。相反，随着国内关税水平普遍下降，保税区先前的“保税”优势和功能优势已日趋削弱。保税区转型于是成大势所趋——
日前，中国保税区发展高层论坛在青岛保税区举行，这是全国保税区在中国入世后单行的第一次重要论坛。
会上，相关专家就入世后保税区的发展及政策、功能的完善等问题作了相关说明，来自全国各保税区的主要负责人就如何按照国际惯例明确保税区定位，如何进一步拓展保税区功能、如何营造保税区竞争优势等问题进行了深入探讨，提出了保税区向自由贸易区转型的发展方向。
为什么要转型
当前，随着入世后我国涉外投资贸易政策法规及管理规范的逐步国际化，保税区面临全面融入投资贸易自由化和参与新一轮国际产业分工的国际国内环境。根据与入世接轨先行先试的要求，按照国际通行的自由贸易区运作体制设计保税区的政策、功能和管理模式，是我国保税区进一步发挥体制创新优势和示范带动作用的客观要求。
统计资料显示，自1547年全球第一个自由贸易区，意大利热那亚自由港设立以来，全球已相继建成各类自由贸易区1000多个。90年代以来，随着经济全球化的深入发展，自由贸易区已成为发达国家推行贸易自由化政策，发展中国家扩大对外出口的重要途径，对各国经济发展起到日益重要的作用。
应该说，自1991年保税区设立以来，国家参照国际惯例，赋予保税区“国际贸易、保税仓储、出口加工、国际商品展示展销”四大功能，使保税区初步具备了自由贸易区的基本功能，但一直很不完善，尚存在许多不足。
入世后，由于我国承诺遵循WTO的关税减让、取消数量限制和统一实施透明贸易政策等基本法律原则，我国保税区的现行运作方式也正面临严峻挑战。
首先，因为“保税”是保税区政策功能优势的核心，所以入世后，我国进口关税大幅下降，必然对保税区造成影响。其次，按现行政策，保税区与境外地区之间除无关税壁垒外，还不受非关税贸易壁垒措施的限制。于是，随着入世后一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势也将在一定程度上削弱。与此同时，随着国民待遇原则的实施，我国将对外商及非公有制企业逐步开放市场，保税区原有优势对各类投资者的吸引力将逐渐弱化，面对国内外市场的竞争，保税区处境尴尬。
除此之外，保税区在运作过程中还受到定性不明确，立法滞后、政出多门，多头管理，重投资，轻功能建设，手续繁琐，流通不畅，港区一体化困难等诸多问题的困扰。面对经济全球化与国内市场国际化的夹击，保税区很难在现行体制下取得创业初期的发展速度与成就。
于是，加速向自由贸易区转型，进一步发挥区位与功能优势，实现与国际惯例接轨的贸易自由化政策，既是有效改变保税区目前劣势竞争地位的需要，更是继续发挥保税区中国对外开放先行先试区作用的必然选择。
究竟要转什么
面对我国加入世贸组织和区域经济跨越式发展的新形势，如何通过体制机制创新，保持可持续发展能力，如何与国际惯例全面接轨，更好地发挥保税区在对外开放中的示范作用，将是一个亟需解决的课题。
保税区的发展是一个历史的过程，在不同的发展时期、不同的成长阶段，保税区创新的内涵和重点应当有所不同。我国保税区作为实行特殊管理的经济贸易区域，是在20世纪90年代初浦东开发开放背景下创设发展起来的。在外高桥保税区建立之初，我们既借鉴了国外自由贸易区的模式和经验，也在实践中形成了适应我国当时开放条件的管理特色。
对此，上海市外高桥保税区管委会常务副主任仲伟林认为，作为改革开放的新生事物，保税区的成长发展完全是一个探索的过程，是一个不断克服体制障碍，率先与国际惯例接轨的逐步完善过程。
与青岛隔海相望的韩国，为了增强在中日韩三国构成的黄海经济圈中的竞争力，其产业资源部在2000年底重新修改了《自由贸易区法》，把所有的出口自由区都改为自由贸易区，并且投入3.1亿美元开发釜山新港和光阳港。去年，韩国政府还发表了“济州国际自由城市基本计划”，宣布到2010年将济州岛建成超过香港的国际自由城市。另一个一衣带水的邻邦日本，也在加紧制订自由贸易港区与经济特区的计划，冲绳、大阪、神户、横滨等城市都相继设立了金融特区、信息特区、促进创业型经济再生特区和大型化工物流中转码头。
所以说，处在开放最前沿的保税区，参与的是国际竞争，面对的则是久经沙场的强大对手。对此，青岛保税区工委书记、管委主任王怀岳说：“面对这种咄咄逼人提升竞争力的态势，我们显然不能自缚手脚，丧失应有的竞争力。必须解决好保税区的立法、管理体制与管理机制、运行模式和港口结合的问题。”
在最近三年中，青岛保税区共引进了朗讯、松下、三菱商事等12家世界500强企业，新批项目中高科技项目占60%以上，形成了全方位、多层次、宽领域的开放型经济格局。
到底该怎么转
保税区是一个特殊的经济区域，也是中国开放度最高、经营成本最低、通关速度最快、与国际惯例接轨最好的先行区。而把自由贸易区作为保税区发展的目标模式，首先就要正确把握自由贸易区的本质是什么？内涵有哪些？显然，从这个角度说，自由贸易区无疑又是各国、各地区促进经济贸易发展的一种流行的、非常有效的政策工具。
90年代以来，经济全球化步伐不断加快，商品市场已不再局限于一国或多国集团内部，而是日趋国际化。在积极推动区域性关税同盟及自由贸易区发展的同时，各国普遍认识到，依据本国、本地区的生产水平各经济发展阶段，划定特定区域，发展自由贸易区，既可以发挥特殊地理和经济比较优势，积极参与国际竞争，实现利润最大化；又可以将自由贸易区成熟的、成功的经验逐步向腹地推广，实现本国、本地区经济的全方位开放，为吸引更多投资和扩大国际贸易提供理论与实践依据。据统计，目前全球自由贸易区的数量还在不断增多。
而且，入世既标志着中国经济与国际市场的全面接轨，更预示着中国渐进式开放模式与世贸组织原则的正面冲突。改革开放以来，中国一方面通过提供土地、税收、财政等优惠政策，给予外商“超国民待遇”吸引国外投资，一方面通过市场准入限制，保护国内市场，实行对本地产业的保护。入世后，继续执行上述政策将明显有背于世贸组织贸易自由化原则。作为按照国际惯例，实施贸易自由化政策的特殊经济区域，自由贸易区本身就是世贸组织原则的实践区。
当今世界上，各式各样的自由贸易区数以千计，尽管具体的、通用的定义或标准并不存在，但就其本质内涵而言，保税区向自由贸易区转型，就是要更多地、更加到位地体现自由贸易区的本质特征。
天津港保税区管委会常务副主任冯志江认为，实现保税区向自由贸易区的转型，应该通过国家立法，成立专门机构，对保税区进行统一、有效的管理，才可以最大限度地解决类似问题。
仲伟林认为，就全国保税区整体而言，所有的问题中，发展不足是我国保税区的最大问题。他说，所谓“发展不足”，就是保税区自身的创新速度不够快，发展空间不够广，功能发育不够充分，政策措施的促进力度不够强。所以，加快发展、充分发展，从而为推动国家和地方经济的繁荣发挥更大作用，才是我国保税区实现转型的当务之急。
国务院发展研究中心对外经济研究部部长张小济指出，我国保税区究竟如何转型的基本思路为：政策设计应以条件较好、具备发展潜力的保税区为参照，以促进保税区功能转型、发展国际物流为目标，以贸易和投资便利为出发点，统一设计、同步实施，明确部门与地方的相互协调和透明。
功能如何定位
现任世贸组织总干事素帕猜博士曾指出：自由贸易区一直是我们促进贸易所做努力的一部分，世界上几乎每一个国家都有自由贸易区，这事实上就证明了合理规划自由贸易区对于促进自由贸易竞争的重要性。
这些年来，由于我国保税区“境内关外”的法律定性不明确，导致进出口管理和进出境管理的两重性，加之外贸企业进出口权的严格限制造成了辐射带动国内市场的贸易链接功能运营不畅，出口退税、购付汇、区外设立办事处较难等瓶颈。
有专家由此论断说，向自由贸易区转型也是我国保税区实现可持续发展的内在要求。尤其是解决保税区当前存在的矛盾，需要按照自由贸易区的改革取向，进一步理顺政策瓶颈和体制障碍。
保税区要实现向自由贸易区的转型，首先必须明确自身发展的功能定位。宁波保税区工委书记、管委主任彭朱刚分析说，从我国各保税区的设区意图、功能定位来看，我国保税区是以国际自由贸易区作为功能取向的，但又不同于国际自由贸易区，总体上保税区与自由贸易区既有共同点，更存在不同点。但不管是否有共同点，随着入世接轨先行先试的要求，我国保税区必须进一步发挥体制创新优势和示范带动作用，才能适应新形势需求。
以大连保税区为例。为发挥体制创新优势，他们积极引导和整合各种物流资源，以“一区一园”为窗口，以腹地产业发展为依托，实现腹地经济与保税区现代物流业发展的互促互进，从而形成产业联动、资源共享、功能互补、特色鲜明的现代物流发展格局。他们在向自由贸易区实现功能转变时，主要集中在通过网络交易和电子商务将市场渗透进经济发展的各个层面，使市场网络建设达到国际先进行列。
再以青岛保税区为例。目前，青岛保税区正为向自由贸易区转型做前期准备，已初步建成了中国北方贵金属加工展示交易中心、中国北方国际商品展示中心和中国北方建材展示交易中心“三个中心”。王怀岳表示，青岛保税区将争取用3-5年时间发展成为山东省人才、信息、资金、物资流动和观念辐射、创新辐射、技术辐射、效益辐射的集结点与辐射点，真正成为改革开放的先行区、科技创新的示范区、制度改革的实验区和流量经济的辐射区。
优势在哪里
可以预见，在中国入世后的良好内外部环境的影响下，将会有更多的中外企业进入自由贸易区，自由贸易区的综合实力将会成倍增长，而自由贸易区所在区域的经济也必将因此受益，并对一些外商投资密集区向世界工厂发展具有直接的推动和支撑作用。
冯志江说，对中国企业而言，自由贸易区是走向世界市场的绿色通道。按照国际惯例，商品一旦销往自由贸易区内企业，即被视为出口。因此，自由贸易区通常会成为大量贸易型和加工出口型国际知名企业的集聚地。凭借自身的比较优势，我国保税区已吸引了众多国际企业。保税区作为连接国内国外两个市场，两种资源的特殊区域，发挥了不可或缺的作用。
2001年，深圳3个保税区实现国内生产总值95.57亿元，工业总产值305.6亿元，其中高新技术产品产值262亿元，占工业总产值的比重达85.9%；进出口总额71.42亿美元，实际利用外资2.37亿美元。深圳市保税区管理局副局长朱云生总结说，深圳保税区在总面积占全市1.3‰的土地上，创造了工业总产值、外贸出口、实际利用外资等三项主要经济指标分别占全市10%左右的经济成果，为拉动深圳市经济增长做出了应有的贡献。
同样，今年1-10月份，青岛保税区引进企业数320个，同比增长29%，实际利用外资2.2亿美元，同比增长188%，外贸出口同比增长21.2%，地方财政收入同比增长132.7%。
可以说，通过实现向自由贸易区的转型，保税区将可以最大限度地按照国际惯例，发挥国际贸易、国际物流、生产制造与国际商品展示展销功能，对提升区域的核心竞争力起到重要的推动作用。不但如此，实现向自由贸易区转型，保税区将可以更便捷地为国内外企业的合资、合作创造机会，并对全面拉动我国的国际贸易做出应有的贡献。可以说，设立自由贸易区，实现保税区向自由贸易区的转型开创了我国与国际惯例接轨对外贸易的新途径。