中国工伤保险制度30年：制度变迁与绩效分析，本文主要内容关键词为：工伤论文,中国论文,绩效论文,保险制度论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913文献标识码：A 文章编号： 1003－3637（2009）03－0059－07
工伤保险作为一种保障劳动者权益，促进社会经济协调稳定发展的制度安排，只有符合时代发展的要求才能顺利推行并实现其作用。1978年至2008年30年间，我国经历了由计划经济向市场经济转轨的历史巨变，同时亦伴随着工伤保险的制度变迁。工伤保险的理念日益先进化并与国际接轨，立法主体和层次不断提升、内容不断扩展，管理体制愈发规范化、科学化，待遇水平显著提高，这些都深刻地影响着我国经济和社会的发展。经济绩效的提高，社会的和谐发展，人民的安居乐业都离不开工伤保险的贡献，同时也为工伤保险提出了新的要求与挑战。
一、工伤保险30年之制度变迁
新制度经济学家诺斯认为，制度是处于演进之中的，而且由于变迁是一系列规则、非正规制约、实施的形式与有效性发生变迁的结果，制度变迁成为一个复杂的渐进的过程。对工伤保险制度30年来制度变迁的考察便是这样一个过程的呈现。
（一）理念变迁
制度安排是社会发展到一定程度的产物，制度变迁需要理念变迁作为先导，同时制度安排也是理念具体化的过程。
1.单纯的医疗救治和经济补偿，初级的康复理念
新中国成立伊始，便通过《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年颁布，1953年修订，以下简称《劳动保险条例》）建立了与计划经济体制相适应的工伤保险制度。在计划经济体制“集体主义”的价值理念影响下，劳动者的个人利益与企业利益乃至整个社会利益是一致性的，因此，新中国的工伤保险制度逐步发展成了企业工伤保险为主，劳动与卫生部门职业病防治和民政伤残优抚的“三柱式”保障体系，且一直延续了40多年的历史。“保障劳动者利益”是这一时期工伤保险的政策目标，但对于饱受战争创伤的新中国来说，落后的经济环境和医疗卫生技术条件，使得这一时期工伤保险的建制理念仅能停留在单纯的医疗救治加经济补偿；虽有一定的医疗康复理念，并涉及一些康复性质的工作，但无论从认识程度还是实现目标上，都与现代意义的康复有很大距离，亦缺乏必备的设施与条件。但从国际工伤保险发展的角度看，这一时期的制度理念、政策目标均符合国际工伤保险制度发展的规律，这是一个必经的过程。
2.医疗救治、经济补偿和职业康复相结合，工伤预防理念初现
1978年十一届三中全会以后，我国开始了由计划经济向市场经济的转轨。在“以经济建设为中心”为指导，以追求经济增长和效率为目标的现代化建设浪潮中，一方面经济迅速发展，原有的以企业为依托，以“保障劳动者权益”为政策目标的企业工伤保险制度依旧在贯彻实行中；而另一方面安全生产事故持续上升，原来的企业工伤保险不仅不能分散企业风险，反而导致企业负担畸轻畸重，直接与企业追求经济效益的生产经营目标发生冲突。更为重要的是，由于工伤预防制度的缺失，工伤保险本应具有的在降低事故方面的积极作用无法发挥出来；工伤保险制度补偿加救治为主的理念使其所表现出来的社会价值相应大打折扣。1996年的《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《试行办法》）便是在这样的背景下出台的。《试行办法》第一章第一条明确了工伤保险的宗旨即“保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防”，并对工伤预防和职业康复做了专门规定，明确将“事故预防费”和“职业康复费用”列入工伤保险基金的开支项目。由此可见，国家不仅已经认识到工伤保险本应具有的分散企业风险的功能，建制理念也开始由单纯的医疗救治和经济补偿逐渐向预防、治疗、康复相结合转变，且引入了现代意义上的康复事业，这是我国工伤保险制度安排的巨大进步。然而，由于该制度的路径依赖及为国有企业改革配套的局限，补偿加救治仍是这一时期的核心理念，工伤预防和职业康复仅仅是处于初步探索阶段。
3.医疗救治和经济补偿相结合的同时，工伤预防和职业康复理念得到强化
改革开放使中国处于一个全面而深刻的经济转型与社会变革时期，国家的发展理念经历了一个由单纯追求增长速度和效率到追求经济社会协调发展的过程，这是符合经济社会发展的必然规律的，同时也反映出我国在转型期的发展由“摸着石头过河”的盲目性向理性的转变。在《试行办法》成功运行6年后，2003年4月经国务院讨论通过，温家宝总理签署出台了《工伤保险条例》（以下简称《条例》），并于2004年1月1日正式实施。《条例》确立了我国实行工伤预防、补偿与康复相结合的工伤保险制度，将工伤预防、康复与补偿一并列为我国工伤保险制度的三大职能，从而在提供医疗救治和经济补偿的同时，进一步强化了工伤预防和职业康复理念。“这既是借鉴德国100多年成熟经验的结果，也是现代工伤保险的发展趋势，更是我国国情的必然之路”[1]。
传统工伤保险以补偿为主的建制理念是以收入能力理论为主导的，但“完整人”理论的产生与发展对其建制理念有着创新性贡献。该理论认为，不仅应考虑受伤工人收入能力的减弱，还要考虑因伤而致其非完整人的程度，即提供职业方面的康复。国际上工伤保险制度也在不断完善，从对工资收入损失的替代发展到货币与非货币待遇并行，如：提供医疗护理与康复以及职业康复等。我国工伤保险制度改革此时已逐渐走向完善。以保障劳动者权益和分散企业风险为双重目标的政策取向，既符合我国经济社会发展现阶段的要求，也顺应国际工伤保险制度的发展趋势。
（二）立法变迁
自1949年中华人民共和国成立之日起，尤其是1978年至今30年间，我国工伤保险立法不仅在层次上有了极大提高，成为目前立法层次最高的保险项目之一，内容上也不断丰富完善，并出台了相应的配套法规和措施，促进了工伤保险制度的迅速发展。
我国工伤保险立法大致经历了以下三个阶段：
1.第一阶段：1978年改革开放后至1996年《试行办法》颁布实施前
这一阶段的主要特征是，尚未有针对工伤保险的专项立法，关于工伤保险的相关规定来源于《劳动保险条例》这一综合性法规，并辅之以个别的单项法规以及少量的配套政策和法规。1951年2月25日中央人民政府政务院颁布的《劳动保险条例》作为第一部关于社会保险的综合性法规，通过第十二条的规定确立了新中国的工伤保险制度；1953年的《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》以及《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》又针对工伤保险中的一些具体问题做出了较为详细的规定和补充。与此同时，国家机关、事业单位的工伤保险制度也以单项法规的形式逐步建立起来。例如，内务部通过1950年12月11日公布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》规定了伤残死亡待遇，随后又多次修改，提高其待遇水平。此外，为了加强对职工职业病伤害的保障，卫生部于1957年2月23日颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》（1987年修订），从而首次将职业病列入工伤保险的保障范围。之后又陆续出台了一系列工伤保险和职业病防治的法规规章，促使我国的工伤保险制度以及职业病防治体系逐步建立起来。虽历经“文革”挫折，但在此阶段确立的工伤保险基本框架一直沿用至20世纪80年代末期的工伤保险制度改革前。
2.第二阶段：1996年《试行办法》颁布后至2003年《条例》实施前
这一阶段的主要特征是，针对工伤保险的专项立法《试行办法》出台，配套法律法规层次有所提高，且趋于专业化。1988年原劳动部领导主持研究社会保险改革方案，经过近6年的试点探索，1996年劳动部颁发266号文件《试行办法》，于同年10月1日在全国试行。虽然《试行办法》仅是一部由劳动部颁布的规范性文件，层次较低，但却是我国第一部关于工伤保险的专项立法，且是第一次将工伤保险作为单独的保险制度统一组织实施，对沿用了多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了社会化统筹的改革，从而对工伤保险制度具有体制创新和机制转换的重大意义。这一时期，国家还制定实施了与工伤保险相关联的一系列法律法规，并于2002年调整发布了新的《职业病目录》，初步形成了工伤保险及事故预防、职业病危害防治的法律法规体系，并在实践中取得了初步成效，这些都为新的工伤保险立法奠定了良好的基础。
3.第三个阶段是2003年4月27日《条例》颁布以后至今
这一阶段的主要特征是，立法层次显著提高，《条例》出台，配套法律法规日趋具体化和完备化，促使工伤保险制度不断完善。2003年4月16日经国务院第5次常务会议讨论通过，4月27日由温家宝总理签署的《条例》出台，并于2004年1月1日起开始正式实施。《条例》的颁布既是现实的要求亦是必然的选择。随着我国经济和社会的发展，《试行办法》作为部门规范性文件所限所导致的法律效力低、强制性不足的弊端，以及内容不完善等问题逐渐暴露出来，再加上我国所面临的第五次事故高发期的现实需求，迫切需要颁布一部与经济发展水平相适应并与国际接轨的工伤保险法律。事实证明，《条例》的颁布具有重大的历史意义并取得了积极的成效，它是我国“继1951年《劳动保险条例》后关于工伤保险的一次革命性突破”[2]，也是“第一部自成体系又较为完善的工伤保险立法”[3]，从而在我国社会保障法制建设的征途上写下了光辉的一笔。这一时期的配套立法较多，且多是部门规章和针对具体行业、人群的专项规范性文件。从而构建了比较完整的工伤保险制度以及事故预防、职业病防治体系框架，标志着工伤保险阶段性改革取得了丰硕成果。
（三）管理体制变迁
管理体制是实现工伤保险理念的载体，也是工伤保险法制的强化，这在我国工伤保险管理体制变迁的过程中得到了充分的体现。同时，我国工伤保险管理体制的变迁也体现着政府责任的回归以及由封闭运行向社会化管理的转变。
1.由国家制定补偿待遇标准，由企业负责支付的工伤保险制度管理模式
改革开放初期，我国的工伤保险制度仍然是沿用计划经济时期所确立的工伤保险管理体制。首先从行政管理层面，人民政府劳动部门负责工伤保险事业及事故预防的监督检查工作，卫生部门负责职业病防治工作；其次从具体操作层面，工伤保险制度与工伤预防分属劳动部门内不同的机构管理，预防并未纳入工伤保险制度内。实际上，在高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制下，企业被附加了多种政治功能与社会功能。尤其是“文化大革命”后期，原来的社会保险与企业责任相结合的工伤保险制度完全退化为企业保险，企业承担着职工的工伤保障职责。由于我国的经济主体以国企为重，企业与工人利益基本一致，政府规制作用较强，因此虽历经几次政治运动打击，但总体看来，“补偿”与“预防”矛盾不大，只不过“预防”并未纳入工伤保险制度内，而是由劳动部门中的劳动卫生安全监察机构负责，从而构成了“国家监察，行政管理，群众监督”三结合安全监察监督体制。
2.由“企业负责”的管理体制向国家主管的社会统筹属地管理体制过渡
20世纪80年代末，政府就已经开始探索实行工伤保险社会统筹。经过近6年的改革试点探索，1996年劳动部颁布实施的《试行办法》第三条明确将“工伤保险实行社会统筹”确立下来，并规定“工伤保险实行属地管理，以中心城市或者地级市为主实行工伤保险费用社会统筹”。1998年我国进行了改革开放以来一次大的行政管理体制改革。在此前我国的政府机构设置具有明显的计划经济特征，各种以行业和产业为基础的主管部门作为中央政府的执行者，努力追求政策执行的效益。但是1998年劳动和社会保障部成立后，事故预防、安全生产从劳动部门划拨出去，成立了安全生产监督管理局（前期隶属于经贸委），“预防”的职能发生了变化。于是，一方面形成了“国家监察，行业管理，企业负责，群众监督”的四结合安全管理体制，但随着现代企业制度的建立，很多行业主管部门撤并，现存的行业主管部门在技术指导、监督检查和安全生产管理方面的作用事实上已大打折扣；另一方面，在立法上“各司其职”，于是由各主管职能部门为主体起草、由人大批准的《安全生产法》《职业病防治法》分别出台了，同时，作为部颁布文件的《试行办法》由于明确了预防基金提取比例及办法，各地也已开始试行。至此，由于政府行政管理部门职能不同而形成了对“安全生产”、“事故预防”、“职业病防治”与“工伤预防”不同理念与理解，亦形成了安监部门管理和监督“安全生产”与“事故预防”、卫生部门监督和管理“职业病防治”、工伤保险则负责“工伤预防”的格局。
3.国家主管——经办机构负责的社会统筹属地管理体制形成
2003年的《条例》第二章第十一条规定，“工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹”，第一章第五条则规定“国务院劳动保障行政部门负责全国的工伤保险工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”，并设立社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。针对工伤保险预防费用问题，《条例》并没有对此予以明确规定，从而导致纳入社保基金财政专户管理的工伤保险基金无法给予工伤预防以资金支持。但是在实践中，一些地方人大批准地方工伤保险实施细则时则对之进行了明确规定，从而引发了又一轮的工伤预防试点。同时，我国总体事故率虽有所下降，但重特大死亡事故仍时有发生（特别是在煤矿），因此，国家安全监察局出于遏制事故的考虑介入了事故赔偿。安全监察部局在宣传和指导安全生产方面具有较大的优势，发挥着一定的事故预防功能，这与工伤保险中的预防职能是相交叉的；如果双方能密切合作发挥合力的作用，将会取得良好的效果。例如，安监部门进行宏观监控，工伤保险则通过培训工人预防和减少事故及职业病，两个部门通力协作将可达到事半功倍之效，同时也符合工伤保险制度理念：预防——补偿——康复三位一体。但事实上工伤保险部门与安全监察部门却通常是独立运行，各自为政的，其结果是工伤预防效果并不明显。
（四）待遇变迁
改革开放初期的工伤保险待遇仍是沿用建国初期的待遇安排和标准，制度陈旧且设置不合理。首先，对于伤残的档次划分只有三等，护理费则不分档，远远不能衡量各类工伤对人们所造成的损害程度以及由此产生的不同需求；其次无论是工伤还是死亡，都没有一次性补偿待遇，严重降低了工伤保险的保障效果，且反映了国家对于劳动力价值和企业行业风险各异的认识存在不足；第三，待遇标准偏低且缺乏长期待遇随工资或物价水平变化的机制，造成伤残职工的生活水平下降。同时，这一时期在因工伤亡的划分标准以及职业病待遇享受资格的认定方面的规定都极为简单，执行的过程中暴露出诸多问题。鉴于以上问题，1996年的《试行办法》不仅对伤残予以详细划分，对护理也进行了分类，并规定了相应的护理费标准。同时，增设了一些新的工伤保险待遇项目，如一次性伤残补助金，并提高了待遇支付的标准。更为重要的是，《试行办法》确立了工伤伤残抚恤金和供养亲属抚恤金随职工平均工资增长的机制，规定每年调整一次；《条例》更是将调整的范围扩大到生活护理费，调整频率也改为“适时调整”，有效地提高了工伤保险待遇对工伤职工及其家属的保障力度，也是对工伤职工的劳动贡献以及他们所具有的分享社会经济发展成果权利的充分肯定。《试行办法》和《条例》在对工伤待遇予以重新规定的同时，也大大细化了工伤认定规则，并逐步扩大了工伤认定范围。《试行办法》在第二章第八条首次将“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或非本人主要责任的道路交通机动车事故的”纳入到工伤范围内；此后的《条例》第三章第十四条再次将其放宽至“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”均应当认定为工伤。这些都标志着我国工伤保险制度设计日益合理化，并逐步与国际接轨。
（五）总结与评价
1.制度变迁的路径是科学的、渐进的。工伤保险的制度变迁遵循了中国改革的总路径：试点先行，循序渐进。在社会保险的改革过程中，工伤保险最早实现了制度定型，其他社会保险项目长期试而不定的曲折也进一步反衬了工伤保险改革的科学与理性。制度变迁的影响因素具有多样性，决定了改革具有路径依赖性，是在原有制度框架下不断完善的过程。渐进性的制度变迁减少了改革的代价和阻力，有力地保证了改革过程中经济的快速发展和改革收益的社会化分享，从而避免了较大的社会震荡，保持了社会秩序的基本稳定。
2.制度变迁的过程充分体现了政府责任的回归和政府主导作用的强化。工伤保险作为一种社会制度安排，政府是其当然责任主体，更需要政府强有力的引导和规制。在我国计划经济时期，国家——企业——个人利益的一致性使得企业承担了本应由国家和政府来承担的工伤保险责任，这是国家责任的异化和缺失，导致企业背上了沉重包袱的同时也使工伤保险的实施效果大打折扣。在1978年改革开放后我国逐步向市场经济体制转轨的过程中，虽然起初对工伤保险的改革是在为国有企业改革配套的理念影响下开展的，但事实上也是政府由忽视——正视——重视的责任回归过程。一方面工伤保险立法层次由部门规范性文件提高到国务院法规，政府的主导作用得以明显体现；另一方面工伤保险由原来封闭运行的企业保险改革为由国家主管、以属地管理和统筹为基础的工伤社会保险。这些都充分表明政府已经承担起在工伤保险中的主体责任。
3.制度变迁的成本是不可避免的，成本的承担问题至关重要。在工伤保险制度变迁的过程中，影响因素的多样性、利益关系的复杂性、信息的不对称性等导致新旧制度并存成为一种常态。这是渐进性制度变迁所带来的必然结果，在有利于消缓改革带来的动荡的同时，亦会由于新旧制度的长期并存而增大制度之间的不协调和摩擦成本。在这一过程中，只有政府充分担当起转型期的成本承担责任，用其信誉来担保这一制度的安全、稳定和可靠，而不是由劳动者和企业来承担，这样才能保证整个制度改革的顺利开展。
二、工伤保险制度变迁之绩效分析
制度绩效应从公平和效率两个方面来衡量。根据布罗姆利的制度变迁模型，制度变迁对制度安排进行选择的经济行为可以产生如下绩效：提高经济效率、改变收入分配、重新配置经济机会、重新分配经济优势等[4]。结合工伤保险制度变迁的历程，我们可以从其对工伤保险自身产生的内部效应和对整个社会带来的外部效应两个方面进行分析。
（一）内部效应：工伤保险自身绩效评估
根据中国工伤保险改革和发展的现状，可以选取工伤保险覆盖面、基金收支情况及待遇享受人群、制度运行机制三项作为评估我国工伤保险自身绩效的指标。
1.覆盖面，保障范围和层次
改革开放以来，我国工伤保险的覆盖范围由以国有企业职工为主，集体企业参与执行，扩大到中华人民共和国境内的企业及其职工，再进一步将有雇工的个体工商户纳入进来，大大扩展了工伤保险的覆盖范围和层次。同时，工伤保险立法的日益完善也从强制性的角度保证了这一实施过程的有效性。1994年颁布实施的《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定：“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”2002年11月1日实施的《安全生产法》第四十三条更加明确规定：“生产经营单位必须依法参加工伤社会保障，为从业人员缴纳保险费。”这从国家大法的高度确定了工伤保险的法定性和强制性。此后，《条例》第二条则再次强调“中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利”。
图1 1997年—2007年全国工伤保险以及农民工参保人数（单位：万人）①
由图1可以看出，随着我国工伤保险制度覆盖面的扩大，尤其是2004年劳动部发布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》之后，徘徊在危险边缘的庞大的农民工群体被纳入到工伤保险覆盖范围内，使得工伤保险参保人数急剧上升，成为社会保险项目里发展最快的一项。工伤保险覆盖面的扩大，保障范围和层次的提高无疑在安全生产事故高发的情况下给了劳动者最强有力的保障。
2.基金收支情况以及待遇享受人数
经济手段是工伤保险解决问题的基本手段，工伤保险基金的筹集与管理是工伤保险发挥其功能的基础和保障，工伤保险待遇的支付情况又直接反映着工伤保险基金的运行状态。保障基金来源的稳定性、支出的合理性和管理的科学性是实施工伤保险制度有效性的关键所在，而享受工伤保险待遇的人数则直接体现了工伤保险“应保尽保”的力度和程度。
改革开放后，我国开始了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，企业负责的工伤保险制度因政府与企业关系的转变而失去了其存在的基础和合理性，日益暴露出缺陷：企业之间缺乏调剂，不同企业负担畸轻畸重；工伤保险缺乏独立的基金，难以保证工伤保险资金来源的稳定性，进而导致职工之间待遇各异且长期待遇标准偏低，在一些困难地区和企业，伤残职工及者遗属的基本权益难以得到保障。因此，由于工伤保险制度安排“对其政治经济活动所确立的一系列补偿规则没有促进生产性活动”[5]，这一时期的整体绩效是偏低的。
《试行办法》确立了我国工伤保险制度属地管理基础上的，以中心城市或地级市为主的工伤保险费用社会统筹的管理体制，工伤保险基金的筹集原则和方式、支付方式和项目以及管理和监督等也得以规范。尤其是在1998年以后，工伤保险基金“收支两条线”管理方式的确立，更加有力地保证了工伤保险基金来源的稳定性和管理的科学性。2004年《条例》颁布实施，在强化工伤保险基金管理的基础上亦对工伤保险待遇做了更加详细的规定且进一步提高了待遇水平，从而在保证了工伤保险基金收支顺畅的同时加强了对劳动者的保障力度。
图2 1998年—2007年工伤保险基金收支情况（单位：亿元）
图3 工伤保险待遇享受人数（单位：万人）②
可以看出，1998年后我国工伤保险基金收支均呈稳步上升趋势，同期工伤保险待遇享受人数也在增加，尤其是2003年以后上升速度均大大加快。受惠人群的扩大符合工伤保险的普遍性原则，同时也是回归公平，实现社会和谐发展的重要体现。此外，2007年起我国工伤保险基金开始有了储备金结存，这对于应对突发的重大工伤事故，分散企业风险，保证工伤保险待遇支付具有重要的保障作用。
3.工伤保险制度运行日益规范，技术手段不断提升
工伤保险制度是一个有机运行的整体。纵观国际工伤保险发展历史，均需要强有力的法律体系保证制度的规范性，需要先进、完备的技术手段来实现制度运行的有效性。我国工伤保险制度30年来的改革与发展充分体现了这一点。
首先，从立法层次上，从劳动部下发的《试行办法》到国务院颁布的《条例》，立法层次和强制性极大提高，成为社会保险里除失业保险外立法层次最高的项目，充分体现了国家对工伤保险的重视，也有效地促进了工伤保险制度运行的有效性和规范化，逐步走向公开、透明的良性运行轨道。其次，从行政管理上，工伤保险由封闭运行的企业保险走向社会化管理的工伤社会保险，实现了管理体制上的重大突破，并通过加强监督管理，严格法律责任来保证制度的顺利运行。第三，从机制运行上，在工伤认定、劳动能力鉴定、待遇保障以及争议处理的各个环节上予以重新规范，实现了工伤认定程序的规范化、劳动能力鉴定的科学透明化，待遇保障的科学合理化，争议处理的高效化。第四，从具体的技术手段上，初步确定了行业差别费率，并坚持浮动费率。这不仅是对国际成功经验的借鉴，亦表明了国家对工伤保险事故预防功能的重视，开始探索运用费率杠杆来改善企业的安全生产状况，以更好地实现对劳动者权益的保障。第五，从体系建设上，工伤预防和职业康复事业迅速发展，预防——补偿——康复相结合的三位一体的工伤保险体系正在形成，标志着我国工伤保险制度正在走向成熟。
（二）外部效应：对整个社会产生的绩效评估
经济社会条件的变化为工伤保险的制度变迁提供了条件和基础，工伤保险制度的变化又会反过来对外部社会环境产生影响。结合布罗姆利的制度变迁模型，在此选择以下几个指标对工伤保险制度变迁的外部效应进行衡量。
1.保障劳动者权益以及调整收入再分配的力度
公平是社会保障制度的本质与核心，工伤保险作为社会保障中的一项重要制度安排，是通过调节收入分配来实现其政策目标的，而调节收入分配的途径即是支付工伤保险待遇。改革开放后，我国经济迅速发展，国民生产总值持续保持高速增长，而工伤保险待遇却一直沿用建国初期的标准。待遇水平长期偏低所导致的保障不足严重损害了工伤职工及其家属的权益，工伤保险制度调节收入再分配的功能明显滞后于经济社会的发展。在这一背景下，《试行办法》普遍提高了工伤保障待遇，不仅增设了一次性伤残补助金和一次性抚恤金，提高了长期工伤待遇的计发标准，还建立了长期待遇随物价和工资水平同步增长的机制，从而增强了工伤保障待遇的合理性。《条例》进一步调整了工伤保险待遇，在一定程度上保证了工伤职工分享社会经济发展成果的权利，强化了调整收入再分配的力度。
2.分散企业风险、促进企业生产和经济发展的有效性
计划经济时期的企业保险因缺乏分散企业风险功能所带来的弊端而被摈弃，取而代之的是现代化的工伤社会保险。实践证明，现行的制度在分散企业风险，促进企业生产和经济发展方面都是有效的。
首先，由企业缴纳工伤保险费实现工伤保险基金的筹集，在企业发生安全生产事故时由工伤保险基金负责支付法律法规规定的待遇，从而通过风险共济分散企业风险，防止企业因为重大事故遭受经济损失的同时背上沉重的工伤保险待遇支付负担，有效地保证了企业生产的顺利进行。其次，工伤保险通过工伤事故预防功能降低安全生产事故以及职业病患者比例，间接减少了由此所导致的经济损失。例如，在工伤保险改革试点阶段，福建省将乐县、三元区、沙县等市县在实行工伤保险改革后，1992年的统计数字表明伤亡事故率下降42.1％，其中重伤事故率下降15.8％；宁德地区全区工伤保险费统筹后，企业职工伤亡事故率1992年比上年下降50％，重伤事故率下降16.7％；四川省广元市1991年实行工伤保险改革，1993年重伤率和死亡率都下降了25％[6]。再次，工伤保险使得企业得以通过支付较小的成本为员工解除后顾之忧，通过医疗救治、经济补偿以及职业康复帮助受伤职工以较快的速度恢复劳动生产力，回复到工作岗位中去，保证了生产的顺利进行以及经济的持续发展。
3.缓和劳资矛盾，平衡双方利益的有效性
劳资关系失衡最直接的体现便是安全生产事故的高发。每一次的生产事故高峰，其背后都充斥着资本追求利润最大化所导致的价值理论的扭曲以及人文关怀的弱化。因此，工伤保险以其所具有的分散企业风险以及保障劳动者权益的双重功能而受到关注。改革开放初期安全生产事故高发以及职工权益无法得到保障在很大程度上是由于工伤保险制度的落后以及工伤预防的缺位所致。工伤保险制度改革后，通过法律的强制性将企业与劳动者在工伤保险中的权利与义务予以明确规范，并保证了工伤保险基金的稳定性，从而有效地保障并提高了工伤职工的待遇水平，维护了职工的权益。另外，在工伤保险的宣传教育影响下，企业的社会责任感增强，逐渐认识到工伤保险的重要性进而增强其投保的积极性，也在一定程度起到了缓和劳资矛盾的作用。值得一提的是，在这个过程中，政府的主导作用对于平衡双方利益起到了至关重要的作用。
4.在整个社会保障体制改革中的作用
工伤保险制度是社会保障制度的重要组成部分。工伤保险制度的改革历程也即是我国社会保障体制改革的过程。在社会保险制度的改革中，工伤保险最先实现了定型，颁布了仅次于法律层次的《工伤保险条例》，成为立法层次最高的社会保险项目之一。工伤保险的参保人数也实现了迅速提升，有力地促进了社会保障制度扩大覆盖面的目标，并成为社会保障体制改革过程中的推动力量。
（三）总结与评价
1.制度变迁的方向是正确的，成果是显著的。工伤保险制度的改革，其价值取向是正确的，即由单位承担风险向社会分散风险转化，在保障职工权益方面逐步体现了以人为本、追求公平的精神。改革明确了中国工伤保险必须以社会保险为最主要、最基本的制度模式，同时还初步确立了预防——补偿——康复相结合的中国工伤保险体系，以及行业差别费率和浮动费率的费率机制，为进一步完善我国工伤保险制度打下了良好的理论、技术与物质基础。改革后覆盖面的扩展以及享受待遇人群的增加都表明了我国工伤保险制度改革的成果。
2.制度变迁对建设和谐社会以及促进经济平稳发展发挥了积极作用。一个充斥着劳资矛盾的社会肯定是不和谐的，一个不和谐的社会肯定是无法实现经济平稳发展的。工伤保险通过其分散企业风险、保障劳动者权益的功能，实现了缓和劳资矛盾，促进经济发展的有效性。这既是工伤保险建制理念和政策取向的本质要求，也是工伤保险制度改革逐步走向合理化、规范化的显著标志。
3.制度变迁是一个利益调整的过程，需要审慎处理。工伤保险涉及包括国家、企业和劳动者等在内的多个主体，制度调整的过程中必然会存在利益的转移，甚至是争夺，处理不好将会直接影响改革的顺利进行。利益冲突不可避免，但制度安排的过程并不是要消灭人们自身的利益追求和人们之间的利益冲突，而是要通过制度促使利益关系调整至均衡状态，以提高行政管理效率和实现公平为目标。
三、工伤保险未来30年之展望
回首改革开放30年，我国工伤保险制度不断开拓进取，成绩有目共睹；举目展望未来30年，工伤保险改革步伐仍将继续。在制度健全的过程中，以下问题需要予以关注。
（一）建制理念：预防优先，先康复后补偿
中共十六届五中全会提出要坚持“节约发展、清洁发展、安全发展、实现可持续发展”。从“安全生产”到“安全发展”，适应社会经济发展的客观要求，也是对科学发展观认识的深化；从“生产安全”到“生命安全”理念的重大转变，也是工伤保险政策最高目标的转变。同时，制度理念亦将转变为“预防优先”和“先康复后补偿”的新“预防——补偿——康复”三结合的理念。德国工伤保险制度120多年的实践经验已经证实，工伤预防能大大降低事故发生率，进而减少工伤康复和补偿的压力，降低工伤保险基金的支出；职工发生工伤后对其进行最好的康复使其能重返工作，不仅是对劳动者权益以及人权的最为有力的保障，亦能从总体上降低社会成本[7]。因此，“预防优先，先康复后补偿”的建制理念是符合国际工伤保险的发展规律的，据此建立起的将是符合科学发展观的、可持续发展的新型工伤保险体制。
（二）法律体系：提高立法层次，健全配套法律体系
政府“实施的无所不在的和各种管制，也是经济绩效好坏的最关键问题。”体现在工伤保险制度中，要实现工伤保险的政策目标以及社会保障的普遍性原则，必须通过政府强有力的法律体系来实现。鉴于我国社会保障的发展情况，走平行立法的模式将更为合适。因此，较为具有可操作性的目标将是推动社会保险法的出台，从法律的层次上对工伤保险制度提供具体操作依据，同时对现有的《工伤保险条例》加以补充完善，提高其可操作性和规范性。在配套立法方面，一方面是对现有的比如《中华人民共和国残疾人保障法》《安全生产法》和《职业病防治法》等法律进行完善，另一方面则是在提高配套立法层次的同时实现配套立法的完备性。当工伤保险制度发展成熟后，可尝试制定单独的工伤保险法或雇主赔偿法。
（三）管理体制：实现管理整合，提高统筹层次
首先，实现管理的整合，提高运作效率。实现工伤保险管理体制与其他社会保险或保障管理体制的协调发展，规范职业病管理；实现工伤保险管理部门与安全监察部门的协调合作。从而有利于减少摩擦、提高效率并促使管理整合的目标顺利实现。其次，提高工伤保险统筹层次。尽快实现工伤保险由县市级统筹向省、自治区、直辖市一级统筹的过渡，并建立中央工伤保险调剂金，以提高工伤保险的社会化程度，在较大范围内实现资金的调剂使用。这样一方面能够缓解煤矿企业等高风险行业集中地区资金短缺、收不抵支，而另外一些地区基金大量结余的状态，以“有余”而补“不足”，维护基金的完整性与安全性；另一方面工伤保险社会统筹层次的提高能够增强风险的分散功能，对维护职工合法权益也更为有利。这是工伤保险的宗旨所在，也是其发展的必然趋势。
（四）保障待遇：提高待遇水平，构筑多层次保障
尽管近几年工伤保险待遇享受人数和基金收支额都有较大幅度上升，但我国目前所实行的工伤保险待遇仍然是偏低的，相对削弱了工伤保险的保障功能。在今后的发展中，除了改变工伤保险待遇增长与工资、物价水平上涨差距太大的问题之外，还应该提高一次性赔偿待遇。虽然工伤保险的长期待遇相对比较丰厚，但这种待遇只是针对工伤职工本人及供养亲属的，对其他家庭成员的保障相对较弱。尤其在高危行业，劳动者大多是家里的青壮年男性，一旦发生伤亡事故，整个家庭将会失去经济支柱和生活来源。虽然赔偿不能挽回健康和生命，但却可以更好地解决生活上的困难。其次在参加了工伤保险的高危企业，可考虑取消意外伤害保险，将这部分资金用于增加工伤保险基金积累，提高工伤保险待遇。再次推广雇主责任保险，在未参加工伤保险的企业，除积极将其纳入工伤保险范围外，应鼓励其为工人购买雇主责任保险；商业保险公司也应调整其战略，实现工伤社会保险与商业性雇主责任保险的相互补充和协调发展，构筑多层次的中国工伤保险赔偿体系，切实保障劳动者权益。
（五）责任分担：强化政府财政责任，降低企业负担
政府作为包括工伤保险在内的社会保障制度的当然责任主体，除了承担着监管和立法的职责外，提供财政支持和兜底成为保证制度顺利运行的重要物质保证。然而在我国目前的工伤保险制度实施过程中，政府并没有充分承担起财政责任，一方面表现在企业工伤保险负担仍然太重以及一些高危企业被地区统筹拒之门外的情形；另一方面也造成因缺乏预防和康复基金的投入而致使工伤预防和康复事业发展缓慢的状态。要改变这种情况，一方面需要通过提高统筹层次来解决，更重要的是要强化政府的财政责任。首先，政府应做好工伤保险制度的经济后盾，避免工伤保险基金发生财务危机时出现缺漏；其次，做好工伤保险基金的监管工作，提高基金利用效率，避免步入过度追求基金结余而导致保障不足的误区；再次，减少由企业支付的伤残待遇项目，改由工伤保险基金列支，减轻企业负担，并防止企业不能按时支付而导致劳动者权益受损。
（六）技术手段：完善工伤保险费率体系
费率机制既是工伤保险基金筹集的核心问题，也是发挥工伤保险预防功能的核心技术手段。我国工伤保险制度虽然确立了行业差别费率以及浮动费率，但实施的效果并不理想。建立科学、完善、合理的工伤保险费率体系是工伤保险制度的发展目标。一方面要细化差别费率，使之满足企业工伤风险程度的差异性，保证横向公平；另一方面要设置浮动费率，与企业的努力程度和安全生产情况紧密联系起来，以确保纵向公平。通过这两个方面激励企业重视工伤预防，进而充分发挥工伤保险差别费率和浮动费率机制的经济杠杆作用。
四、结语
1951年的一部《劳动保险条例》开创了新中国工伤保险制度的新纪元；1978年的改革开放，将中国工伤保险制度带入一个新的历史发展时期。当企业工伤保险所赖以生存的计划经济体制逐渐瓦解时，市场经济体制为其带来了黎明的曙光。改革开放30年，我国的工伤保险制度步履蹒跚地走来，在一路的风雨洗礼中经受着一次次的蜕变，不断成长壮大且趋于稳定。然而稳定绝不代表不再变动，对实现更加有效性的制度安排以及为国民构建“无遗漏的安全网”的目标追求，决定了即将到来的新的30年仍将是我国工伤保险制度改革完善的重要时期。
注释：
① 根据历年度劳动和社会保障事业统计公报中的数据整理而成。
② 图2和图3均是根据历年度劳动和社会保障事业发展统计公报以及劳动统计年鉴中的数据整理而成。
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