关于我国城市发展方针的探讨，本文主要内容关键词为：方针论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市发展方针是关系到促进还是阻碍城市发展进程的重要问题，因而确定科学合理的发展方针至关重要。而要做到这一点，必须研究世界城市化道路的基本规律，研究我国城市发展的历史与现状，并借鉴国外成功的经验。本文拟从以下几方面对我国城市发展方针问题进行初步探讨。
一、近半个世纪城市化进程的特点
纵观我国和世界近半个世纪城市化进程，其主要特点有三：
1.从50年代至今，世界城市化取得了空前快速的进展。50年代，世界城市化经历了前所未有的高速发展期，十年中城市人口比重以年均1.58%的速度增长。60、70年代分别降为0.73%和0.76%。80年代又出现了新高潮，前五年年均增长1.11%，后五年0.94%。
2.世界城市化进程的不均衡性。城市人口增长在发达国家和发展中国家呈现不同的速度与趋势。发达国家城市化水平一直遥遥领先于发展中国家，两者之差在1950年达到36.9个百分点；到1975年达到41.5个百分点，为历史上的峰值；此后，由于发展中国家城市化进程加快，而发达国家相对减缓，局部地方甚至出现了“逆城市化”倾向，使这一差距在逐步缩小。预计到本世纪末可降到30个百分点。
各国、各地区城市化水平可以分为三种类型（按1991年统计）：①高度城市化地区，城市人口比重大于70%，包括54个国家和地区，合计占世界人口的21.7%，其中大部分是发达国家，也包括人均收入较高、或受某些其他因素影响的部分发展中国家。②中等城市化地区，城市人口比重在30—70%之间，包括87个国家和地区，占世界总人口的29.3%，其中包括南欧、东欧发达国家和广泛分布于世界各地的许多发展中国家。③低城市化水平地区，城市人口比重低于30%，共有54个国家和地区，其中也包括中、印两个人口大国。该区人口占世界的49%。属于此类的发达国家仅有列支敦士登（城市人口占20.2%，人均GNP大于4万美元），其余均为低收入的发展中国家，其中不丹城市人口比重仅为5.3%，是世界最低的。
3.我国城市化进程波动性大，仍属于低城市化水平国家。从1949年至1994年，我国城市发展大体经历了四个阶段：
①1949—1957年，正常发展阶段。这一时期完成了国家经济的恢复工作与“一五”计划，国民经济获得了较大发展，而一整套城乡壁垒的行政机制尚未形成，城市有了较快发展。城市数量从1949年的132个发展到1957年的178个，城市人口从6%左右上升到10.5%（指城市人口数占全国总人口数比重，下同）。
②1958—1965年，动荡阶段。由于不尊重客观规律，大跃进、大炼钢铁等，大量农村人口盲目流入城市；“三年困难时期”又动员2600多万人回乡劳动，撤掉40个市。到1965年城市人口仅为8916万，占总人口比重12.3%。
③1966—1978年，停滞阶段。十年动乱，国民经济濒临崩溃，城市干部、学生下乡上山，撤市设县等，城市人口的绝对数增加到11402万人，占总人口比重却下降到11.8%。
④1979年以来，健康、快速发展时期。改革开放带来了经济大发展，城市化进程加快。到1994年我国城市数量已达到622个，城市化水平达21.4%。
以上分析表明：城市化最本质的特点是城市发展与经济发展相适应。近半个世纪，随着工业化进程的加速，信息时代的到来，城市化进程以空前的高速度推进。而我国由于在一段时期内经济发展违背了客观规律，引起了城市发展的动荡与滞后。目前，我国城市化水平已呈现出与经济发展水平的不适应，我国工业净产值占GNP的比重是48%，而城市化水平不到30%。对此，必须有客观的、清醒的认识。
二、我国现有城市发展方针的历史演进及评价
“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市建设方针，是1980年10月和1986年12月两次全国城市建设规划会议上由城市规划部门提出、经国务院批准认可的。这个方针虽是1980年初明确提出的，但却由来已久，特别是与国家的政治经济发展（包括失误）及片面思维观点有着密切的联系，并实际上影响着中国城市发展的进程。
毛泽东同志在党的七届二中全会上指出“党的工作重心将由农村转向城市”，因此“一五”时期在经济发展的同时，国家制定了“重点建设，稳步前进”的城市发展政策，取得了较好效果。但由于“一五”资金集中投入直接生产部门，城市基础设施建设已经滞后。由于一再追求短期增长，致使国家不断减少短期效益不显著的基础设施投入，导致大城市基础设施与经济发展反差进一步加大。为了进一步追求直接投资效益，只好将工业项目分散到基础设施欠帐尚不那么严重的中小城市去。在此背景下，1955年9月国家建委根据中央同年6月发布的《坚决降低非生产性建设标准》的指示精神，又提出“今后新建的城市原则上以中、小城镇及工业镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市。”“新建的重要工厂应分散布置，不宜集中。”这可以看作城市建设方针的最早来源。此后，毛泽东及主管城建的中央领导人又加上了对“备战”的考虑，在不同场合多次强调“工业要分散布局”，“城市太大了不好”，“要把大城市居民分散到农村去”，“控制大城市”等思想。经历了“大跃进”、“文革”等时期，工业布局分散无序，国民经济结构失调，财政收入极其困难，城市化进程受阻，基础设施严重滞后甚至受到损坏，等等。文革结束后，下乡知青、下放干部大量返城，致使多年积累的问题一朝爆发——“城市病”在全国大城市普遍蔓延。在此背景下，1978年召开的全国第三次城市工作会议上确定了“控制大城市规模，多搞小城镇”的城市发展方针。1979年，针对当时国民经济比例严重失调，中央重点压缩基本建设、重工业和机械工业等，发展轻纺工业和农业，这使大多数以加工工业为主的大工业中心城市的经济一度陷于困境，而以投资少见效快的轻纺、农产品加工业等为主的中小城市经济增长迅速，出现了不少“明星城市”。在这种背景下，1980年10月的全国城市规划会上，在1978年方针基础上又加上了“合理发展中等城市”，形成了现在的城市发展方针。
由上述演进过程可以得出这样的结论：该方针主要是依据某些特殊历史阶段的政治、经济形势，特别是包括一些急功近利思想、“准备打仗”思想而产生的，既缺乏对城市发展客观规律深入的研究和总结，也没有注意广泛地吸取国内外有关理论的精髓，这就使它势必具有一定的盲目性。如果不从指导方针上加以调整与完善，其负面影响将会造成不可低估的损失。关于这些，在以后的论述中将逐步展开。
三、对我国未来城市发展方针的探讨
我认为城市发展的方针应该是：在城市区位、规模、结构、职能协调的前提下，积极发展各类城市。这一方针与现有方针的主要区别在于：1.城市的区位、规模、结构、职能的协调是城市发展的生命力所在，不能单纯以规模作为城市划类唯一的标准。2.不应笼统地提出限制大城市的发展，而应在兼顾经济、社会、生态效益的前提下，因地制宜，大、中、小城市并重。3.上述方针符合动态发展的观点。小城市发展为中等城市，中等城市发展成为大城市，这是一种趋势。如果强调“控制大城市规模”，就意味着不允许中等城市发展成大城市，这种“升级”受阻，就谈不上中等城市的“合理发展”；同样道理，也谈不上小城市的“大力发展”了。
这一方针的依据主要是：
1.大城市不等于一定是有“大城市病”。
提出“控制大城市规模”的重要依据是为防止“大城市病”。“城市病”主要指“人口膨胀，交通拥挤，环境污染，住宅困难，用地紧张”等等。不可否认，目前我国绝大多数大城市、甚至包括新建的开放城市都不同程度地存在这些症状。但这种症状既非大城市所独有（许多中、小城市这类问题有时表现得更突出），也非仅由城市规模之“大”所造成。最重要的原因在于城市基础设施、城市环境、城市功能与城市发展不协调。
城市的基础设施是城市经济产生聚集效益的物质基础。国内外实践表明，在经济发展初期，城市基础设施建设在固定资产投资中的比例大约占50%；随着经济的发展，这一比例逐步上升到70%。而我国长期一直把直接生产性投资放在首位，把城市基础设施看作“辅助性”设施，使其一直是因陋就简，超负荷运作。不仅在“大跃进”、“困难时期”直至“文革”的长时期内对基础设施投入严重不足，即使到1990年，我国用于城市基础设施建设和维护的投资也仅占固定资产投资的5%，如果去掉维修费，仅占3%，不足国外的1／10。这种严重短缺的投资，必然造成城市基础设施严重滞后，必然导致“城市病”，并且成为制约城市经济发展的“瓶颈”。加上我们城市管理不力，居民素质不高等因素，只能使城市病雪上加霜，愈演愈烈。但我们毕竟不能因噎废食，而应积极治愈城市病。工业革命初期的伦敦曾以“雾都”闻名于世，那是城市病发展到相当严重的程度，以至使城市的温室效应加剧，小环境空气污染极严重的结果。直到本世纪初期，西方学者对伦敦的烟雾、贫民窟、发臭的泰唔士河都颇有微词，以致霍德华1902年出版了《明天的花园城市》一书，严厉抨击说伦敦是美丽的英伦三岛脸上的“烂疮”，主张在大城市郊区建独立小镇，解除“城市病”。而事实上，城市病并没有阻挡城市、包括大城市发展的历史脚步，百万人口以上的大城市如雨后春笋快速成长着，到1980年，世界百万人口以上的大城市已由1850年的3座猛增到234座，其人口也由占世界总人口的6%发展到占40%。经济越发达，人口越向大城市集中，这是一种客观规律。美国1950年只有不足30%的人口住在大城市，1980年发展到41.9%，1990年全美2.247亿人口中，有1.248亿人住在大城市，占总人口的50%。而地处偏僻、孤立于美国生活主流之外的一些城市，则走向衰败，至今已有20多座城市处于衷退中，一些偏远小城镇已经消失了。与此相反，当年的雾都伦敦已经发展成人口700多万（1990年为753.5万）的特大城市，成为世界的金融中心，环境优美的花园城市。
2.大城市的规模效益显著，蕴含着巨大的生命力。
城市只有发展到一定规模时，各种生产要素才能达到一定经济合理的聚集程度，各项功能才能协调，才能呈现发挥效益的最佳状态。据统计，日本的东京、大阪和名古屋三大城市群的人均工业产值与国民收入分别比全国平均水平高出20%和16%；原苏联百万人口以上大城市人均GNP和资金回收率要比小城市分别高出42%和39%；原西德50万人口以上大城市比2—5万人口的小城市人均GNP高出40%。我国学者对各种规模的城市分析表明：200万人口以上规模的特大城市社会、经济、环境、建设效益最好，其中每百万元固定资产的工业产值要比全国城市平均数高出45%；50—100万人口规模的城市上述4种效益居第二位；20—50万人口的居第三位；最差的是20万人口以下的小城市。而世界银行1984年的发展报告也认为，城市规模的下限是15万人；而上限到什么程度影响经济、社会效益尚不清楚。但是可以断言，城市的发展作为一种客观现象，有生即有灭，有发展下限，也必须存在一个“上限”，但不同城市会有不同的“上限”，可以认为，城市发展到相当水平，城市的区位、结构、规模、功能会由协调走向不协调、以至到不通过限制城市规模就无法解决这一矛盾的时候，这一时期的城市规模即可以看作是城市发展的上限（这一问题以后另文再作深入探讨）。目前世界已出现了十几个人口超千万的特大城市和城市群，它们中的多数是世界级的国际城市，在全球经济、社会发展中起着积极的作用。
我国以往大搞“三线建设”、“山散洞”，造成了巨大的浪费，贻误了经济和城市发展的大好时机。这些惨痛教训我们要时刻记取。同时，放眼世界，可以毫不夸张地说：世界大城市的发展高潮已经到来，仅1980年到1990年的十年间，世界百万人口以上的大城市即由204个增到281个，增加了近38%。其中100个最大城市的人口已占世界总人口的10%以上，而它们的面积不足世界陆地总面积的0.2%。1991年联合国有关机构把800万人口以上的城市定义为特大城市，至今世界的特大城市已超过20个，包括墨西哥城、东京、纽约、洛杉矶、圣保罗、布宜诺斯艾利斯、孟买、里约热内卢、莫斯科、大阪、巴黎、汉城等世界名城，我国的上海、北京也在此之列。我国即使在“控制大城市规模”方针的限定下，仍有数十座大城市在短短的十几年内迅速成长起来，这正表明了大城市强大的凝聚力和旺盛的生命力。
3.积极发展各类城市，不仅在于“量”的扩张，更包含“质”的提高。
工业化带来了城市化，城市化促进工业化。城市对经济发展能起促进作用的前提是城市质量的优化。优化的主要标志是：城市设施承载力、城市规模结构与经济发展水平相适应；城市布局合理、有序；城市环境优化；经济充满活力；居民生活舒适、方便；城市功能充分发挥等。总之一句话：城市的规模、结构、功能与经济、社会发展相适应。城市标志着一个国家或地区经济发展的水平，是国家或地区经济发展最具活力的“增长极”和“火车头”。能否担负起“增长极”和“火车头”的使命，关键在于城市质量的优化。当前，我国大城市普遍存在的现象是：建立各种门类的开发区、贸易区、保税区等等。以这些“区”吸引国内外和老城区的生产要素向这里聚集，促进老城区“退二进三”，进行城市改造、结构调整和功能升级。上海老城区大力度改造和浦东新区的大规模开发，即是这方面的典型例子。
城市质量的优化另一个重要标志是城市代表着经济社会发展的方向，走在国家或区域的最前面。目前，我国绝大多数大、中城市处于工业化中期阶段，其主要标志是产业结构为“二三一”序列。但沿海大城市，如上海，却已经出现了后工业社会的某些特征。1994年，上海市一、二、三产业之比是2.1：58.3：39.6，第二、三产业占比重分别比全国高出9.7和6.9个百分点。而且第三产业中，金融、信息等高层次产业比重较大，正在逐步成长为带有一定国际性的金融中心。上海是全国最大的城市，但并不意味着必须人为地停止其量的扩张，只要有“质”的优化为前提，大城市的规模效益、聚集效益就能得到充分的发挥。
4.因地制宜，积极发展中小城市。
在强调发展大城市的同时，不可偏废积极发展中小城市，这既是农村经济发展的要求，也是中国工业化、城市化进程的要求。
第一，发展中小城市，是根治“农村病”的必由之路。前面的分析表明，我国城市化进程已明显滞后于工业化进程。人口过慢城市化所导致的“农村病”已经在我国农村发生并蔓延开来。其主要表象是：农村的工业布局过于分散，具有浓厚的乡土色彩和传统产业特征，高新技术含量较低，规模小，质量差，依靠极廉价的劳动力成本来获取经济效益。农村中转移出来的劳动力“离土不离乡”，享受不到城市现代化文明。农村的环境与资源已经受到不同程度的破坏，并有进一步加大环境与资源成本的趋势。农业的基础地位受到威胁，出现撂荒地和农村劳动力老龄化现象，农业资源浪费严重，等等。这种“农村病”要比“城市病”所付出的代价更大。只是由于它分散在农村广大地域，大多数人不易明显感受到，因而往往易被忽视。但它对工业化、城市化的健康发展，对整个经济和社会的可持续性发展都起到严重的阻碍与破坏作用，必须引起足够重视。解决这一问题的最好办法就是加速城市化进程，将分散于农村的工业企业向中小城市集中。
第二，发展中小城市是充分利用农村剩余劳动力的有效途径。农村剩余劳动力在1.2亿以上，预计到2000年将达到2.1亿。大城市不仅存在约2.4%的待业者，而且在企业中有大量富余人员和大量停产半停产企业。这些人员已构成了对大城市的压力，如果农村劳动力再继续涌向大城市，大城市将不堪重负。中小城市数量多、分布面广，经济、社会运行机制灵活，有利于吸纳包括农村剩余劳动力在内的各种生产要素向城市聚集，这种吸纳既缓解了对大城市的压力，又促进了农村生产要素的积极转移。同时小城镇还会在这种吸纳过程中发展自己。
第三，中小城市优势明显。与现有大城市比较，中小城市的优势主要表现在四个方面：一是资源丰富。几乎所有的中小城市的土地、水等资源条件都比大城市优越；而相当一些中小城市又是在自然资源富集的工矿点的基础上发展起来的，资源优势更加突出。二是负担小。中小城市人口的压力小，基础设施建设欠帐往往不象大城市那样多；三是成本低。最突出的是资源成本低、劳动力成本低。四是大城市的产业升级，使中小城市成为二产业转移的承接者，为中小城市的发展提供了良好的机遇。