透视义务教育学校乱收费——政府治理与家庭选择的矛盾，本文主要内容关键词为：义务教育论文,透视论文,矛盾论文,家庭论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054文献标识码：A文章编号：1673-1298（2008）01-0076-07
义务教育是对适龄儿童普及的一种九年制普通教育，其范畴包括小学和初中。从1986年我国第一部《义务教育法》规定：义务教育只收取有关的书籍代办费和少量的学杂费，到2006年新的《义务教育法》的颁布与实施，20年来，党中央、国务院三令五申禁止教育乱收费，有关方面也多次组织对教育收费的专项检查。但有些学校与部门置国家法令和政策于不顾，五花八门的“教育乱收费”现象愈演愈烈，群众反映异常强烈。提起义务教育收费，学生家长就抱怨负担太重，许多的小学、初中生则认为他们是在“花钱买学上”，然而中小学领导、教师们又似乎感到委屈。家长们一方面义愤填膺，强烈反对乱收费；一方面又拼命地以为孩子缴纳择校费、各种培训费，以自己的实际行动助长教育乱收费。
在这样一个怪圈里，政府、学校、家庭矛盾何在？本文通过对1986年以来我国义务教育阶段乱收费现象的扫描，以及对国家与地方乱收费治理过程的分析，剖析学校的收费动机与家庭的投资抉择，以期能在某种程度上阐释上述问题。
一、乱收费：五花八门的名目及其背后的利益黑洞
首先，我们有必要区分乱收费与正常收费。所谓正常收费，“是指国家和省级政府明确规定的义务教育学校可以收取的费用”。[1]19 它包括国家、省级权力机关（全国、省级人民代表大会及其常务委员会），国家、省级权力执行机关（国务院、省级人民政府及其所属部门）在相关法规文件中规定的义务教育学校收费政策，如经国务院批准、由国家教育委员会发布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》中所规定的义务教育收费政策及其项目，以及符合省级收费政策和收费项目的书本、住宿收费等。按照国务院的有关规定，省级以下政府或部门都无权擅自制定收费政策。地、县、乡（镇）几级政权机构及所属部门或学校制定的义务教育收费政策，包括收费项目，如果不符合国家和省（直辖市、自治区）的相关规定或未经省级政府批准，就属于乱收费的范围”。[1]19
目前，我国在市场经济体制下，教育活动已不仅是国家的安排，而是与每一个公民的生活和未来息息相关的投资活动。在这种社会背景下，一些部门和组织将教育看作是一项“利润颇丰的产业”，各种各样的教育收费通过学生之手而转嫁到家长的头上，而且收费名目越来越多，金额也越来越大，不仅给家庭造成了巨大的负担，同时也为滋生教育领域腐败提供了温床。
有研究报告指出：一些地方教育乱收费的项目达25种之多，如“素质教育费”、“实验班费”、“注册费”、“托管费”、“文娱费”、“文具费”、“兴趣活动费”、“计算机学习费”等。除上述的项目外，典型的还有各种各样的“合法”项目，诸如自立项目、自定标准收取的考试费、补考费、补课费、补习费、实验费、上机费、水电费、电扇费、桌子板凳费、危房集资费等（这些项目以农村中小学为多）；某些政府部门通过学校向学生收取的费用，如治河护堤费、城建费、“电网基金”、“三峡基金”以及离奇古怪的各种“合理项目”，如为美化学校环境向学生收取的“鲜花费”，表示对老师敬意而收取的“办公费”、“出差费”、“职务补贴费”，为提供创收机会而向学生收取的勤工俭学费，以及学校提供了生活条件而必须交纳的“补偿费”：饮水费、自行车看管费、铺板费、床罩费、磁带费、辛苦费等等，五花八门，举不胜举。仅2005年，国家发改委等七部委联合开展教育乱收费专项检查，共检查了6万多所学校和教育行政部门，查出12600多件乱收费案件，金额达21.4亿元。
教育乱收费主要集中在择校、校中校和校中班、一费制外自立项目、中小学有偿补课五个方面。下面是一些具体的例子：
河南省：2003至2005年，河南省一所重点中学在不到3年时间内，设立插班费、择校费、扩招费、超课时费等大大小小29种收费名目，违规收费金额达1.76亿元。[2]
江西省：2007年3月底江西省吉水县盘谷中学原校长因违规收费近30万元被免职。经查，有违规收取学生保险费3.8万余元，教辅资料费2.69万余元，作业本费0.57万余元，还有不规范收费22.4万元。[3]
江苏省：在江苏省教育收费专项检查中，共查出违法违规金额1.2亿元左右，学校自立收费项目、提高标准、越权定价、扩大代办费范围、乱列支出等七大乱收费行为成为江苏省教育乱收费顽症。[4]
广东省：广东省2005年清退中小学违规收费金额637.13万元人民币，清退高等院校违规收费金额110万元，共清退教育乱收费747.13万元，有67人受到党纪政纪等处分。[5]
沈阳市：国家发改委曝光沈阳二中违反高中招收择校生的“三限”政策规定，在2006年以每生3万元的标准，超“三限”招收学生120人，共多收360万元。[6]
正是鉴于“教育乱收费”问题中所潜藏的这种严重后果，激起了政府的严重关切和社会的高度关注。“教育乱收费”问题也成为近年来社会热点。同时，因为乱收费项目的繁多和数量的庞大，甚至超过了普通家庭所能够承受的限度，从而引起了全社会的愤怒声讨。但是，由于“教育乱收费”问题的异常复杂性，使得这种声讨背后隐藏着诸多的隐情……
二、国家与地方：三令五申，治理教育乱收费20年
（一）国家各部委治理义务教育乱收费相关政策
1986年以来，我国政府为治理“义务教育学校乱收费”出台了许多政策与法规（如表1），其工作可大致分为以下几个阶段：
1.义务教育学校乱收费治理工作的起步（80年代末期—1995年8月）
这个时期的乱收费主要是为缓解学校经费的紧张状况，学校乱收费的表现形式比较明显，多是以实物形式出现。国家对义务教育学校具体的收费标准没有做出明确的规定，各地义务教育学校的收费无章可循。
2.义务教育学校乱收费治理工作的全面展开（1995—2000年）
禁止教育乱收费已经被写入《中华人民共和国教育法》，同时，第一次明确了义务教育学校的收费标准。此外，开始关注部分农村义务教育学校的乱收费，并将农村学校的乱收费以法规的形式纳入了治理轨道。但是，这一时期对乱收费的治理力度依然不够，各项收费标准的科学性、合理性也有待于进一步提高。
3.义务教育学校乱收费治理工作的深化（2001—2003年）
乱收费治理工作向前迈进，“一费制”作为遏制义务教育学校乱收费的一项重大举措，在某种程度上规范了农村义务教育学校的收费行为，使学校收费的透明度大大增加。然而，实行“一费制”的相关配套措施仍不符合实际需要，乱收费并未得到根治。
4.义务教育学校乱收费治理工作的新阶段（2003年至今）
这一阶段，我国治理教育乱收费主要有以下几个成效：一是在全国公办学校的义务教育阶段，全面推行“一费制”。二是在公办高中执行了“三限”政策。三是积极推进义务教育阶段的均衡发展。四是建立了规章制度，包括收费的听证制度、公示制度、责任追究制度。五是加强舆论宣传，报道正面典型，曝光违规的案件，让社会了解和参与治理教育乱收费。
（二）防治教育乱收费的几个基本制度
1.公示制度
教育收费公示制度是学校通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公布收费项目、收费标准，便于社会监督学校严格执行国家教育收费政策。公示的主要内容包括收费项目、收费标准、收费依据、收费范围、计费单位、投诉电话等。国家实行的教育收费公示制度，是一种接受社会公开监督的手段，目的是刹住教育乱收费，但公示之后有些收费项目往往会反弹，而掩盖了部分乱收费。
2.集中支付制度
在该体制下，财政拨款、预算外收入、城市教育费附加以及上级转移支付专项资金等全部由教育支付中心管理，改变过去教育经费的运转程序，有利于杜绝资金层层划拨而造成的对教育经费的截留、挪用现象，使各学校经费的使用得到保障。但由于所有费用都由支付中心管辖，管理费用随之大幅上涨。
3.三限政策
“三限”政策是指政府举办的公办高中在完成本年度招生计划的前提下，可以招收一定数量的择校生，但必须严格限人数、限分数、限钱数。“三限”政策要求，择校生招生比例和最低录取分数线由省级教育行政部门确定，收费标准由省级教育行政部门会同财政、物价部门提出意见报请省级人民政府批准。
4.政府采购
政府采购也称公共采购，是各级政府机关、事业单位、团体组织为了满足日常政务需要或为社会提供公共服务，委托政府采购中心或社会中介机构，用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。现在学校也开始广泛推行，其目的是通过规范市场操作，降低采购成本和价格，提高资金的利用率，堵塞漏洞，防止腐败。但实施过程中还存在以下问题：第一，政府行为的不规范，难以做到公平、公正、公开。第二，招投标市场的不规范，有些非法行政审批、地方保护搅乱了招投标市场。第三，在实际工作中缺乏具体的操作和规范，给学校的会计核算和财务管理带来难度。
（三）近年部分地区在治理义务教育乱收费上所做的努力
近年来，地方上通过努力在治理乱收费工作中取得一定成效，治理内容总结起来主要有以下几方面：1.义务教育阶段择校；2.有偿补课现象；3.教辅资料过滥；4.服务性收费、代办性收费不规范。
针对上述问题，各地采取的治理举措分布如表2所示：
三、学校：动机复杂，收费为私利还是另有隐情？
面对党中央、国务院三令五申禁止教育乱收费，有关方面多次组织对教育收费的专项检查，一些学校仍置国家法令和政策于不顾，各种各样、五花八门“教育乱收费”现象愈演愈烈。那么，作为教育收费的直接体——学校，我们应怎样来看待其收费行为呢？
目前我国存在的教育乱收费，主要有以下几个类型：
一是生存型的乱收费。这主要发生在贫困地区的农村中小学和城市的一些薄弱学校，为维持学校正常运行而进行的收费。二是发展型的乱收费。如学校发展到一定程度以后，受到经费等方面的制约，在没有正当批准权限的情况下收取了费用。三是利益驱动型的乱收费。也就是在市场经济不规范，法制不健全的条件下，有些地方行政领导默许一些学校不规范的收费行为，用以解决结构性工资的补贴部分。四是转嫁型的乱收费。这主要体现在基层政府通过学校乱收费。一些政府部门向学校乱摊派，学校没有经济来源就转嫁到学生身上。也有一些干脆是搭车收费，通过学校收取费用①。
上述第一、二种类型的乱收费都是学校出于制度性动机，向学生家庭收取的费用。这种乱收费是义务教育学校因政府投入严重不足，为了维持学校最基本的运转、不得不违反义务教育法和省级政府的有关规定而收取的那一部分费用。从收费政策制定的主体来看，多数是由学校自行规定的，但其收费目的是为了弥补学校正常经费的严重不足，而不是为了学校或学校的领导、教师获利。这种收费虽不合法，但具有一定的合理性。主要还应该国家加大教育投入，弥补制度上的不足。②
而第三种类型的乱收费则是出于逐利的动机，是学校（或地方教育行政部门）向学生收取的、中央和省级颁布的文件法规中没有规定的或未经省级政府审批的、也不被广大学生及家长认可的、非维持学校正常运转而收取的那些经费。这种乱收费既不合理，也不合法，应该严厉制止与打击。
因此，很多时候学校的处境也很尴尬：一方面，激烈的竞争和家长的强烈要求都迫切需要尽快地改善教育教学环境，不断提高教育教学的质量；另一方面，学校面临着严重的经费和资源不足。与此同时，作为教育乱收费的直接受害者，家长也陷入深深的矛盾之中。
四、家长：情绪与行为分立，“教育乱收费"谁之过？
有关的调查发现，在对待教育乱收费问题上，家长既希望学校提供优质教育、便利服务，又想少交费的矛盾心态相当明显。另外，由于学生家庭经济背景和家庭结构差异巨大，对学校的服务需求差异也大，使学校深感众口难调。如一些学校按要求停止收费后也相应取消了早晚自习、课后辅导班、课外活动班，但有些家长又怕这样会影响学生发展，要求学校收费办班。
“过去绝大多数学校会收取‘托管费’，让学生留校至下午6点。但在治理乱收费后，一些学校取消了托管服务，要求学生放学后一律离校。于是，学校周边的社会办‘托管中心’应运而生，而其收费是以前学校‘托管费’的数倍甚至十多倍。同时，学生家长不断呼吁学校提供早餐、课间餐、午餐、学生奶，但学校的餐费、厨师费往往又成为一部分家长的投诉热点”。[7]17
如此，家长出现了情绪与行为上的截然分立。首先，他们对于教育乱收费可谓“深恶痛绝”，在情绪上对此义愤填膺，强烈抵制。然而，家长在望子成龙、望女成凤的心愿的驱使下，对孩子的前途与未来充满不确定与焦虑，于是在行为上的反应就是拼命为子女报各种补习班，交纳各种费用支持教育乱收费，唯恐比别人落后一步。因此，由于社会上各方面的压力，当家长面临孩子上学的选择时，往往情绪与行为相分立，无奈地成为教育乱收费的“牺牲者”与“支持者”。
于是，政府、学校与家庭在教育收费与投资上陷入了这样一个矛盾：一方面是政府积极采取各种修正与治理措施，可以说是大刀阔斧力度十足，希望促进教育的公平，提高教育水平为学生减压，为老百姓减负；另一方面是家长对子女迫切的心愿导致教育资源的空前紧缺，高喊严惩“教育乱收费”的愤怒与积极进行“教育乱交费”的热情交织在一起，学校在其中“腹背受敌”，演绎着中国复杂的“教育乱收费”难题，使得“教育乱收费”的治理问题显得异常艰难，任重而道远。
收稿日期：2007-09-12
① 此段关于教育乱收费类型的划分，引自纪委驻教育部纪检组组长田淑兰在教育部新闻发布会上的讲话，2006年3月21日。
② 我国农村义务教育经费的严重不足，在实际中产生了一系列问题：拖欠教师工资；公用经费严重不足，贫困地区更加严重；农村校舍危房率居高不下，修缮资金缺口大；农村教育有大量的旧债，无力偿还；中小学布局调整，配套资金难以落实；学校收费被大量挪用，危及学校的正常运转；农村学校的现代化、农村教师进修与知识更新更无暇考虑；贫困家庭学生的入学问题十分严重。具体的案例分析可参见张学敏：《贫困与义务——贫困地区义务教育投入研究》，西南师范大学出版社，2002年版，第108—109页．
参考书目：
刘清顺：《2005年最新学校财务经费收支管理标准实施手册》，民族大学出版社，2005年。