我国金融系统风险的制度成因、历史差异及对策探讨_银行论文

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      英国《金融时报》记者曾在李克强总理的记者招待会上提问：“国际市场高度关注中国金融和债务问题，认为这是全球经济最大的风险之一。请问中国政府将如何应对这些问题？是否愿意看到出现金融产品违约的情况？”总理的回答是：金融产品违约个别情况难以避免，必须加强监测及时处置，确保不发生区域性、系统性金融风险，特别是“不能把今天的垫脚石变成明天的绊脚石”。本文期望围绕这个国内外共同关注的金融体系系统性风险问题，探讨其制度原因和可能后果，并对如何应对以确保金融和经济转型的平稳推进，提出政策建议。

      中国金融系统性风险的主要来源

      系统性金融风险是“由于金融资产价格的异常、剧烈波动，或由于许多经济主体和金融机构负担巨额债务及其资产负债结构趋于恶化。使得它们在经济冲击下极为脆弱，并可能严重影响国民经济的健康运行”[1]。系统性金融风险也就是发生金融危机的可能性。系统性金融风险具体可分为发生货币危机、资产泡沫的形成与破灭，以及银行危机的三种可能性。

      Paul Krugman认为，货币危机是指投机者对一国货币失去信心所引发的资本外逃，以及该国货币的大幅度贬值。[2]Graciela Kaminsky将货币危机定义为：对一国货币的进攻导致了该国货币的大幅度贬值或国际储备的大幅度下降或二者兼而有之的状态。通常，名义汇率月贬值比率达25%，并且超过上一年汇率变化至少10%，表明货币危机的发生。中国资本账户尚未完全开放，而且官方外汇储备接近4万亿美元，因此在可预见的未来，中国爆发货币危机几乎没有可能。

      泡沫经济指资产价格在一个不太长的时期内快速上升，达到某一高点后又急剧下降的现象。房地产或股票等资产市场的崩溃，是投资者对实际资产或由实际资产支撑的股票失去信心，从而引起的资产价格的暴跌。但是国际学者并没有对什么是资产价格暴跌或什么样的价格下跌可定义为资产市场崩溃，做出明确解释。据中金公司首席经济学家彭文生关于日本、美国和中国的土地实际购置价格指数的分析，美国从2006年的200点下降到2010年的120点，下跌了40%；日本从1990年的200多点下降到1995年的150点再下降到2010年的80点，两个时段分别下降了25%和60%。由于伴随房地产价格的急剧下跌，股票市场价格也出现大幅度下降，因此，这两个国家都可认定出现了资产市场泡沫的破灭。中国股票市场在经历了2006-2007年的短暂牛市后，上证A股股指从2007年10月的6430点快速下降到2008年10月的1749点，暴跌了73%。此后经历小幅反弹后再度沉寂，一直徘徊在2000点左右。投资者信心崩溃后始终没有得到恢复，股票市场资金融通和资本配置的功能也近乎瘫痪。因此可以认定，2007年股票市场已经发生危机，并且至今未能从危机的阴影中走出来。

      再看房地产市场，中国已走过房地产泡沫快速膨胀的前半程。土地实际购置价格指数从1998年的100点上升到2010年的550点左右，2013年末已超过600点。房地产价格十余年上涨了五六倍。无论是房价收入比还是租金利息比这些全球通行的指标，都已存在极大的泡沫。发达国家正常的房价收入比在三到五倍，房屋租金收益率通常与利率持平。而中国一线城市房价收入比在二三十倍，租金收益率仅为利率的1/3。黄奇帆认为，发达国家人均住房面积为30～40平方米，中国地少人多，人均住房面积30平方米较为合适。[3]从国务院发展研究中心主任李伟披露的权威数据来看，中国现阶段城镇住房人均面积已达32.9平方米，户均1.03套，85%的城镇居民家庭已拥有住房，房地产库存较为过剩。房地产泡沫的破灭，无疑将成为金融体系系统性风险最为突出的领域，会对银行体系的稳定构成重大威胁。

      银行体系脆弱性假说认为，银行体系具有内在的缺陷，不可避免地会发生危机。银行危机又称金融恐慌，是指企业或金融机构的违约行为导致严重的信用支付困难。信用危机一般由一家或多家金融机构倒闭引起，通过多米诺骨牌效应引起挤提存款和全面的金融恐慌。银行信用危机的严重结果是银行和整个金融体系的瘫痪，并对实体经济产生致命打击。除挤提存款的金融恐慌外，银行危机的另外两个指标是：银行坏账急剧增加，坏账占银行系统资产的比率超过10%；中小银行开始倒闭，大银行资产周转困难，挽救银行的行动成本大于GDP的2%。从公开信息渠道披露的数据看，2001年末我国四大国有银行不良贷款比例平均为30.94%(花旗集团2002年的估计是35%)，加上1999年剥离的13000亿，四大国有银行的不良资产总额为35772亿元，达到2001年修正后GDP的32.62%。[4]东南亚金融危机后，中国实际上已经面临银行危机，经济陷入长达五六年的紧缩状态。

      我国银行体系存在较为严重的系统性风险：其一，房地产价格的快速下跌有可能引发银行体系坏账的集中爆发。目前房地产开发贷款与居民住宅抵押贷款一起占银行总贷款的20%。居民住宅抵押贷款违约风险较小，部分小型房产商有倒闭的可能性，但不会对银行体系产生大的冲击。但是，包括制造企业和地方政府以房地产作抵押的贷款在内，与房地产相关的贷款比重则高得多。银监会对部分银行的调查认为这部分贷款占比为38%，而国际投行研究报告认为占比达60%，因此房地产价格的大幅度下跌可能对银行体系造成重大打击。其二，全球金融危机后，中国制造业产能出现严重过剩。据IMF测算，2011年我国产能平均利用率仅为60%[5]，而发达国家的产能利用率则在85%左右，陷入“庞齐骗局”的企业日益增多。①清华大学白重恩教授的研究成果表明，中国调整价格后的税后投资回报率从1993年的15.67%高水平持续下降，2000-2008年曾稳定在8%～10%，但金融危机后又持续下降，直至2012年2.7%的新低水平。[6]相比较而言，近年来商业银行贷款利率在7%以上，影子银行提供的贷款利率则高达14%～20%不等。如果上述情况属于普遍状况，那么很多企业实际上已经陷入净收入不足以支付贷款利息，不得不借新债还旧债的“庞齐骗局”。

      令人迷惑不解的是，既然实际投资回报率已经远远低于贷款利率，那么投资需求就会萎缩，资金会供过于求并导致利率下降，而不是维持在目前的高水平上。对此现象的一个解释是，存在国有企业和地方政府投资的“挤出效应”。国有企业通常可以获得优惠利率贷款；地方政府追求短期政绩，在软预算约束下，对利率很不敏感，即使高达18%，照样敢借钱。另一解释是，应被淘汰出局的企业仍然大量占用银行信贷苟延残喘，抬高了整体资金成本。因此，淘汰落后产能，加快产业结构调整和经济转型的过程，也将是银行不良资产大规模暴露的过程。如何既控制金融风险，又有效促进经济转型，是本届政府面临的重大挑战。

      中国金融系统性风险的制度成因与世纪之交的化解方式

      总结新中国成立以来的65年历史，中国社会经济发展曾经历过多次危机。那么，当时中央政府是如何应对并促进经济走出危机的呢？

      改革开放之前的30年，中国尚未形成现代意义上的金融体系，政府通过农产品统购统销政策和工农业产品价格剪刀差政策，将农村剩余转移到国有工业部门，形成了工业化战略的国家资本积累。在城市经济发生危机时(1960-1962年、1965-1967年和1974年)，政府通过动员城市过剩劳动力上山下乡的方式化解危机，向农村转嫁了社会成本。[7]

      改革开放初期，随着价格剪刀差政策的退出、国企经营承包责任制改革和地方政府财政包干制度的实行，财政收入占GDP比例出现了持续下滑，中央财政严重入不敷出。为此，1985年中央政府引入“拨改贷”政策，通过国有银行发放贷款对国有企业进行隐性补贴。1987-1995年，公共部门的平均赤字占GDP的比率为11.16%，其中2/3来自银行部门的融资。这类政府补贴性贷款被人们称为“饺子贷款”、“安定团结贷款”，张杰将银行发放补贴贷款称为银行功能的“财政化”。[8]

      1997年东南亚金融危机敲响了中国金融安全的警钟。国际市场预测四大国有银行不良贷款比例高达48%。中国加入WTO的承诺是5年后全面开放人民币银行业务。政府急需为国有银行紧急注资并修复其不平衡的资产负债表；银行惜贷也阻碍了国民经济走出紧缩，走向复苏。为此，中央政府采取双管齐下的做法。

      一方面，政府从银行不良资产的源头着手，推进亏损国有企业的“民营化”和大型国企的股份制改制与上市融资。1997年证监会15号文件提出“证券工作要为国有企业改革和发展服务”。政府通过发行额度管理限制股票供给量，抬高发行市盈率，降低股权融资成本，并借助发行审批制度，将低成本股权融资特权配置给特定的国有企业或符合国家产业发展政策的企业。图1显现，1990-2012年，不同所有制企业IPO市值的比例关系。从中可见，国有企业的IPO市值占整个IPO总市值的比重，在2010年前一直保持在70%～80%之间。

      

      图1 不同所有制A股上市企业IPO市值占比

      数据来源：万德数据。

      另一方面，政府通过存贷款高利差补贴等政策，帮助国有商业银行消化不良资产，增加资本金。存贷款一年期基准利率从上世纪90年代上半期的零利差，扩大到1999年3.6个百分点的利差，此后一直保持着类似利差，比国际市场高出1.5～2个百分点。此种高利差的政策补贴与银行发放的信贷规模成正比，进而成为本世纪商业银行信贷扩张的强劲驱动力。②

      实际上，1997-2006年中央政府采取了“围魏救赵”的股票市场功能财政化政策。如果将国有企业和国有商业银行的亏损，仅仅看作是渐进改革的社会成本在国有部门的沉淀，那么政府通过股市融资帮助国有企业和银行补充资本金，并通过存款负利率补贴国有银行和借款的国有企业，这种举措可以看作是改革的社会成本向中产阶级的社会化分摊。当然，由于改革成本与改革红利的跨时期抵补，是任何改革取得成功的前提条件，通过商业银行和股票市场功能的财政化实现两者间的抵补仍属合理，并拥有事实上的合法性。

      1998-2002年是改革开放以来中国金融和经济陷入危机的最困难时期。乔永远、周珞晏和杨程稀运用模型推算，这一时期制造业产能利用率只有50%～60%。[9]中央政府通过加入WTO为投资拉动型经济增长模式找到了产能释放的出口市场，国退民进激发了民营经济的活力和发展动力，而高速公路等基础设施建设投资为下一轮经济增长奠定了坚实的基础。此外，借助香港国际金融中心和本土股票市场，拓宽了国有企业和金融机构的股权融资渠道，保证了商业银行的信贷扩张与国有企业固定资产投资的扩张。

      总结历史经验可以发现，中央政府通过压低生产要素价格的金融抑制政策补贴企业，促进固定资产投资和经济增长，并在需要的时候对不同部门或利益集团的资源进行再分配，以实现危机成本的社会化转移或分摊，从而达到维持社会、经济和金融稳定的效果。但是从长期来看，此种金融抑制政策有着效率损失、贫富差距扩大等不利影响。某些利益集团获取了垄断利润，某些利益集团受到了持续的伤害。特别是特权利益集团做大后阻碍改革的推进，更使中国金融和经济陷入严重的结构扭曲，社会矛盾日益加深。

      金融体制改革被延误的严重后果

      60多年来，中央政府管理金融的政策实际上是一脉相承的，其立场是帮助企业筹集廉价资本，具体做法是压低资金价格，并对廉价资本实施行政配置，即金融抑制政策。而2006年本应是全面启动整体金融改革，有效退出金融抑制政策的重要时间之窗。

      首先，与改革开放之前的“节约每一个铜板用于社会主义建设”时期产品极为匮乏的状况相比，2006年以来的制造业产能已日益走向严重过剩，廉价资本供给只会助长低端制造业和房地产业的过度扩张，而不是产业的升级。

      其次，国有经济主体承担的改革成本已经完成了社会化分摊的过程，废止股市的财政化功能，发挥其正常的资本市场功能迫在眉睫。2006年商业银行获取的利润已是2004年的十倍，国有企业也已全面盈利。但高利差补贴政策和股市低成本融资政策未能及时退出，导致社会财富从最终的债权人和投资者，向拥有廉价资本融资特权的金融机构和企业快速转移。特别在有效保护中小投资者权益的法律制度缺失的背景下，发行审批和市场询价制度带来巨大危害：如导致股票融资特许权价值急剧上升，引发日益严重的金融腐败；超募严重，导致资本配置的扭曲和低效率；竭泽而渔，导致市场信心崩溃，市场融资功能瘫痪；暴富与快速减持导致创业人才流失，阻碍新兴产业发展。

      再次，居民储蓄及资本供给已从极度稀缺变得相对宽松，需要市场寻找和甄别更有效的投资领域，以适应社会日益多样化与个性化的最终消费需求。人口老龄化趋势及其对财富积累的内在要求，也需要政府保护好最终债权人与投资者的权利，通过有效的金融监管制度和市场约束机制，确保资本的有效配置和民众通过金融投资渠道有效分享实体经济发展的成果。

      改革延误产生了较为严重的后果：

      第一，强化了资金融通对银行体系和国家信用的依赖，低利率政策和给银行的高利差补贴政策共同导致了信贷需求和供给的急剧膨胀，引发融资结构和产业结构的严重失衡。从央行提供的社会融资总额数据看，2012年和2013年股市融资占比分别为1.6%和1.3%，企业债融资占比为14.3%和10.4%。与银行相关的融资(包括表外的委托贷款、信托贷款及承兑票据等)分别占84%和88%。银行实施信贷抵押政策，结果是有抵押品的房地产业、制造业和地方政府投资项目出现了流动性泛滥和投资泡沫，产能严重过剩。相比较而言，无抵押品的农业、高新技术产业和服务业则出现流动性干旱和投资不足。

      第二，商业银行的总分行制度正在演变为金融系统性风险向国家财政集中转嫁的不稳定机制。除了抵押贷款政策固有的产业倾向外，银行信贷的另一局限性是长期信贷主要为增量投资项目融资，无助于存量资本的调整或产业整合。随着过剩产能释放期的到来和实体经济转型中淘汰落后产能，银行体系大规模积累的隐性信贷风险可能集中爆发。金融不改革或改革停滞造成财富向少数利益集团转移，亏损向国家财政集中，挤占本应向低收入群体倾斜的政府公共服务，实施新一轮的银行救助或重组已不再具有合法性基础。

      第三，资本市场瘫痪严重阻碍产业升级和经济转型。中国经济转型急需资本市场发挥企业并购、优胜劣汰的存量资本调整功能，通过促进行业领先的高效率企业做大做强，实现微笑曲线价值链的全覆盖来完成产业的升级，急需风险资本市场寻找、筛选和培育战略新兴产业。但是，近年来无论是股票主板还是创业板市场都未能有效发挥作用。突击入股、财务报表造假、包装上市、巨量“圈钱”、设租寻租等活动暗流涌动，公平、公开、公正原则受到侵犯，中小投资者屡遭伤害，透支未来利润的高市盈率更成为企业高管套现离场的动力。

      第四，资本市场停滞与银行信贷极度扩张之间的失衡，导致银行体系自身发展的不可持续。产能过剩、要素成本上升严重挤压了企业利润，上市审批制度和股市的萧条又限制了企业的股权融资。企业的高负债率和亏损状态已导致银行体系放贷困难，银行正从激进放贷转为谨慎惜贷。股票市场融资功能的瘫痪，突出表现为对商业银行股权再融资的拒绝，银行自身陷入资本和放贷能力不足的境地。

      第五，金融领域的短期暴利与实体经济的经营困难形成鲜明对照，加剧社会资本“脱实入虚”的产业空心化趋势。

      系统性金融风险的化解之策

      与本世纪初中央政府的反危机政策相比，本届政府面临的挑战更为严峻：首先，中国经济体量已大，出口市场份额已高，全球经济再平衡给中国的反危机政策带来巨大压力。2000年我国的GDP不到10万亿元，2012年已达52万亿元；我国在全球出口市场的份额从3%增加到10%。金融危机后，全球经济再平衡压力导致美欧市场收缩和贸易保护主义抬头，中国出口市场进一步扩展的空间已极为有限。其次，经济增长正从平均10%的高速轨道切换到7%左右的次高速轨道。增长速度由高走低及其可能的不稳定性，与当时由低走高的平稳增长态势相比，给化解系统性金融风险带来极大的困难。再次，股票市场多年来的竭泽而渔已导致投资者信心崩溃，短期内难以恢复。最后，15年前房地产业刚刚起步，其经济增长的支柱作用不断增强；当前房地产泡沫极为膨胀，已成为金融风险高度集聚的领域。

      正如李克强总理所指出的，防范危机的政策必须同时有利于中国经济转型和可持续发展。防范系统性金融风险的政策选择，需要处理好防风险与去杠杆的关系及反危机与挤泡沫、促转型的关系。

      其一，通过银行债权转股权的方式，促进企业重组和产业升级。当企业面临借新债还旧债的财务困境时，防风险与去杠杆之间存在直接冲突。去杠杆意味着企业资金链断裂，允许借新还旧则意味着加杠杆。后者允许银行贷款暂时不产生坏账，但却积累着更大的违约风险。银行是否继续提供融资，很大程度上取决企业所处行业以及企业的行业地位。过剩产业的落后产能必须加快淘汰过程，长痛不如短痛的去杠杆过程有利于促进产业升级和转型。当前比较好的做法是，银行将问题企业的债权转让给同行业领先企业，帮助后者通过债权转股权的方式并购重组问题企业，促进领先企业做大做强，实现产业升级。

      其二，坚持金融为实体经济服务的原则，加快新兴支柱产业的培育。从全球范围来看，各国央行在总结大萧条经验基础上普遍采取扩张性的或量化宽松的货币政策应对经济金融危机。其目的是通过通货膨胀增加持币成本，以促进消费和实业投资。但现实是低利率或宽松货币供给，导致金融机构和财富管理机构将更多的货币、信贷甚至实业资本投入金融资产或另类投资领域，资产泡沫更大，就业机会更少，结果是贫富两极分化日益加重和新一轮更严重的金融危机催生。政府的货币、信贷政策要在反危机和挤泡沫两者间取得双重效果，政府需要在创造更多的就业岗位和增强长期增长能力的领域，培育新兴产业和新的产业投资机会。

      其三，大力发展国债市场和地方政府债券市场，扩大在环境整治、高新技术产业、年轻化产业和公共服务领域的政府购买。从中国国民经济各部门的资产负债结构看，目前传统企业和商业银行是高杠杆风险集聚部门，相比较而言，居民和政府部门是低杠杆部门。由于有效保护中小投资者产权的法律制度缺失，现有上市公司大都来自收缩性的传统产业，因此短期内股票市场很难发挥金融中介和资本配置的主导作用，以替代主导作用日益衰减的银行体系。因此可供选择的战略举措是，大力发展政府债券市场，通过政府加杠杆来撬动新兴产业的发展，为居民储蓄创造稳健的长期投资渠道。

      一方面，政府债券市场可以为反危机提供有效的运作机制。金融危机对实体经济的最大危害在于摧毁市场信用，导致市场机制的瘫痪，使国民经济陷入衰退和混乱。反危机的核心在于，运用政府信用重启市场的信心和信用。只有通过扩张性的财政政策才能有效增加总需求，并通过乘数效应帮助国民经济走出危机。另一方面，政府债券市场可以为中国经济转型提供突破制度瓶颈的有效杠杆，有助于规范政府的融资行为，确立政府的市场信誉；有助于增加政府筹资及其使用的市场透明度，引入市场监督机制；有助于引入地方政府间优胜劣汰的良性竞争机制；有助于推进国退民进的产权制度改革。此外，政府债券市场将为中国独立的央行货币政策提供公开市场操作平台，为人民币国际化提供基础性市场条件。

      笔者建议，将民生取向的政府债务融资与市场化倾向的国有企业混合所有制改革进行组合。优点是：可实现经济转型与体制转轨的双重目标，实现效率与平等的优化组合，实现过程的渐进、可控和有序。政府通过债务融资建立起足够的公共产品与服务的供应体系，建立起健全的社会保障和社会稳定体系，然后根据民间资本的承接能力，将资源类垄断企业、关系国计民生和国家经济安全的产业之外的国有垄断企业，进行分拆和股权转让，构建起以混合所有制为基础的社会主义市场经济体制。

      发展国债市场的核心是，我国中央政府需要实现观念的现代化：放弃传统的量入为出、年度平衡的财政理念，确立长期动态平衡的发展理念，不再将国债市场仅仅看作传统的国家财政预算管理工具，而是将国债市场发展看成培育现代金融市场体系、建设金融强国的重大战略。中央政府可将发行国债获取的资金以政府采购的方式，重点投入环境整治、重大科技创新项目、使用清洁能源的基础设施建设、有助于提高现在和未来劳动者生产能力的年轻化产业。而地方政府债券市场的发展可以走“出口转内销”的道路，通过允许符合条件的地方政府赴香港发行和上市交易人民币计价的市政债券，中央政府既可有序解决新型城镇化过程中的公共产品与服务供给的融资问题，又可以对地方政府投融资行为引入香港法律和国际资本市场的双重约束，并在试点和推广财政民主化改革后，促进地方政府债券回归上海证券交易所挂牌交易，推进两地与人民币国际化的客观要求相适应的国际金融中心建设。[10]

      其四，探索建立相对独立的金融立法和司法制度。金融服务的提供或者金融产品的交易，本质上是各种借贷和委托代理合约的签署和执行。中国系统性风险的积累和向中央政府转嫁，根本原因在于中国未能建立起坚实的市场信用基础。这也是中国一手交钱一手交货的制造业和商品市场极为发达，而以信用和信任为基础的服务业和金融市场极为落后的根本原因。市场信用基础缺失，很大程度上是因为未能建立独立的有效保护私有产权的法律制度。权力凌驾于法律之上，是中国现代市场经济发展的重大障碍。中国司法制度改革的方向是去地方化和去行政化。目前国内司法改革的主流思路是，防止地方保护主义而强调垂直管理，强化司法的中央属性，弱化地方属性。然而，这种改革思路的风险则是在去地方化的同时，可能导致更为集权、更为强势的行政化。

      以目前上海自贸区建设为例，其在金融改革和开放领域难有突破，很大程度在于金融改革开放不像制造业有物理空间范围，可行的金融改革开放举措无须在特定地域先试，而不成熟的金融改革开放举措也不能在特定空间区域推进。笔者以为，自贸区真正可以试点的是相对独立的金融法律制度的改革：(1)全国人大设立金融改革与开放专题的法律改革小组，与上海市人大立法委合作，就相关金融法律的修改要求和立法制度改革的客观要求进行探索，及时修改《公司法》、《商业银行法》、《证券法》、《物权法》、《担保法》、《破产法》等与金融改革、开放客观发展趋势不再适应的陈旧条款。(2)全国人大通过《立法法》的修改，给去地方化与去行政化后的中级法院第一线审理争议案件的法官，以法律规则创新的空间，发挥他们在法律制度创新方面的积极性，通过将普通法体系更为成功的国际经验引入成文法体系，以增强其与时俱进的适应能力。(3)在自贸区内成立去地方化和去行政化的全国金融专业法院，其受理金融案件的地域范围可先限定在上海地区和全国涉外金融领域，取得成功经验后再逐步扩大到长三角地区和全国范围。

      ①明斯基(1982)认为，现实经济中存在抵补性筹资(Hedge Finance)、投机性筹资(Speculative Finance)和“庞齐”筹资(Ponzi Finance)。它们对金融体系稳定性的影响是不同的：(1)抵补性筹资是指来自资产的现金流量大于偿还债务的现金流量。(2)投机性筹资指近期来自资产的现金流量小于近期偿还债务的现金流量，但近期现金流量中的收入大于债务利息成本，长期的预期现金收入多于现金支出。(3)“庞齐”筹资是指不但近期的资产现金流量小于现金支出量，而且获得的净收入也小于应支付的利息。经济过热时，不安全的贷款比重增加，一旦经济出现回落、债务链断裂，金融危机和经济危机就将发生。

      ②数据来源：中国人民银行网站。

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