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城市化与产业聚集和规模经济直接相关，现代城市及都市带的出现，使市政基础设施的平均成本呈几何级数下降。城市化是跳不过去的经济发展阶段，城市是集约式GDP的载体，基础设施建设是城市化的先行资本投入。市政公用设施与基础产业是根据最终产品和中间产品的理论，从消费和生产两方面对基础设施的概念性分类，但是具体一项基础设施本身是很难区分其用途属性的。本文不区分基础设施的目的是生产还是消费，用到市政设施或公用设施时特指给排水和道路等传统意义的基础设施。
一、国内市政建设投融资回顾
我国曾经不顾具体城市的区位优势、资源特点和文化传统，变消费城市为生产城市。改革开放前，市政设施总投资不到基建总投资的3％。在计划经济体制下，中央财政不仅统一管生产，而且统一管生活，并且重生产而轻生活。1958年的财政体制改革，一放就乱了，一乱就收了。直到1964年，市政建设才正式和农业等事项一起下放给地方政府，但是只放了事权。
根据1982年对236个城市的调查，1/6的城市人口没有自来水，日均污水排量超过5000多万吨，而污水处理能力仅仅85万吨。当时的城市用地不足每人82平方米，约略相当于同期国际发达城市的1/10。到1986年，国内城市人口每万人拥有153个零售商业网点、39个饮食网点、36个服务网点。1987年对353个城市的调查证明各项设施虽已有很大增长，但每万人拥有公共汽车2辆，每百人拥有电话不足2部，人均居住面积不足6平方米，1/3的居民户缺房。
表1 十大城市1981年人均道路面积(平方米)
中国城市 人均道路面积 外国城市 人均道路面积
北京3．4纽约 28
武汉2．3伦敦 26
天津1．7巴黎 11
上海1．6东京 10
广州1．2
莫斯科
7．6
资料来源：黄仕诚：《城市建设经济学》及各国统计年鉴。
即使是在改革开放后大搞基础设施建设的年代，中央财政的投入也是捉襟见肘的。根据《中国财政年鉴2003》统计的数字表明，自1978年至2002年的25年间，财政支出总额14.6万亿元，其中基本建设一项支出2.2万亿元，占总支出的比例为15％，各个年份比例如图1。
此间基本建设占财政支出的比例，先高后低，大致呈下降趋势，20世纪90年代以后稳定在10％～15％之间，但投资额的绝对值除了1980、1981年和1988、1989年4个年份外，是不断上升的，年均投资883亿元。但是，财政支出中所谓2.2万亿元的基本建设总投资，更多的是投资于全国性重大工程，而且并没有全部投资于基础设施，国有企业的产业升级等生产性建设项目约占了资金总额的1/4。
市政建设投资，主要来源于国家预算外的政府部门投资和国内外私人部门投资。国家统计局公布的基础设施投资数据表明，国家预算内投资只占了基础设施建设投资很小的比例。从1981年到1999年，基础设施基本建设总投资77243亿元，其中国家预算内9030亿元，其他资金68213亿元(具体年份投资如图2所示)，国家预算内投资不足总投资的12％；基础设施更新改造总投资32917亿元，其中国家预算内资金653亿元，其他资金32264亿元(具体年份投资如图3所示)，国家预算内投资不足更新改造投资的2％(资料来源：《中国统计年鉴2000》)。
预算外资金的来源是名目繁多的收费。财政部和国务院纠风办等六部委于1998年取消的147种收费目录中均冠以“建设”“发展”字样。这些基金虽然曾经为基础设施建设提供了资金保证，但是管理混乱，漏洞越来越多。费改税措施并没有真正解决市政建设资金来源问题，且税和费各有各的合理性，未必就能统统归并。即使频遭质疑，仍然有很多项目在坚持收费，比如机场建设费、铁路建设基金、港口建设费等等。没有多少人了解机场建设费一向由哪家机构管理、建设了哪家机场、监管部门如何监察其日常收支用度。铁路建设基金作为应急措施居然存在到目前，对特定客户的减免当然也就无需公开听证。国家大基金的管理尚且如此，地方小基金的陋弊可想而知。
土地储备是近年的重要融资渠道，但是地方卖地搞建设显然缺乏可持续性。推进基础设施产业化，不能忽视基础产业的公共性质。改革开放以来，市政基础设施建设以惊人的速度支撑着各地经济的快速增长，但其资金来源问题仍然是个问题。
二、基础设施融资的主流渠道分析
(一)社会福利
基础设施被称为社会先行资本，是地方吸引私人部门投资的硬性指标，是地方经济增长的基础，是实现本地居民福利(包括法人利润)最大化的手段。如果经济增长必然带来本地政府税收的增长，地方政府投资建设基础设施也是地方政府利益最大化的手段。但是，如果用收费和征税的方式筹集，就必然会提高现有设施的价格，降低本地现有居民的可支配收入，侵蚀本地企业的利润，进而影响地方经济和地方政府的收入。因为基础设施属于无弹性的商品，纯粹用收费的方式补偿建设成本，则与公共财政职能相悖。①例如，内蒙西部的出口煤炭，运至距离最近的东部海港时，成本中有20％是铁路建设基金。即使不鼓励该地区出口煤炭，也应该由当地政府征税，以补贴西部开发。利用福利经济学的分析框架，可以证明基础设施建设完全靠现有存量的使用者交税，必然会带来超额负担。②
铁路运输作为国内东西方向的主要运输设施，对西部经济不发达地区的影响比对东部沿海地区大。一个标准集装箱，从广西内地通过陆路运到深圳港的运费，等于该集装箱通过航运从深圳港运到美国西海岸港口的远洋运输费。越是经济落后的地区就越是依赖铁路，越是依赖铁路就越是被抽血。铁路的垄断，不仅阻碍了运输效率的提高，而且拖累了财政效率。内蒙西部新修的高等级公路造价很高，但很快就被撕裂了。向西去的半边是亮的，干净整洁；向东去的半边是黑色的，坑坑洼洼。铁路起源于煤矿的巷道，发明了铁路的煤炭行业却依赖公路了。铁路的垄断给财政效率和社会福利造成的损失并不是完全无从计量；很难根据单位运力超负荷运转就得出整个铁路系统高效率的判断，因为这种情况也很可能是铁路基础设施建设投资低效率的后果。即便独家垄断也算一种市场状态，即使厂商有巨额利润，厂商的利润率也不能够作为评价其效率的指标，事实上独家垄断厂商经常会成为财政的沉重包袱。
地方建设或者区域开发，经常遇到的问题是资金来源。从时序上看，发债建设是一种公平的对称性制度安排，因为项目受益不在建设当期。上海的浦东开发就使用了市政债券进行融资。1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，建设上海地铁2号线第一期工程。1999年11月，该公司又发行8亿元债券，同时上海久事公司发行6亿元债券，全部为基础设施建设债券。这三笔市政债券被业内人士称为“准市政债”，因为其用途性质、发行主体、发行方式、还款方式和评级等都符合收益型市政债的标准。无论按照金融学课本，按照国际金融市场惯例，它们都是标准的3A级有担保的市政债券。
(二)非对称信息
即使在信息满天飞的今天，也没有很多人会关注港口建设费，因为其费率与铁路建设基金和机场建设费的费率相比显然是小小不言。机场建设费按人头收，铁路建设费按吨公里收，而港口建设费只是按吨收收而已。问题是早在20年前，我国的港口就下放给地方政府管理和建设了，而这笔港口建设费至今要上缴中央财政。顺便解释一下，那个所谓的“与地方政府分成”只能看作财政学的税收成本，与地方的港口建设资金相比是杯水车薪，对自然条件较差的港口而言，不过相当于挖淤泥的钱而已。由中央政府决定各地港口建设的投资，显然会遇到信息不对称问题。现代港口对经济的集聚作用体现在沿海各市“以港兴市”的口号中，统一的港口建设必然会厚此薄彼。从另一个角度说，如果港口建设费不是一项“国费”，理性的地方政府更可能会免去港口客户的这一额外负担，提高本地港口的竞争力，进而促进本地经济增长，培育本地税源，提高本地人民福利。对于外地的船运公司而言，无疑是降低了经营成本，扩大了运输总量，同时也就促进了宏观经济的增长。
基础设施的建设和管理，一是因地制宜，二是因时而异，信息成本是必须要考虑的核心要素，是基础设施产业化和市场化的理论基础。因此企业管理学中的委托代理模型和信息经济学的分析框架，也可以用来分析基础设施产业的经营管理。最佳管理体制必须是激励相容的，必须具备足够激励管理者的制度性安排。撒切尔夫人的政绩是再造英国的基础设施管理体制，并引发公用设施私营化浪潮，在世界范围内降低了基础设施产业的管理成本。她的改革采取了渐进的方式，并充分考虑了内部人的既得利益。
表2 英国基础设施产业的股权改革
股改企业(所属行业) 股改时间 持股职工人数比例 股改后持股时间超过1年者比重
ASSOCIATED BRITISH PORTS(港口) 1983．290％ 34．4％
BRITISH TELECOM(电信)
1984．11
96％ 73．6％
BRITISH(GAS(燃气)
1986．12
99％ 70．6％
BRITISH AIRWAYS(航空)
1987．290％ 38．2％
BRITISH AIRPORTS AUTHORITY(机场)1987．791％ 48．7％
注：表中数据根据《基础设施产业的市场化改革》一书整理。
基础设施投资，未必一定亏损累累，未必一定要政府直接经营，未必一定要哪一级的权力机构管理。地方政府为什么不可以通过市政债这种金融工具，组织本地居民的储蓄，支持本地的基础设施建设，同时也给本地居民一个免税的、利率较高的、完全市场化的投资渠道呢?人民城市人民建在新时期的含义不再是每人去工地义务劳动一天；通过市政债融资，并不意味着要政府从头到脚一包到底。美国地方政府发行市政债，经常是为了支持本地企业的发展和基建投资，甚至也会用来支持外地企业来本地发展。例如，宾夕法尼亚州政府亚利根尼县工业发展局1981年发行的利率为11.75％的74万美元市政债券，是为了建造麦当劳销售网点。这些网点建成后将出售给麦当劳公司，并由麦当劳公司为这些债券提供全额担保。政府的介入降低了投融资双方寻找投资机会和寻求资金来源的信息成本，促进了本地经济发展。同时，资金的筹措和项目的建设，都有当地居民和麦当劳公司的即时、现场监督，使信息不对称引致的逆向选择和败德行为等风险，都得到了有效控制。
(三)投资风险管理
投资于基础设施是有利可图的，有时甚至是回报丰厚的，因为这个基础性决定了使用者的价格弹性。欧洲曾经有过一个城市的环卫清洁部门被黑社会控制的案例。解放前的北京城有过粪霸比丐帮帮主还厉害的故事。但是，具有垄断倾向，并不意味着没有投资风险。比如，同一个大城市有两个或两个以上机场和港口时，也会出现市场竞争和由于市场竞争而引起的投资风险。相邻城市之间的竞争，会导致其中之一的垄断性市政设施具有比较优势或比较劣势，投资回报率相差很大；事实上，年均客流量低于300万人次的大型客机机场几乎不可能赢利，即使它是那个城市惟一的机场，即使那是一个大、中城市，因为建设、管理、维持一个机场的固定成本相当高。
投资于基础设施的特殊风险是政治风险，因为基础设施一旦完工就不可能拆卸搬运，如果当地政府不保护投资人的利益甚至玩“关门打狗”的把戏，投资人几乎没有任何补救措施，即使投资人是大型国有企业，即使项目资金来自国有银行也会如此。在金融经济学教授的黑板上，投资收益分解为无风险利率加风险溢价；在产业经济学教授的黑板上，厂商的利润切割为正常利润和超额利润。两种理论源于同一种哲学，同样正确，但在实践当中却互不相容。一般情况下，政府对垄断产业的管理是通过核定成本，加正常利润，为垄断产品定价。恰恰是这种正常利润，包含着风险溢价的成分。例如，某隧道项目，外商投资5亿元，收费权有效期20年，年均收费1亿元。问题是假如当地政府在第10年收回隧道，是否需要支付10亿元违约金。按照当地政府认定的正常利润不能超过百分之百的尺度，可以不再支付；但是，非常有可能这个投资人当年在世界各地共投资建造了4条隧道，其中3条在建成或接近建成时就遭遇到政治风险，而这最后的一条也是投资人惟一的还本付息的正常来源。项目融资的法律框架，主要特点是防范此类风险。
2003年6月鞍山信托为鞍山市城市建设投资发展有限公司通过集合信托的方式筹集11亿元资金，用于3个包括给排水和集中供热等基础设施建设项目。鞍山市地处东北老工业区，城市经济发展不具备特别优势。中国社会科学院金融研究所根据不良贷款比例等信贷资产质量利用层次分析法对291个地级以上城市金融资产质量测度结果表明，鞍山2003年度和2004年度均为最低的E级。这项信托的发行成功有一个亮点：2003年7月，鞍山市人大常委会批准鞍山市政府利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算。这是国内第一只有据可考的一般责任市政债。与美国的一般责任债相比，有几点不同：第一是鞍山信托虽然是上市公司，但鞍山的字样似乎与其独立客观的中介身份有碍；第二，社科院金融所的评级2005年才公开，信托发行之时投资人无从了解鞍山市的资信情况；第三，鞍山市人大批准这项负债的时候，说不出本市政府最优负债规模和本市财政最大负债极限。当然鞍山市政府、鞍山市人大、鞍山市人民非常了解他们的给排水系统和供热工程是否需要建设，而无需远在北京的学者或国外的专家根据数量模型测算。但是，金融市场的投资人需要知道一个有根据的、符合专业标准的法定负债规模，以保护自己的投资，控制自己的投资风险等级。《预算法》第28条的本意是地方预算的原则是量入为出，日常性支出项目，不得列赤字、不得靠举债来平衡。预算法禁的是举债“吃饭”，鞍山市举债是“勒紧腰带搞建设”，与“跑部钱进”搞建设者相比，是主动承担了责任，减轻了中央财政的压力。按照预算法，地方的建设也应该中央财政出钱，但是，由于信息成本和平衡地方利益方面的考虑，近年的建设资金，尤其是国债资金，大多通过转贷的方法划给地方，虽然赖账者最终能够以转移支付的方式应付，但都在合规合法的惯例当中。唯独鞍山的举措有所不同值得提倡。
入世之后，这个经济体面对的是全球化的市场竞争，根本不是哪一国政府能够计划的局面。1997年的东南亚金融风波本质上是财政危机。集中力量办大事，在“一五”时期是成功的，在“十一五”时期就值得商榷了。我们1993年那一次成功的宏观调控在海南和广西等地方留下的烂尾楼触目惊心地耸立了10多年之久。市场经济的周期性如果和政府行为发生共振现象，对国民经济乃至世界经济将造成巨大的破坏。“不要把鸡蛋放在同一个篮子里”是投资风险管理的不二法则，也是控制财政风险、防患于未然的必要措施。
三、总结和建议
(一)收费搞建设有损于社会福利
对于基础设施的使用者来说，毕竟地方借债比地方收费更有自主权，福利效应更大。无论哪一级政府担保，买不买账是投资人自主的事。而收费谁敢违抗?轻则1～3倍的罚款，重则面对冰冷的国家机器。比如按照人头“合法”收取的机场建设管理费，能说不交?飞机在机场起降，机主交纳机场费；旅客购买机票乘飞机旅行，自然要进出机场；如果机主已经交了机场费，乘客再交就是重复收费，难道乘客上下飞机通过登机桥还要交过桥费?说一个地方机场按照旅客人数向中央财政支持的民航总局上交一笔“机场建设费”是有利于该机场的建设，不合逻辑。如果没有机场建设费，无疑会大幅度降低旅客尤其是短途乘客的费用，选择乘坐电机旅行的人就更多，市场扩大，支线飞机和中小机场得以发展，中国航空制造业得以发展。民航总局的日常工作开支应该列支中央财政部门预算，怎么会要依靠他们自己从地方机场征收“财政收入”呢?
(二)正视地方发债搞建设的积极方面
无论是在我国现行的法律制度框架内，还是在近年的地方财政实践中，由地方政府为筹集市政建设而发行的市政基础设施建设债券都是合法的和可行的。地方的市政建设，事实上已经采用了市政债的方式进行融资，是目前多种融资方式中重要的一种，或者说是最有发展前途的一种。市政债的发行规模，要尽快取消审批制。拓宽透明度较高的市政债券作为地方财政支持基础设施建设的主流渠道，疏导地方政府从土地市场谋利贴补基础设施建设的压力，才是釜底抽薪的房价调控手段。
(三)未雨绸缪防范财政风险
我们还可以朝着市场化方向再前进一步，充分利用既有组织资源和专业机构，将现有的审批职能部门分立出来组建市政债券担保公司，继续执行“过滤风险和促进发展”的职能，维持“分灶不分家”、地方不发债的财政传统。由一个政策性的金融机构取代地方银行为市政债券担保，在担保和不担保、全部担保和部分担保或者合作担保等担保方式的差异之间微调，充分地、灵活地体现政府政策细节，政府不再承担无限责任。我们不能指望地方政府的基础设施建设项目企业和上市公司按照同等要求发债。上市之后的商业银行没有道理为地方公共建设项目承担无条件的贷款或者担保义务，在项目担保费收入和或由负债过多导致信用评级下降之间，应该有其合乎行业准则的选择余地。基础设施投资在刚刚开始改革开放的时候由中央统筹是有效率的，但是大力度地投入了20年之后，边际产出不断提高，现在的投资已经是有利可图，再集中“举国之力”投资于一个地方的建设，恐怕就是弊多利少了。
注释：
①李茂生：《现代市场经济社会的财政职能》，《财贸经济》，2005年11月。
②[美]哈维·罗森：《财政学》(第6版)中国人民大学出版社2003年版，第271页。
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