解决山区环境问题的制度导向，本文主要内容关键词为：导向论文,环境问题论文,山区论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
山区是指以山脉或山系组成的自然空间区域，系山区、丘陵和高原的总称。它是水、能源和生物多样化的重要源泉，是主要的“生态源”和“基因库”。我国是一个多山的国家，山区面积占陆地总面积的69％，对这样一个多山的发展中国家来说，如何解决山区的环境问题，保护和管理好山区的自然资源，促进山区的可持续发展显得尤为重要。
一、山区环境问题的特殊性和紧迫性
1、山区生态系统类型的特殊性
山区是地球上复杂而相互依存的生态环境中的一个重要而特殊的生态系统，对于其自身而言是一个相对独立的生态系统。我国山区现有森林面积1.17亿hm[3]，约占全国森林面积的90％以上，森林蓄积量81.42亿m[3]，占全国的80％以上。山区丰富的森林资源作为陆地生态系统的主体，具有涵养水源、净化空气、保持水土、防风固沙等作用，因此被称为“大地之肺”，它对阻止上游山区水土流失，维护生态平衡起着十分重要的作用。另外，山区还是人类的“基因库”，是生物多样性最富饶的地方，是各种濒危动植物品种的保护地，更多地分布着人类文明起源的遗产，因此它对人类生物多样性的保护起着关键的作用。我国现有的3万多种高等植物和4000多种脊椎动物（分别占世界总数的12％和10％以上）大部分生长在山区。
山区是一个脆弱的生态系统，具有不稳定性，是生态系统循环中易受破坏和侵害的重要环节，在山地的垂直系列或垂直带谱中，系统内种群单一、结构简单、稳定性差，若某层次发生变化，不仅难以恢复，而且影响到整个山地环境的稳定性。目前研究发现，单纯的自然脆弱因子存在并不表明生态环境一定脆弱，因为生态系统可以通过人类合理的调节和建设得到改良，而且其自身也有自我调节和修复的功能。反之，人类不合理地利用甚至破坏生态环境使本来较好的生态环境变成脆弱的生态环境。另外，即使两者都存在也不一定会破坏生态环境，只要两者不利因素的影响程度不超过生态环境的承受能力，也不会产生环境问题。但是山区恰恰相反，不仅本身有自然脆弱因子的存在，而且人类还无节制地对山区加以开发和利用，使得山区环境的脆弱性表现尤为突出，环境问题更显严重。
山地灾害类型众多，有山洪、泥石流、水土流失和冰雪害等，其中发生最频繁、危害最大的是泥石流、滑坡和水土流失。山区的水土流失又直接导致下游或低地地区的水旱灾害，全国旱灾面积从1950—1957的200多万hm[2]，增加到1991—1995年的1300多万hm[2]，增长速度惊人。水旱灾害发生的根本原因是山区的绿色水库遭到破坏，雨季不能蓄水，加重了灾害，雨季过后旱灾就随之而来。因此，山区源头的治理不仅影响山区自身的环境，更对广大下游地区的环境保护有重要作用。
2、山区区域关系的特殊性
在我国，山区是生态脆弱地区，也是贫困落后地区，制约着宏观经济的总体协调发展。因此，山区是我国社会经济发展区域格局中的一个“问题地域”。而生态脆弱地区与贫困落后地区之间又是相互关联的。
（1）生态关联关系的失衡
山区自身是一种典型的相对独立的生态系统，同时它和低地、下游地域生态系统之间又具有密切的相互制约关系。山区在外部地域社会的区域生态关系中起着保护极的作用。1975年在日本建立的联合国大学所组织的世界性研究项目中，一个重要的课题就是研究高地——低地生态相互作用系统。我国生态学家呼吁，“治水必先治山”，山区水土保持的工作关系到下游广大地区的生态安全。水利建设不仅要重视下游地区，更要重视上游山区；不仅要注重水利的工程治理，更要重视水利的生态治理。但是，这种极其重要的生态互联关系长期来并没有在宏观社会经济体制中得到肯定。长期来，山区提供的环境产品未能计价，而仅仅作为公共消费品为下游区域所消费。生态补偿机制未能有效建立，不同区域间的生态“大锅饭”体制仍在继续。
（2）产业关联关系的失衡
山区富集着矿物、林产品和农产品等重要资源。山区有丰富的土地资源和生长其上的动植物、微生物资源，以及地下矿藏、山间水资源，可以说山区是自然资源集中地，是生物多样性的重要来源，它与非山区相比具有明显的资源优势。但山区的产业发育水平较低，加工增值能力不足，只能提供附加值较小的初级产品和原材料产品，在外部（下游）区域社会形成的产业链条中处于被动的依附地位。因此，受产业关联和区域经济网络的影响，山区与外部区域社会在经济交往中处于不利的竞争地位，在利益关系格局中陷于被相对剥夺而受损害的地位。在我国长期以来形成的工农产品价格“剪刀差”和二元经济格局的状况下，这种失衡的产业利益格局得到了巩固。
（3）民族文化类型关系的失调
费孝通先生曾经说过：“从地理上看，凡是适宜于发展农业的地区大部分已成为主要汉族聚居的地方。那些在农业经济上被视为荒瘠贫乏的高原、山坡、草地、森林，主要是少数民族居住的地方。”全国55个少数民族，其中90％以上分布在山区。全国18片贫困山区中12片是少数民族地区。这样一来，我国山区社会和外部区域社会的关系就包含了民族关系的意义。而这种关系涉及到各方面的内容，是包含政治、经济、文化、社会等多方面内容的综合体。各民族发展上的差距，以及“左”倾盛行的年代“一刀切”的政策，导致“农牧矛盾”、“农林矛盾”，带来一定程度的民族经济文化类型关系的失调。
以上种种区域关系的失衡，是一种客观存在，但长期来，理论和实践关注较多的是经济（产业）关系的失衡，而对其生态关联与民族经济文化类型的协调关注严重不足。究其原因，在于对山区作为一种特殊类型的区域认识不足。我国在现有宏观区域关系协调政策中，山区这一特殊的区域类型及其相关政策是根本缺失的。
3、我国山区环境问题的现状及产生的原因
长期以来，由于山区生态环境的独特性和脆弱性，再加上人类对山区的恶性开发，以及山区区域政策的缺失，在推进山区工业化进程中已产生了严重的环境问题。具体表现为：
（1）森林覆盖率严重下降
先秦时期，整个黄土高原的森林覆盖率超过50％，东北、西南的山区还高达80％—90％。但是由于开发和利用的方式不合理，再加上山区农民的小农生产意识和传统的生产方式，对资源环境认识不足，缺乏开拓性意识，毁林开荒一直延续至今，上世纪50年代到70年代末，西北地区先后三次大规模毁林开荒，砍伐林木18.7万公顷，造成了植被大量减少。我国森林覆盖率在明清时下降到21％，到1949年只剩下13％左右，并且森林覆盖率的下降百分比逐年上升。山区森林的大量砍伐，造成了我国土地沙化现象十分严重，目前我国有四分之一以上的国土荒漠化，每年因土地荒漠化造成的直接经济损失达540亿元，间接损失难以估计，情况十分严重。
（2）矿产资源储量减少，部分矿种将面临枯竭，同时矿产资源的开发过程中还造成了严重的环境污染
山区本来蕴藏着丰富的矿产资源，据统计目前世界上发现的140多种有用矿种，在我国山区均能找到。但矿产资源具有非再生性和有限性的特点，它是一种短期内可供人类社会利用的不可更新资源，随着需求量的增加，矿产资源的储量已呈明显下降趋势。另一方面，由于目前矿产资源的综合利用水平低，造成了矿产资源的严重浪费，许多珍贵的有用成分大量流失。同时，开采矿产资源还造成了许多山区其他的灾难，如边坡失稳从而产生滑坡和崩塌；井下开采造成采空区地面塌陷；未经处理的矿山废水污染山区的水土环境等现象。
（3）山区水土流失严重，影响下游地区水旱灾害
由于山区地面坡度大，降雨不能就地吸收，水往低处流冲刷土壤，导致水分和土壤一起流失，再加上人类对地表植被的破坏造成了山区水土流失现象十分严重，影响了水资源的有效利用。据统计，我国山地占全部面积的三分之二，山区水土流失的面积已达367万平方公里。1998年的长江和松花江流域的特大洪水就与上游的水土流失有直接的关系，许多生态学家呼吁水利建设根本上应重视山区的源头建设。
（4）山区野生动植物种类减少，有些种类濒临灭绝
山区海拔高度各异和气候条件变化多样孕育了丰富的动植物资源，是物种多样性和遗传多样性的基地，是人类的“基因库”，意义重大。但是由于人口的迅速增加，对自然环境开发的强度加大，改变和破坏物种的生活环境，再加上人为地捕杀，使得许多物种处于濒危状态，甚至灭绝，导致了生物多样性的丧失。
二、国际上解决山区环境问题所采取的政策措施
山区环境对维护全球生态系统十分重要，山区的可持续发展是一项具有世界意义的研究课题。早在1974年在慕尼黑举行的“国际山区环境发展会议”上发表的慕尼黑宣言提出：世界山区人口增长、森林被过度砍伐、侵蚀加剧、环境恶化等严重情况应引起世界各国的关注，环境恶化的现实情况是对各国政府的警告。1992年在里约热内卢召开的联合国环境和发展大会上通过了一部具有战略性意义的文件《21世纪议程》。《21世纪议程》的第13章专门论述了“脆弱生态系统的管理——山区可持续发展”，其中包括“创造和加强有关山区生态系统的生态学和可持续发展的知识”；“促进分水岭的综合开发和可供选择的谋生社会”等两个方案领域。这两个方案领域集中阐述山区生态系统与山区发展的主题，特别在应采取的可持续发展行动的目标和活动安排中有4处提出法律手段的必要性。
随着城市和平原地区经济的发展，在山区人口大量外流，山区经济衰退、环境和资源破坏严重的情况下，山区问题逐步引起了法国、日本、意大利等国家政府的重视。政府不得不较全面地考虑山区的各种问题，制定了一系列的法律、法令、政策的措施，来推动和保护山区社会经济的发展。在瑞士，山地是国家的“传统和灵魂博物馆”，1923年的农业法就提出了维持山区农业问题。意大利则在1948年宪法中明确规定了“有利于山区的措施决定”。日本在第十三届国会通过了《急倾斜地带农业振兴临时措置法》。该法律第一条就明确规定了开发陡坡地的目的是：“迅速而综合地调整陡坡地农业生产基础条件，提高农业生产力，稳定农业经营和改善农民生活，发展国民经济”。日本还先后制定了《新农山渔村建设综合对策事业》和《山村振兴法》，进一步指出了山区开发利用的重要性。
尤其是法国。20世纪60年代，法国山区农民弃农离乡，农业活动衰退，山区环境恶化，土地荒芜，景观破坏，而农业、旅游、自然保护的立法各自为政，产生了互相矛盾的政策，缺乏协调，带来了山区管理的各种问题。20世纪70年代，是法国山区问题讨论最活跃的时期，也是各种山区政策措施、法令频出的时期。1977年8月23日，法国总统德斯坦发表了关于山区问题的演讲，激起人们对山区问题的关注。1981年，法国议会通过特殊的立法程序，建立“山区和不利地区农业和农业经济状况调查委员会”。1982年，“山地发展和保护法（草案）”问世，并于1984年提交给议会讨论、修改。这一《山地法》注重了山区社会、经济和自然环境三个方面的问题，使山区成为“有生机的、生产性的、系保护的山区”。它突出了三个重点，即：尽快发展山区经济；接待更多的旅游者；保护国家财产，维持自然平衡，保护景观、文化和生态资源。山地法的目标是统一考虑山区问题，采取不同于其它国土的管理政策，以适应山区实际。山地法要求建立全国性的“山区协调委员会”来协调各山区内部的行动。山地法强调山区人员的培训，提高山区人民的文化水平。山地法要求决策机构下放权力，给山区人民掌握自己前途的权力，使他们关心整体问题。山地法的制订使山区在法律上得到承认，并将为山区的发展提供更为稳定的保障。
三、我国法律对山区环境保护采取的措施与不足
中国古代统治者比较重视环境资源的管理、开发和利用，对山川的保护也列入其中。中国古代的环境法制思想主要表现在：善待大山与河川、保护生物资源的思想观念；制定简单而基础的保护山区环境的法律规范；设置专门的环境资源保护机构，委任保护山区环境的官吏等方面。
中国历代都对山林实施国家管理，但从明清两代开始颁布了山川弛禁制度，在一定范围内开放山林，以解决百姓的生活问题。这一制度的施行，虽然在一定程度上解决了眼前的问题，但从长远来看又造成了山区因长期被开发和掠夺资源而产生的环境恶化局面，以致到了现代山区脆弱的生态系统已不能承受严重的环境污染，山区环境问题越来越严重，不得不引起人们的重视。
中华人民共和国宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山林、草原、荒地、滩涂除外。”这些规定，把山岭和其他自然资源一起并列作为重要的环境要素，从所有权方面为山区环境和资源的保护提供了保证。
目前我国已经制定了一系列单行的法规，如1984年的《森林法》、1986年的《矿产资源法》、1988年的《野生动物保护法》和《水利法》、1991年的《水土保护法》都与山区的环境保护存在着密切的联系，并且国务院1998年颁发的《全国生态环境建设计划》明确提出把黄河上中游地区、长江中下游地区等山区列为全国生态环境建设的重点地区，要集中力量加以支持。对山区环境的保护起到重要的作用。
但是我们也应该看到现有环境法律体系对解决山区环境问题的严重不足。主要表现在：
（1）《中国21世纪议程》中未列专章提出山区的可持续发展问题。虽然在强调区域贫困问题解决的同时，提及山区环境问题，但实际上这两者是不能完全等同的。
（2）作为环境保护基本法的我国《环境法》，虽经1989年12月修订重新颁布，规定了保护生态环境这一任务，但在环保对象中并没有突出强调不同区域类型的生态系统的保护，而只是突出大气、水、海洋、土地、森林、矿藏、草坪等环境要素的保护，而在环境要素的列举中遗漏了宪法中所讲的“山岭”这一要素。
（3）作为特殊区域环境保护的对象，环境法体系中只是列举了自然保护区、风景名胜区、文化遗迹地保护等，未能将山区作为特殊对象加以保护，忽视了山区环境的特殊重要性。
（4）现有的环境法过多地强调资源的经济价值，而忽视了区域环境和生态系统类型的价值。
（5）山区环境管理严重缺位，分散在水利、林业及各个行政区域范围，现有的山区开发管理机构，管理权限和管理力度不足，山区环境管理政出多门，形同虚设。
值得欣喜的是，环境法学界前辈马骧聪先生已经提出了制定《山区资源综合开发和治理法》的建议，其他学者也为此进行了努力的探索，这毫无疑问是解决山区环境问题的一大福音。
四、解决山区环境问题的若干对策
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，特别提出了生态文明建设的要求。以胡锦涛总书记为核心的新的中央领导集体提出全面协调可持续的科学发展观，要求高度重视资源和生态环境问题。山区环境问题是一项具有世界意义的课题，对我国这样一个多山的国家来说更是关系到国家发展的前途与命运。
1.提高山区民众的公共参与意识，共同保护山区环境
山区的资源环境是山区人民重要的物质来源，对山区经济的发展乃至全国经济的发展均起着重要的作用，因此提高山区民众的公共参与意识，联合起来共同保护自己的家园是义不容辞的义务和责任。
公众参与环境保护管理是环境民主的一个重要表现，建立和发展环境保护民间团体、发扬环境民主、实现公众参与的制度化、法定化具有重要意义。对于山区这样一个相对封闭的区域来说，依靠山区民众的力量，自觉地树立起保护山区环境显得更为重要。我国政府应当在法律中明确规定鼓励和支持各类群众性及民间的环境保护组织和活动，一切单位和个人对破坏山区环境的行为均有监督和检举的权利，引导它们健康发展并为其创造良好的外部条件，严格遵循专业管理和公众参与相结合的基本原则。
2.建立和完善山区生态环境的补偿机制
山区由于经济不发达，投资环境较差，地方政府很难拿出钱来进行大规模的环境保护和生态建设。要顺利发展山区的环境保护和生态建设必须依靠国家政策和投资，正确处理好国家投资和其他投资渠道的关系，实行基于利益机制和市场机制的环保投资政策。
首先，国家可以利用宏观调控对山区环保予以经济利益的照顾，为山区引入环保投资的市场机制创造条件。一般认为环境治理的投资占GNP的2％时环境质量可以得到改善，但在山区这样贫困的地区，投资比例远远不到2％。因此，国家应对一些环境保护处理得好的企业给予补贴和优惠的收费政策，支持山区的环境保护。其次，通过国家和社会的共同努力建立多种形式的生态补偿机制。国家根据“受益者补偿”的原则，可以在山区建立森林资源保护、水资源保护、水土保持等补偿基金，如上游地区因生态保护而付出的代价应该从其生态保护中获得利益的下游地区得到环境补偿，并加强补偿费用的征收和使用管理。最后，国家可以通过税改优惠政策调动投资主体和经营主体的积极性，保护和改善山区环境，对一些投资造林、保护山区环境的行为给予税收的减免。
3.完善适应市场经济的山区自然资源的权属制度
对山区进行环境保护和生态建设的活动不同程度的涉及山区自然资源的权属问题，解决这一问题是推动山区环境建设的有效途径。
我国宪法规定“矿床、水流及有法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，归全民所有”。目前山区的自然资源一般属于公有制，政府在资源的开发和利用中始终起着主导作用，缺乏流动机制的自然资源公有机制几乎丧失了产权的制度功能，普遍存在无效率和低效率的现象。最近国家认为：探矿权、采矿权市场是我国市场经济的有机组成部分，应加快推进探矿权、采矿权市场建设，是新形势下矿产资源管理面临的紧迫任务。在今后出让探矿权、采矿权必须通过有偿的方式，凡是可以用竞争方式出让的，不能采用受理申请、审查批准的方式出让，也就是要把资源的合理开发利用纳入法制化轨道。这样可以明确所有者和利用者之间的权利义务关系，自然资源可以通过法定的方式流向在竞争市场上出价最高者，使资源得到最高的使用效率，有效避免自然资源的闲置与浪费，建立合理开发利用和保护资源环境的激励与约束机制。山区是我国自然资源的富集区域，在当前对山区自然资源任意开发，浪费十分严重的情况下，建立山区自然资源的权属制度势在必行。
4.完善环境立法体系，最终出台一部《山区法》
针对我国现有环境法律的不足，以可持续发展为原则，根据山区环境的生态规律要求，建议对现有环境法进行修改，在环境保护的对象上应明确列出山区等不同区域的生态环境类型，这样既可与我国的宪法要义相一致，也可与环境法“保护和改善生活环境与生态环境”的任务相一致。因为，大气、水、土地、森林、野生生物等环境要素，按照生态学规律，只有具体落实到不同类型的区域环境才能体现其真正的生态价值。现有的《森林法》、《水法》等单项法律未能有效地规范山区环境保护行为。我国应在全面、统一考虑山区现实情况和自身特殊性的基础上，采取不同于其他区域的管理政策，根据山区的历史发展和文化传统制定一部体系健全、可操作性强、考虑山区各方面的实际情况的综合性法律——《山区法》。
5.加强法律监督，建立山区环境监控机构
法律的实施有赖于健全的执法检查监督机构。山区社会本身的封闭性和山区人民法律意识薄弱、文化素质不高，使得山区在法制建设方面落后于其他地区。因此，我们不能忽视在没有监督的情况下，一些官员利用职权，干扰山区法律的正常运作。依法进行山区的有效管理必须对那些有权影响管理的权力实行民主监督，在民主监督、社会舆论监督、公众参与的三重机制下，保障法律的有效实施。
同时，建立山区环境监控机构也是十分必要的。哥伦比亚成立于1993年的地区自治协会就担负起了环境监控的责任；法国在1973年12月成立了部际协调委员会并召开了山区治理会议，确定对大的山地实行区域化管理，每一区域派一委员负责；我国古代也设置了虞部为山区环境资源的保护机构并设有专门的虞官负责管理，这些机构的设置加强了对山区建设的管理。目前，我国实行的是国家环境保护局统一指导，各行政区域环境保护专门机构分级管理并且各级行政部门兼管的体制，并没有设置专门负责山区环境保护和处理环境纠纷的机构。这不利于很好地落实现有的法律和解决山区环境污染问题。
标签：生态环境论文; 环境经济论文; 全球环境问题论文; 环境保护论文; 环境保护措施论文; 经济建设论文; 国家经济论文; 社会资源论文; 环境污染论文; 法律论文; 生态学论文; 环境论文;