欧盟治理危机引起的嬗变与开辟的前景，本文主要内容关键词为：开辟论文,欧盟论文,前景论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D814.1 ［文献标识码］A ［文章编号］0452 8832(2013) 2期0049－10
历时三年的欧元区债务危机是欧洲一体化史上几无前例的危难，触发了欧盟“财政危机、经济危机、社会危机，乃至政治危机、信任危机”。①欧盟及主要成员国领导人同声宣称，这场危机“关系到欧盟的生死存亡”，“没有欧元区就没有欧洲”，决心“不惜代价保卫欧元区”。德国总理默克尔大声疾呼：“我们面对全力维护欧洲统一进程的历史责任，这一进程是我们先辈在百年仇恨与流血后开创的”，“如果我们失败，后果无人可预测”。②空前强烈的危机冲击和空前力度的危机应对，使2009年底至今欧盟一体化波澜起伏，发生了并继续发生着非同一般的变化。
一、危机催化欧盟制度建设
欧盟一体化历经半个世纪的艰辛进程的淬炼，本就培育了应对困境的经验与处理能力。在本次危机顽固缠身、险情时生的情势中，欧盟奋力以“道高一丈”应对“魔高一尺”，祛灾扶正的努力不断从救急层面向长期考虑步步升级和深化，以制度建设来有效治理与防止危机成为其主导思想和手段。
欧盟有关制度的建设主要涵盖三方面：(一)突破已存法规的束缚，开通史无前例的救灾举措。债务危机爆发后，欧盟颇具颠覆性地修改原有条约禁止向成员国注资来弥补财政亏空的规定，与国际货币基金组织合作，先后向希腊、爱尔兰、葡萄牙等重债国及西班牙银行业提供优惠利率的贷款，进而不但救助还要将救助机制化，修建阻止债务成灾的防火墙；先是建立欧洲金融稳定工具，后又于2012年9月更上一层楼，启动常设性、库容扩大的欧洲稳定机制。一贯以严整货币纪律为己任的欧洲中央银行也大破行规，在创立新做法道路上越走越远，继突破性地收购重债国债及向流动性吃紧的银行，注资后，又于同年进而提出称之为直接货币交易的OMT机制，许诺必要时可无上限地购买成员国债券。(二)不断加厚地编织长期防治危机的法规与机制。2008年秋金融危机袭来伊始，欧盟及各成员国在采取阻止经济衰退、维系金融稳定的救助措施的同时，已经着手建设涵盖银行、保险与股市三大领域的欧盟金融监管体系和欧盟风险控制董事会等防范风险的机制，随后在接踵而至的债务危机中，签署加强版欧元区公约，树立增强竞争力、促进就业、稳固财政、维护金融稳定四大共同目标；以“欧盟学期”制度授权欧盟先期审视、干预各国年度预算的制定；2012年初，更经相应修改条约后，争取到25个成员国签署了《经济货币联盟的稳定、协调、治理条约》(简称《财政契约》)，主要内容为进一步集中控制财政纪律，各国将实行预算平衡列入宪法，建立严格惩罚违规制度；近期为加力稳固欧洲金融市场，实现银行业对债务危机的免疫性，又大力推进以银行单一监管机制为起步的银行联盟建设，该机制的法律框架于该年年底前完成，预计于2013年内成立。(三)竭力化危为机，提出既有针对性更具长远意义的推进一体化的战略策划。欧洲理事会主席范龙佩会同欧盟其他领导人发布了一份面向“真正的经济货币联盟”的《中期报告》，为推进金融、预算、经济政策框架三方面一体化，提出一系列新机制设想，预计五年内建成。而就欧盟长期发展远景，欧委会主席巴罗佐则在联盟诸国对欧盟未来的不同设想中，首肯高指标的联邦主义的选择，明确宣称“我们就是要走向民族国家的联盟”，“我们需要走向民族国家的联邦”，这包括“一个深化和真正的经济货币联盟、一个政治联盟和一个连贯一致的外交、防务政策”。③在同一思潮的推动下，德国为首的11个欧盟成员国外长在华沙开会，发表“欧洲未来”报告，力主欧盟在危机中不退反进，从多方面重振和推进一体化。
欧盟三年来尤其2012一年的应对债务危机的努力，构筑起类似金字塔的三层新制度：底层是标本兼治的抵御、化解债务危机的救助防火墙；中层是以《财政契约》和银行单一监管体系为核心的集中管理，监控欧元区乃至欧盟成员国财政大权与银行体系的法规；顶层则首先是有关“真正的经济货币联盟”的设计，然后包括放眼远眺的联邦主义发展愿景。新制度建设是欧盟苦战危机中的积极成果，困境中的亮光。它开辟了革新、加固经货联盟的道路，在步步落实中会提升一体化至一新阶段。范龙佩主席不无理由地指出，由于这些新设计，“欧洲正在我们眼前发生变化，我们的联盟今天与三年前很不一样了”。④
但是，不容忽视的是，新制度建设的深化与创新导致各方主权与重要利害的重新考量与调整，欧盟各成员间的分歧随之前所未有地被调动起来。在危机倒逼情势下达成的决议与共识虽有意义，但也比较脆弱，实际上仍饱含着勉强同意、保留意见、不同解释和少数成员的游离于外，不受管辖，成色与效用不足：(一)救助机制的条件设置、资金的到位等问题上尚存不确定性。特别值得注意的是，救助举措的重点项目至今成效不佳。欧元区全力支援的希腊仍然难以走出借新债抵旧债、吃上顿没下顿的困境，给希腊的援助可能无尽无休的担心依旧未除，希腊加之于欧元区稳定的威胁没有散去。(二)《财政契约》的最终条文因让步于某些成员对修约及主权让渡的异议，而减弱了其内容的实际约束力，有舆论甚至评价“有无契约关系不太大”。而就银行单一监管体系的最后方案，包括涵盖范围、对负债银行援助尺度等问题也还存争议。同时，英国、捷克置身前者事外，瑞典已表示不参加后者，两项至关重要的法规皆不能涵盖全联盟。(三)“真正经济货币联盟”路线图出台后，反对急促一体化声音甚多，欧盟总部虽降低了设计要求，但仍未能在2012年底峰会上按原设想达成共识，不得不拖后再议。(四)对未来联邦主义的设想更在联盟内成为遥不可及、非现实的议题，就连联邦主义的旗手——德国也认为，当前要集中处理的是救灾，不必多费时间讨论未来愿景。
欧盟是主权国家的联合而非单一国家，其一体化前进的种种立意与设计，必须遵循异常复杂的程序，必经各国当局与公众审议层层关口的过滤，最终落实时的质量与效能与初始的追求往往相距很大，形成“进二退一”或“舍二求一”的局面。这是欧盟前行中难以摆脱的规律，是人们常说的欧洲一体化发展曲折性的主要表现。新世纪伊始，欧盟一体化曾意图制定的宪法，经过种种磨难缩水为《里斯本条约》，最终的文本中宪法性能褪色，开了不少对条约执行可例外的口子，实效弱减。这一过程可为上述规律的典型写照。据此，在苦战债务危机中得到新认识、有了新办法的欧盟建设会赢得新发展前景，但又不会如期望的那样一路畅通，一如所愿。
二、欧盟内部关系发生影响长远的改变
(一)德国主导地位跨越式膨胀，欧盟内部力量对比重新洗牌
德国经济实力与增长模式在欧盟各国中本就一枝独秀，债务危机中抗灾能力尤在联盟中远胜他人，其厚重的财政实力又使它在联盟救灾中充当首要出资者，话语权在欧盟困境中合乎逻辑地水涨船高。德国自觉“欧洲和世界都在看德国”，充分认知和利用了这种增强的话语权，在事关大局的保卫欧元区一战中发挥着无可比拟、无可替代的关键性作用。如此，两德统一后，德国坚守的“欧洲的德国”而不是“德国的欧洲”的立场应有一定的新解。首先，德国领导人清醒地认识到，没有欧洲，就没有德国的前途，“单靠我们自己，一个人口只略多于世界总数1％的国家，不可能取得太大成就”，德国的“责任不再止于边境内”。⑤可以看出，融入、推进欧盟一体化是德国基本国策，“欧洲的德国”抉择对德国来说不可动摇，且在当前形势下，又加入新的内容。另一方面，德国汲取二次大战的沉痛教训，坚决抛弃独霸欧洲意图，即使冷战结束后因国家统一而实力大增，在欧洲鲜明地木秀于林，还是明确拒绝“德国的欧洲”观念。但是，德国影响、引导欧盟事务的意图和实际作用的明显攀升却是不争的事实。《金融时报》评论，“出于对欧洲其他国家违规与财政无节制的愤慨，德国人不再羞于坚持要一个更加德国化的欧洲”。⑥在整个联盟抗击债务危机中，德国毅然出任主帅。它该出手时就出手，不但出大钱，挑起最重担子，更出大主意，做大判断，引导抗灾努力方向。多种救灾的举措，包括新制度的建立，几乎都打上德国的烙印，由德国助推而成。不仅如此，默克尔的种种作为，几乎使德国形同欧盟总部外另一欧洲核心。她一人与世界五大经济组织领导人多次会晤，发表就全球与欧洲经济的指引性联合声明；只身开展“重债国外交”，推动它们履行联盟的救助方案；在欧盟预算难达共识时出面解困，如此等等，不一而足。《金融时报》评论指出，“柏林已越来越像欧盟实际上的首都了”。鉴此，之前多年来带动一体化的法德轴心相对失色，德国单骑领军的主导角色脱颖而出。即便未来债务危机逐步从欧盟日程中退后，德国在这历史阶段积累下的领先地位仍将于欧盟事务中续有表现。
当然，也应客观看到德国地位崛起的局限。首先，欧盟内在外交与安全问题上拔尖的国家还不是德国，而即便在它专长的经济领域，德国的带头人角色也给它带来众多难处：1.德国推促大幅度限制各国经济、财政主权且高强度地推行紧缩财政在联盟内常遭异议，有时甚至和欧盟当局意见对立。在敲定应对债务危机法规与举措中，德国为顾全大局，既要先行落实自身主见，又不得不做出痛苦的妥协与让步，绝非得心应手。德国前外长菲舍尔写道，“默克尔对付不了意大利、西班牙和法国的联盟”，“德国并未强大到可以摆脱在布鲁塞尔达成的协议”。⑦德国财长朔伊布勒早期参与执笔的一篇论文中也曾指明，“德国比所有邻国都大，但不比所有邻国加起来大”。⑧当前，联盟内要求发行欧洲债券，共同分担各国主权债务，形成所谓“转移联盟”的呼声甚高，就特别为德国难以接受，对德国压力甚重。2.一些欧洲国家公众因紧缩政策的伤筋动骨而受害甚重，往往将此归罪于德国，使它变成不满救灾举措浪潮的众矢之的。3.德国内部不愿为救联盟之灾而损害本国利益，十分牵制当局外交行动。鉴于上述，德国不得不左右腾挪，应对多方面的政治博弈，十分苦恼和费力。
(二)英国离心倾向猛增，给欧盟建设添乱
英国是欧盟三大成员国之一，但从入盟伊始却对欧盟一体化持保留态度，与联盟建设若即若离，是各成员中最自有主张、最自行其是的一个。除单一大市场和对外关系外，以欧元区为榜首，英国拒绝参与的一体化项目可以开出很长的单子。近年来，欧盟陷入债务危机的情势促使英国离心倾向全面发酵。联盟在抗灾策划中限制成员国主权的趋势，进一步挤压着英国独立自行空间，激发了英国的抵制意识。卡梅伦首相宣称，在欧元区酝酿“修改欧盟条约、加强一体化、改变英国所属的联盟性质”之际，英国“完全有权利要求(相应)改变与欧盟的关系”。另一方面，欧元区乃至欧盟弊端的暴露与声望的下降，又使英国增添了与一体化更加拉开距离的动力和依据。鉴于上述，英国领导人与国内舆论拔高了传统的欧洲怀疑论声音，扬言欧元区从一开始就是“谬误”、“怪异想法”，庆幸英国未入其中，并且扩而言之，指责欧盟一体化的“过分集权、浪费甚多、效率不高”等种种不是，扬言“英国公众对欧盟期望的破灭从未如此深重”。卡梅伦向国内保证，他对待欧盟“强硬又苛刻”，拒绝再向欧盟出让主权，“从欧盟讨回应属本国的主权”，纠正欧盟运转方向，成为英国当前处置与欧盟关系的要旨。英国官方着手在对一体化负面评价上升的基础上，对与欧盟关系重启系统研究，以清算参加欧盟的得失，整顿本国与欧盟关系；策划就如何处置与欧盟关系进行公民投票；拒绝签署《财政契约》；表示将置身于筹建中的银行联盟之外；英国内政大臣已提出要《里斯本条约》设例外条款，解脱130项欧盟警务和司法合作规定对英的束缚。
卡梅伦至今仍表示，整顿与欧盟关系是为使英在联盟内“获得不同以往、更加灵活、责任与权利更相配的地位”，而不是离开欧盟。但是，在国内主张脱离欧盟力量上扬的压力下，卡梅伦有意给予一定投合又提高调门，表示“英国(与欧盟关系)的任何前景都是可以想象的”，颇引舆论的注意。欧洲学界与媒体创造了BRIXIT(英国退出)一词，开始讨论它发生的可能性及后果。BRIXIT虽然看来尚非现实，与欧盟斗而不破似还是卡梅伦欧洲政策的底线，但BRIXIT已多少成为英国与欧盟关系一项较前明确的选项，给欧盟底盘的稳定蒙上阴影。更可肯定的是，为国内离心潮流所动，卡梅伦加大与欧盟争权、争利的力度将形成英欧关系常态。英国问题的突起无疑加大了欧盟政治生态的复杂性。欧盟总部及包括与英对外政策相近的波兰等成员国领导人皆同声批评英国走向，劝诫其改弦更张，同时又强调欧盟必须留住英国。英国真的撒手一走对欧盟后果严重，而英国不走则必定以高价索取困扰欧盟，这是欧盟无论在当今抗灾努力以及今后发展中必须面对的一大棘手问题。
(三)联盟内形成多种营垒，多速度格式更加定型
从六国始创起步后，随着一体化的节节扩大与深化，欧盟内利益与主张日趋多元化。欧盟建设奉行一致性与多样性结合的原则，不时为应对某些成员国对某项一体化举措的反对和保留意见，给予它们特殊的照顾和安排。从马约到里约，从欧元区到申根协定，不管是否公开确认和主观情愿，一体化进程实际上已经惯用了各成员不是并排前行，而是有进有止、多速度、多力度的方式。在本次债务危机强烈冲击下，各成员国的经济实力与应对灾害主张的差别尤为增大，近几年来形成几个发自不同角度的阵营。除上述英国与欧盟间增厚的隔阂外，另有三个层次的营垒划分格外醒目：1.出资援助国与被称之为欧猪国家的受援国分为两等。两者形成处境大相径庭的核心国与边缘国，本该关系平等的联盟成员似渐分成管理者与被管理者，呈现一定程度的两极化。2.欧元区内外有别。抗灾努力着重在欧元区框架内进行，欧元区就统一监管国家财政与银行等重大事务自做策划与决定，加大了与非欧元区成员间的龃龉。后者不愿任凭欧元区就实际上事关欧盟全局的大问题独揽大权，对欧元区的一些决定也存有异议，不愿依附。3.联盟内南北画线更加清晰。新近发表的欧盟委员会有关社会状况的报告指出，债务危机损害了欧盟社会福利体系，而特别受害的是保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、塞浦路斯、希腊、拉脱维亚等东、南方面成员国。东南部众多成员国与北部成员国固有的经济水平与福利待遇差距在危机中更被放大，在欧盟内形成多少类似全球南穷北富一样的状况。同时，在策划“真正的经济货币联盟”、深化救灾机制时，联盟影响力较强的成员中，德国、荷兰、芬兰等国与法国、意大利、西班牙等国因利益诉求的不同而形成政见分野，又有被称为“北方集团”和“南方集团”的矛盾。前者强调主权捆绑，力主成员国需强制性执行财政纪律才可获得援助，推行的方案被形容为“大棒加小胡萝卜”；而后者则重点要求共同承担债务，筹集救灾资金，赞成的是“小棒加大胡萝卜”方案。就救灾举措的落实，后者急于见诸成效，强调尽快到位；而前者更看重举措实施条件的切实执行，强调首先“保证质量”。两组国家的异见主要起源于双方带头的德、法两家。两国当前虽尽力避免公开抗争，以顾大局，但相互间分歧扎根非浅，被称为“两种经济观的系统性对立”，债务危机前已长期存在，在处理危机中处处彰显，危机后亦将续存。
可以看出，尽管欧盟在应对债务危机中力争加强一体化，但各成员国已被划分在纵横交错的营垒，核心国与边缘国、欧元区成员国与非欧元区成员国、东南部与北部成员国显然不能齐步前进，“北方集团”与“南方集团”的政见不一又有碍于应对危机方针上的同心协力，联盟进展的多种速度难以避免，更为定格。美国著名学者库普钱甚至从旁建议要求欧盟将“多种速度”结构定为一种制度。⑨
三、债务危机创伤甚重，新的一年发展不易
影响全球的欧元区债务危机何去何从，举世关注。2013年伊始之时，欧元区上空阴霾有所疏散，“市场风险减少”信号接连转来，就连希腊主权评级也有提升。“债务危机最坏时刻已然过去”，已大致为欧盟各界共识。范龙佩主席进而预测，2013年底欧盟经济将恢复增长。谨慎的乐观似成欧盟中展望未来的一种调子。有别于此的是，默克尔总理在新年祝词中指出，欧盟2013年的“经济环境不会缓解，而是更加艰难”，坚持她提出的克服债务危机方向正确，但“危机并非一夜形成而是几十年错误积累的后果，面前是漫长而崎岖的道路”的观念。清醒地估计新的一年欧盟建设的艰巨，又是另外一种角度的展望。
近距离审视，危机的初步缓解确实并未有力改变经济、政治、社会方面的困境：
(一)经济增长困难重重
欧盟认知走出债务危机的最根本的源泉是经济增长，在整顿财政的同时，签订了《增长与就业公约》，提出了重振工业计划，但推进增长的条件相差较多。各国经济结构改革绝非易事，短期内不能输进经济活力；严酷的财政紧缩与银行困境更使得增长之釜底下缺薪，节流与开源实难两全；全球经济乏力，缺乏拉动欧洲经济因素。由此，2012年财政节流努力磕磕碰碰，成效不大，欧元区主权债务比率有升无降的同时，经济仍陷乏力状态。区内强者不强，带头的德国经济年初的强劲下半年有所回落，法国则连续三个季度负增长，弱者更弱，希腊连续六年负增长，2008年以来，经济总量流失近20％，葡萄牙也连续三年衰退。2012年，欧元区经济总体上二次探底似已定局。从这样的基点出发，很难对欧盟2013年经济形势乐观估计。
(二)三年前债务危机横扫下的一轮政权更迭已经过去，但欧洲政坛动荡未息
部分国家政局变幻加重未来经济状况的不稳定性。希腊政府由政见不同的党派组成，之间联合还很脆弱，能否在内外重压下继续协手带领国家迈上良性发展之途，很难论定。意大利蒙蒂总理辞职后，政治前景不确定，能否持续克服危机被打上问号。法国新总统奥朗德执政以来，深受必须奉献出新政绩的巨大压力。他公布了力度空前的紧缩计划，宣称两年内走出危机，但实际上尚未也实难见效，群众出现失望情绪，改革环境不佳。德国2013年大选结果虽似乎悬念不大，但因为关系到默克尔总理是否留任，从而牵扯到欧盟克服债务危机努力的前景，却高度引人关注，多少增加了欧洲经济走向中的不确定性。
(三)克服危机的举措陷入社会风波漩涡
经济衰退最直接、也最具毒害的后果是欧元区失业率遏制不住的上涨，2012年底已上升至创纪录的11.4％，失业人口一年增加了214万，估计高达1800万，其中长期失业者与青年失业者比例很高，人民生活水平受到冲击，各国社会中的弱势群体受害尤重。这在素来享受高水平社会福利的欧洲，震动极大，不但重债国民众抗议活动此起彼伏，就是情况较好的国家，民众对当局治理不力的不满情绪也在上升。民众对欧盟和各国当局信心流失，欧盟应对危机的努力面临加重的“民主赤字”问题。范龙佩主席公开承认，欧盟社会福利制度在危机中受损，表示体谅公众疾苦，试图挽回人心。近期，公众的不满情绪又有新的呼应，葡萄牙总统和国际货币基金组织的专家出面批评欧元区的严格紧缩政策“付出社会代价过高”，要求调整。
审视欧盟短期发展趋向可以看到：一方面，三年来欧盟奋战债务危机的努力并未白费，困难有所缓解，经验有所积累，信心有所提升。欧盟期望扩大这一转暖趋向，使2013年能成为联盟经济更加转危为安，形成起码小幅度增长态势，令债务危机的解决获得新进展的转折年头；另一方面，欧盟2013年的发展道路上政治、经济、社会条件还未优化，能否排除障碍，一路平顺，确使新的一年积累出真正复苏、重振的基础，仍取决于欧盟对一些变数的把控。
［完稿日期］2013年1月20日
注释：
①欧盟委员会主席巴罗佐2012年9月12日在欧洲议会上的盟情报告，http://europa.eu/rapid/press-release_speech-12-596-enen.htm。
②德国总理默克尔2011年10月26日在德国议会上的讲话，http://euobserver.com/economics/114075。
③欧盟委员会主席巴罗佐2012年9月12日在欧洲议会上的盟情报告，http://europa.eu/rapid/press-release_speech-12-596-enen.htm。
④欧盟动态网2012年10月18日报道的范龙佩讲话，http://www.chinadaily.com.cn/hqqj/jryw/2012-10-19/content_7280763.html。
⑤默克尔总理2011年11月14日在基民党代表大会上的讲话，http://www.globalnews.ca/german+chancellor+merkel+says+more+europe+must+help+to+overcome+debt+crisis/6442521116/story.html。
⑥吉迪恩·拉赫曼：“欢迎来到欧洲的新首都柏林”，2012年10月22日，http://www.ft.com/intl/cms/s/0/01db45ba-1c32-11e2-a63b-00144feabdc0.html#axzz2Jdh6LZiQ。
⑦西班牙《国家报》，“欧洲的胜利者和失败者”，2012年7月10日，http://elpais.com/elpais/2012/07/06/opinion/1341598034-311235.html。
⑧Vlrike Guerot,"The Continentalist:Who Is really Leading the EU?" World Politics Review,Oct.1,2012,http://www.worldpoliticsreview.com/articles/12382/the-continentalist-who-is-really-leading-the-eu.
⑨Charles A.Kupchen,"The Euro can Be Saved.Can the E.U.?" June 1,2012,http://articles.washingtonpost.com/2012-06-01/opinions/35460484_1_euro-zone-french-president-francois-hollande-main-parties.
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