论美国联邦财政预算支出“硬约束”机制的成因，本文主要内容关键词为：成因论文,支出论文,美国联邦论文,财政预算论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国联邦财政预算通常分为收入和支出两个法案，分别称为“财政法案”和“拨款分配法案”。本文着重从支出的角度，分析预算的形成和执行。
一
1.预算的编制。美国的财政年度是从每年的10月1日至次的9月30日。根据法律规定，在每年1月第一个星期一和2月第二个星期一之间，总统向国会提交下一个财政年度的联邦财政预算建议。而总统预算建议的准备工作，在新的财政年度开始前18个月左右，即要着手进行。首先由政府各部门的预算财务机构在部门范围内综合所属单位的经费需要，向总统预算办公室提供资料。总统预算办公室据此形成一个预算草案，提交总统。总统根据这个草案和财政部、总统经济顾问委员会、联邦储备委员会等部门提供的财政收入、经济发展前景预测和货币汇率等资料，确定联邦政府的财政预算原则。然后预算办公室的负责人向各部门负责人通报这些原则，提出各部门的经费开支限额，并在第二季度发出编造支出的概算通知，对各部门财政支出概算的形式、工作日程、文件内容等作出相应的技术性规定。各部门按照通知编出支出概算并提交总统预算办公室。从第三季度开始，预算办公室审核部门的概算。先由专职审核员进行初审，然后召集有关部门的财务预算负责人汇报；再由审核员提出审核意见书；最后由预算办公室负责人审核，并根据总统的意见来核定各部门的年度财政预算。9月下旬，预算办公室向总统提出支出预算草案，与此同时，财政部向总统提交收入预算草案。总统在这两个文件的基础上，最后确定预算草案和收支对比的数字。然后在总统的亲自掌握下，预算办公室起草出向国会提交的预算建议。并将最后核准的支出数字通知各部门。在第二年度的1月份，总统向国会提交预算咨文，即将预算建议提交国会审议。预算建议包括总统的财政计划和对资源优先安排的意见，具体包括联邦各部门和机构以及联邦政府各项计划的预算建议。总统的预算建议虽然主要是为国会确定下一年的财政拨款而作，但实际至少涵盖今后4年的预算计划，并且可能包括对现年度某些计划拨款强度的调整。预算建议中还要提供已经结束的上一财政年度的实际开支数，以供国会确定新预算时参考。
因此，预算建议的编制过程，实际上是综合考察各具体项目对资源需求和根据政府部门的主要功能分配资源的过程，也是根据现实经济状况和对未来经济发展的预测及法律的要求，确定适当的总支出与总收入比例的过程。很显然，这一过程只解决联邦政府内部上下级之间的关系，而未涉及联邦政府与各州及地方政府的收支分配关系。
2.预算的审议批准，预算建议形成后，由总统在每年1月份国会开会后的半个月内向国会提出。国会参众两院分别设有自己的预算委员会和拨款委员会，各预算委员会每年对总统提出的预算建议至少要作两次决议。拨款委员会负责具体的拨款法案工作。同时国会还设有预算办公室，主要为各委员会提供资料和分析性材料，并于年初向两院预算委员会提出包括供选择的几个预算方案、优先项目、今后5年的预算设想及政府各项法案成本费用等内容的年度报告。
国会对预算的审议和批准大体分为两个阶段。第一阶段为预算审议通过阶段。这一阶段两院预算委员会分别从国会预算办公室及各常设委员会收集有关资料，经反复磋商，确立各项拨款的数额，提出两院共同的预算决议草案，于4月15日前分别提交国会参众两院批准。但共同决议无需送总统签署，只是国会正式通过决议才需提交总统签署。第二阶段为完成立法程序阶段。国会两院通过预算决议后，只有经过总统签字才算完成立法程序。总统对国会通过的决议可以行使否决权。总统一旦行使否决权，原法案需经国会再次审议，如以三分之二多数票再次通过后，即产生法律效力，总统必须签署而无权再行否决。如两院不能以三分之二多数票通过，则需对法案进行修订，然后再提交总统签署。美国预算法对每一财政年度预算形成的日程，都有明确的规定。
3.预算的分解实施。为保证全年的行政管理保障，《反赤字法》要求总统按法定方式将资金分配给各执行机构。具体则由总统预算办公室和财政部根据总统授权，按时间、项目或比例向各部门拨款。各部门根据自身情况相应地再按比例确定一年的资金使用计划。具体而言，一般采取下列三种方式之一：一是在通过预算后马上把全部资金发给各个部门；二是根据各部门上报的支出收据来拨款；三是定期拨款。各支出部门的财政人员应负责准备一年中资金需求量的预测，同时准备对各个项目资金的承诺以及各支出款项的承诺与记录。
联邦预算支出按三种标准分类，首先是按职能，其次是按部门，最后是按对象。在这三种标准中，职能分类占主导地位。但由于按职能分类的结果通常要包括几个政府部门的按对象进一步细化。其标准项目为四项：人员费，维护费用业务费，其他维护费，部门总业各费。在这四项支出之下再列出许多细目。通过一步一步地细化，联邦政府的预算总额变成一个具体执行机构及工作人员和具体项目的具体开支。因为有了明确的项目、金额甚至使用者的规定，对控制开支就起到了积极的作用。
二
为加强对有关部门执行预算的监督，美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的监督系统，并通过监督力求达到三重目的：确保机构根据法律要求并按正常的目的去开支；确保项目经常管理始终与法律及现行政策相一致；确保项目始终得到很好的管理并取得预算的成果。总的来看，美国在预算执行的监督方面主要是采取以下几种制度：
1.报告制度。法律规定，有关部门必须近期对预算执行情况作出报告，并对报告的具体内容、期限甚至报告人都有明确要求。如总统预算管理办公室每年5月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告，该报告必须包括财政管理现状和对未来；年改进财政管理的设想两个部分。其中前一部分又必须报告4个方面的主要内容：一是对各预算执行部门财务管理现状的分析，二是对各监督部门的审计报告的分析，三是阐述有关内部会计帐目和管理控制系统运作情况，四是其他需要说明的情况。
2.听证制度。听证是国会最主要的监督形式，从预算的制定、审议到划拨、执行的各个阶段，国会及各专门委员会在各自的职权范围内，就预算的收入和支出、赤字、国债和预算平衡、投资与管理等广泛的内容进行专题听证。但国会关于预算听证的范围、程序等并没有一个统一的规定，而是由各委员会分别制定自己的听证制度和办法。关于预算听证的议题，国会各专门委员会主席都可确定。在举行听证的一周前，提出听证的委员会主席宣布听证日期、地点和议题。听证一般公开举行，向所有公众开放，但对可能危及国家安全、妨碍法律执行、涉及个人名誉或隐私等方面的内容，经委员会或特别工作小组决定，也可以不公开举行。出席听证的证人由举行听证的委员会主席根据需要确定，并由其或其指定的委员会其他成员签发传票。证人关于听证议题的陈述，必须至少在听证开始前24小时提交专门委员会并发给各委员。在听证过程中，委员会或特别工作小组所有成员每次发问不得超过5分钟，依次进行，以使每人发问机会均等。委员会主席和其他少数权利相等的委员有权首先发问，然后其他委员根据到达听证厅的先后轮流发问。同时到达者，资历深者优先发问。同时，主席也可根据多数党成员和少数党成员的比例或出席的人数，按比例安排发问。
3.审计制度。对预算执行的审计分为外部审计和内部审计两方面。外部审计主要由政府审计部门负责。联邦审计总署是根据国会1921年通过的《预算和会计法》而设立的，虽然属政府部门，但对国会直接负责和报告工作。其主要职责是监督有关收入、支出及公众资金使用情况。各个部门必须定期向审计总署或其下属机构报送财务情况分析报告和预算执行报告，同时审计总署和其下属机构，还可在任何时候对任何部门调取他们认为需要的有关资料，如发现问题有权要求有关部门更正或向国会报告。为了保证审计总署的工作独立性，法律规定总审计长由总统任命，参院批准，任期为15年，并且非因弹劾或总统与国会共同决定，不得解职。审计总署还设有14个地方机构和2个海外机构。
内部审计则是由各部门内设的监督官和财政主管负责。1978年国会通过《监察官法》，该法要求政府各部门普遍设立监察官，并赋予监察官以独立监督的权利。各部门的监察官由部门首脑任命并直接对该首脑负责。他们每半年必须向部门首脑汇报其根据联邦统一的审计标准所作的审计报告，并有义务对违法犯罪嫌疑人或行为向司法部报告。部门首脑必须将监察官报告的全文呈交国会并向社会公布。为了强化内部监督，1990年和1994年国会又先后通过了《财政主官法》和《政府管理改革法》，规定联邦政府和各部门必须按统一要求提交财务报告，部门的报告送本部门监察官审计，联邦政府的报告由财政部提交审计总署审计。
4.否决制度。1996年国会通过《单项否决权法》，授权总统对任何浪费性开支和无助于减少预算赤字的税赋法案予以否决取消。这些项目包括：任何由拨款法案提供的柔性开支，任何由法律增加的福利性刚性开支，任何限制税赋的项目。如总统否决这些项目，国会可作出如下选择：接受而不采取行动；重新立法，将总统决定转化为国会通过的法律；根据规定的程序对总统的否决予以否决。
三
从上述内容可以看出，法制化和制度化贯穿于美国联邦财政预算的形成、执行和监督的全过程。这正是其预算支出“硬约束”得以形成的根本原因。这种依法办事的特点，具体体现在以下几个方面：
1.广泛性。美国社会中无处不在的相互制衡机制，决定了政府各种决策过程必须有广泛的参与。联邦财政预算的制定和实施过程也不例外。在政府起草阶段，政府预算办公室必须广泛征求各部门和机构对预算的意见和建议，并以他们提出的部门预算为基础汇编联邦政府的预算草案，经过与有关方面几个回合的反复协商之后，才能正式形成提交国会的总统预算案。在国会审议阶段，同样体现出这种广泛性的特点。一方面，国会各委员会在各自的权限内，对总统的预算案进行审议并提出建议。一方面召开有政府官员、研究机构的专家和经济团体等各个方面的代表参加的听证会，听取他们的意见。在此基础上，由参众两院共同起草预算决议。如两院出现分歧，则由两院代表组成混合委员会进一步协商并投票决定解决方案。同时，在立法程序以外，代表各种利益的院外人士，也可利用各种途径和方式，向国会议员和政府官员进行游说，表达自己的意见。公众也可利用各种新闻媒体，传达自己的呼声和要求。因此，最后通过的预算决议，往往是平衡与揉和了各方面意见的结果，并且没有什么可以再行调整的机动余地。如果要做出什么调整，就势必会触及某一方面的利益，这就在客观上决定了预算在执行过程中不可能出现大的变动。
2.公开性。法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。特别是要做到这么几点：一是必须对预算过程的整个日程、行为主体、行为内容和行为要求明确公布，使公众可以了解预算过程的起始及相应的官方行为，并据此决定自己是否参与或参与的程度。二是国会各委员会的听证和审议，除极少数法律规定的情形外，一律对公众全过程开放。三是所有联邦政府有关预算的正式文件，不论是提交总统的，还是提交国会的，都必须同时公之于众。这种公开性使预算的形成和执行，严格置于各方面的监督之下，避免了人为因素的随意变更。
3.可行性。没有可行性也就谈不上预算的“硬约束”。美国联邦财政预算开支在结构上分为刚性开支和预性开支两个部分。刚性开支是根据法定比例编制和执行的部分，其开支份额占整个预算支出的67%，其中社会安全保障占23%，政府债券利息15%，医疗照顾计划占12%，医疗补助占6%，其他占11%。这些比例是根据法律规定的计算因素和计算公式而得出的，通常情况下是不变的。柔性开支是指依据上年度财政收支、经济增长和通货膨胀等情况编制与执行的部分，占整个预算的33%，主要是国防、教育、交通和其他开支。虽然称为柔性开支，但其内部也有一个大体的比例，如国防占15%，教育、交通及其他占18%。同时为了加强对这部分开支的约束，国会在1994年度预算的决议中，又对1996年至1998年的柔性开支额作了具体限制。1995年国会则进一步对1996年至2002年的柔性开支额作了限制。无论是刚性开支还是柔性开支，它们内部的这些比例关系都是经过长时期逐步形成的，既反映了开支的需要，也反映了开支的可能。因此，每年新的预算编制，实际只是在有限的范围内讨价还价，也就是说这种微调无论如何变化，都不会对整个预算的可行性产生大的影响。
4.严肃性。预算一经国会通过和总统签署，就具有法律效力，必须不折不扣地执行。不仅不能突破，也不能提前开支。特别对刚性支出，法律直接规定开支项目、原则和具体计算公式，执行机关没有权力作任何变动。对于任何增加刚性开支比例和新设刚性开支项目，都必须履行全部预算立法程序，并根据量入为出和补偿原则进行，即必须在相应减少其他项目开支或收入增加时才能进行。当然，如因修订法律或发生严重自然灾害等特殊情况，国会也可作出临时增拨款项的议案，但仍需通过严格的程序。另外，如因情况变化造成某项实际开支少于预算拨款额，总统也可在有限的特定条件下，留用拨款余额。
美国联邦政府的预算体制，是同美国社会政治结构紧密联系在一起的。三权分立所导致的相互扯皮、效率低下等弊病，同样也反映在预算形成和执行的全过程。我们同美国社会制度不同，决不能照搬其预算体制，但其制定的执行预算的一些具体做法，特别是预算支出的“硬约束”，却值得借鉴。
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