流域生态补偿的困境与出路——基于东江流域的分析，本文主要内容关键词为：流域论文,东江论文,出路论文,困境论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东江是珠江水系三大河流之一，源于江西省寻乌县，自东北向西南流入广东省境内，经河源(龙川、河源、紫金)、惠州(惠阳、博罗)、东莞三市汇入珠江。东江干流全长562公里，其中广东省境内435公里；流域总面积35 340平方公里，其中广东省境内31 840平方公里。东江流域南部与深圳和香港地区相连，东江水除供本流域用水外，还通过跨流域调水工程，供应流域外的深圳和香港地区以及广州市部分地区。所以，东江问题，不仅内地关注，香港更加关注。东江的保护与治理更多了一层重要的政治意义。然而近年来，东江流域经济发展与环境保护的矛盾、跨界取水的矛盾以及跨界水污染等矛盾日益增加，为解决这些矛盾，人们开始将目光投向生态补偿，逐步开始了生态补偿的实践与探索。
1 概念界定
对于生态补偿，目前还没有一个公认的统一的概念。在探讨生态补偿概念时，有两个问题的区分值得注意：(1)这里讨论的生态补偿与环境科学所指的生态补偿的区别；(2)国内学者研究的生态补偿与国外学者研究的生态服务购买之间的区别。
环境科学探讨的生态补偿，指的是人类对已被破坏的自然生态系统进行恢复，是对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动。它考量的角度是人与自然的关系，是通过人类的治理措施恢复自然的生态能力。而本文探讨的生态补偿是人与人之间的关系，是对提供生态服务、保护生态环境的人们给予补偿的一种机制，这与环境科学研究的生态补偿是有差别的。
国内学者在研究流域生态补偿时，习惯将其直译成英文“Ecological Compensation”，而国外学者在研究这个问题时所使用的术语是“Payment for Ecological Services”或者“Payment for Environmental Services”，直译就是购买生态服务或购买环境服务。从这两个术语的使用上就可以看出国内学者与国外学者在生态补偿问题上的观念和侧重点的不同。Compensation(补偿)从词面的理解来看，强调的是受益方从道义上对付出方的回报，它似乎不具有约束性，而依靠的是自觉自愿。Payment(购买)则强调的是双方地位平等，通过契约和市场交换，一方得到生态服务这个商品，另一方则得到了报酬。尽管国内外在研究生态补偿上有观念和视角上的差别，但了解和借鉴国外流域生态补偿的方式和经验，对于现阶段探索和建立我国流域生态补偿机制，仍有重要的意义。
基于以上的分析，流域生态补偿应包括三个层次的含义，一是对流域内因保护流域生态环境而遭受损失、投入保护成本以及丧失发展机会的地方和人们给予经济、政策等方面的补偿；二是对因流域水污染而造成损害的地方和人们给予赔偿；三是对因流域内及跨流域调水、取水的水源所在方的人们为保护和提供水源所做出的牺牲给予补偿。流域生态补偿的目标是通过建立起一种有效的激励和约束机制，实现流域生态环境的保护和合理开发利用。尽管在现阶段，流域生态补偿总是与扶贫政策有着紧密的联系，但是，流域生态补偿本身不应当是一种扶贫机制，它在本质上应当是一种激励和约束机制，激励对环境保护的投入，约束对环境的过度利用和破坏。本文主要探讨的是流域生态补偿有哪些具体的补偿方式，政府在流域生态补偿中扮演怎样的角色和发挥怎样的作用，如何通过政策创新实现流域生态补偿的目标等问题。
2 流域生态补偿的理论基础
流域水资源是一个可再生的自然资源，由于水的流动性，使得水事活动具有高度的关联性，对流域水资源的不同利用方式都会引起大量的外部效应。外部效应是指“一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来”[1]。外部效应可以分为正的外部效应和负的外部效应两种情况。正的外部效应是某个经济主体的行为使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负的外部效应是某个经济主体的行为使他人或社会受损，而造成这种外部不经济的主体却没有为此承担成本。例如，流域上游地区人民的植树造林则会产生正的外部效应，即涵养水源、水土保持和空气调节等；而流域工业企业对水资源的利用，会对其他用水户产生负的外部效应，即水污染和流域生态失衡。不论是正的外部效应还是负的外部效应，只要存在，就会导致私人的边际效益与成本和社会的边际效益与成本发生偏离，继而导致资源配置的扭曲。因此，流域水资源外部效应的存在，要求必须建立起一定的补偿机制来消解外部效应的不良影响。要消解外部效应，或者说将外部效应内部化，方法有两种：一是传统方法(征税与补贴)，二是科斯提出的市场交易的方法。前者是通过政府干预，后者则是通过产权安排和市场交易。
庇古提出通过征税与补贴的政府干预措施，可以弥补市场机制的不足，使外部效应内部化。当正的外部效应出现时，政府给予生产者补贴，使社会效益和私人效益相等，以便鼓励其扩大生产。相反，当负的外部性出现时，政府对生产者征税，使社会成本与私人成本相等，以便限制其生产。在流域生态补偿中，通过征收流域生态税费和政府财政转移支付的政府主导模式正符合这一思想。科斯则认为传统方式的分析忽视了外部效应问题的相互性，没有从社会总产值的最大化或损害最小化去思考问题。他的思路是，如果政府不干预，有关各方之间的自愿谈判和交易仍可以解决外部效应的问题，其结构也是有效率的。即当交易谈判涉及的当事人较少、市场交易费用小于政府干预的成本时，市场机制比政府干预效率更高。因此，只要产权界定清晰，交易各方就会力求降低交易费用，使资源适用达到产出最大、成本最低的最优配置。在流域生态补偿领域，也出现了越来越多的这种市场交易模式，如水权交易、排污权交易等。
如前文所述，国外进行流域生态补偿时采用的是购买生态服务或购买环境服务的方式，即根据科斯的思路，在产权明晰的基础上，通过自由市场的交易达成。随着人们对生态服务价值的认识和研究的逐步深入，在国外，越来越多的企业、地方政府和非政府组织愿意为生态服务支付一定的费用，以减少生态退化引发的生态服务减少及其导致的损失。例如，澳大利亚马奎瑞河下游的农场主为了激励上游林地所有者减少砍伐，保护森林，涵养水源，向新南威尔士州的林务局支付“蒸腾作用服务费”，为其获得的流域生态环境功能性服务价值付费[2]；哥斯达黎加的两个水力发电公司以每年10美元/公顷的价格支付给上游森林土地所有者，用于维持和修复在这个区域的森林覆盖[3]。
但是科斯也清楚地指出，市场交易之所以有效率是因为他的讨论基于三个假定：产权是明晰的，产权可以自由交易，交易费用为零[1]44。在流域生态补偿的现实世界中，这三个假定是很难实现的。这就使流域生态补偿的市场交易模式功能的发挥受到了限制。在我国，面对流域水资源及相关资源产权的难以界定，以及交易中的高交易费用，市场主体与众多受益者之间进行直接磋商达成交易的可能性很小，因此，政府仍然需要发挥更多的作用。
3 东江流域现有的生态补偿机制
目前在东江流域已实施部分的生态补偿，包括中央政府和省政府对水库移民和生态公益林的补偿，以及广东省政府对河源市的财政转移支付。涉及的补偿对象主要有水库移民、生态公益林的林农、河源市政府。
3.1 对东江水库移民的补偿与扶持政策
为修建水库和电站而被迫迁移的水库移民们做出了巨大的牺牲。东江的两座大型水库(新丰江水库和枫树坝水库)都位于上游的河源市。除了修建水库而淹没农田和房屋的直接经济损失外，水库移民还面临着移居后的生活困难，大多数水库移民的生活水平都低于当地的平均水平。如果说下游要对上游进行补偿，那么这些水库移民们是最应当得到补偿的。20世纪80年代，广东省政府开始加大对水库移民工作的投入。但按人均计算，从1958年新丰江水库建库至2002年的45年间，对水库移民的补助人均每年不足100元①。2002年，广东省政府《关于调整省属七座水电厂水库利益分配和工作责任的实施意见》出台；2003年，广东省财政厅与省扶贫办制定颁布了《广东省省属水电厂水库移民资金管理办法》。根据这两个文件的规定，实行电厂利润省市二八分成和税收返还，专项用于解决水库移民遗留问题；并从2003年起，向省属七座水库水电厂按0.5分/千瓦时的标准分别征收水土保持费和水资源费，用于扶持库区和水源区移民应承担的水土保持和水源涵养费用；省财政继续每年安排水库移民专项资金1亿元。
国家在对待水库移民上也先后出台了一些措施和补偿政策，但是多年来，对水库移民的补偿和扶持政策不统一，补偿和扶持标准偏低，移民直接受益不够。2006年5月，国务院颁发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，明确了国家对水库移民的扶持标准为每人每年补助600元，扶持期限为20年。至于水库移民后期扶持资金的筹集，该意见提出由国家统一筹措：一是提高省级电网公司在本省区域内全部销售电量的电价，提价收入专项用于水库移民后期扶持；二是提高电价形成的增值税部分专项用于水库移民后期扶持；三是继续保留中央财政每年安排用于解决中央直属水库移民遗留问题的资金；四是经营性大中型水库也应承担移民后期扶持资金。
现在，在中央政府和广东省政府的双重补偿政策下，东江流域两大水库(新丰江水库和枫树坝水库)库区移民的生活条件得到了较大的改善，已有21 286户(约占一半)移民的住房完成了改造，农村移民100％参加了农村合作医疗保险，1万多移民参加了就业培训并实现就业②。
3.2 对流域生态公益林的补偿政策
生态公益林包括防护林(水源涵养林、水土保护林、防风固沙林等)和特种用途林(国防林、自然保护林等)。其中，水源涵养林和水土保持林在涵养水源，调节径流，减少洪灾损失，提高河流枯水期流量，改善水质等方面发挥着重要的作用。作为东江上游的河源市有国家级生态公益林158万亩，省级生态公益林617万亩(省级生态公益林与国家级生态公益林之间有一部分是重叠的，即有135万亩既是国家级生态公益林也是省级生态公益林)。新丰江水库和枫树坝水库周边、水源头地、东江两岸的山林都是国家级生态公益林。
对于林农个人而言，林地被划为生态公益林后，不能种植经济林，不能砍伐，其直接经济损失是较大的。为此，国家和广东省都建立了生态公益林的生态效益补偿机制，通过财政转移支付来弥补林农的经济损失。广东省于1999年1月出台了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，在全国率先开始实行生态公益林效益补偿制度。当年核定的补偿标准是省级生态公益林按每年2.5元/亩进行补偿；2000年-2002年补偿标准提高到每年4元/亩；2003年-2007年补偿标准又提高到了每年8元/亩。根据2003年7月出台的《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》的规定，补偿基金分为两部分，75％专项用于损失性补偿，直接支付给补偿对象；25％用作管护经费。也就是说，发放到林农手中的补偿款每亩只有6元。
中央财政对生态公益林的转移支付是从2004年开始的，每亩每年补偿5元。其中，4.5元是补偿性支出，用于补偿国家重点公益林专职管护人员的管护费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费(广东省目前是将3元用于林地的管护、聘请护林员等，1.5元用于补种造林等，林农实际没有拿到补偿款)；0.5元是公共管护支出，用于国家重点公益林的防火、防虫和资源监测(这一部分资金是留在国家林业局统筹的)。2007年3月，财政部、国家林业局颁布了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，将补偿性支出标准提高至4.75元，将公共管护支出降低至0.25元。
如果一块林地既是省重点生态公益林，又被纳入了国家级重点生态公益林，就可得到两份补偿：国家财政转移支付的5元/亩加上省财政转移支付的8元/亩。但实际上林农拿到手的只有6元/亩。这样的补偿额度远远低于林农为保护生态公益林所受到的经济损失。广东省林木平均生长量为每公顷1.87立方米，以每立方米300元的木材价格计算，每年公益林仅因禁伐带来的经济损失就达到37.4元/亩③，远远高于国家及广东省的补偿标准。所以，目前的生态公益林补偿机制，补偿标准偏低，且主要是纵向补偿，缺少上下游之间的合作与补偿机制，保护与发展之间的矛盾仍然难以协调。
3.3 广东省政府对河源的补偿
广东省政府对河源的补偿主要是通过财政转移支付的方式，各种补偿项目虽然未明确以生态补偿的名义进行，但实际上产生的是生态补偿的效用。这些转移支付主要是专项用于东江的生态环境保护。包括：从1993年开始，从新丰江、枫树坝两大水库发电电量中每千瓦时提取5厘钱用于库区上游水土保持生态建设；每年从东深供水工程税费收入中安排1 000万元，用于东江流域水源涵养林建设；从1999年开始，每年投入专项资金1 000万元，启动实施东江流域水源林建设工程④；2005年，东江水质监测管理费用是190万元，2006年增加至250万元；其他专项如，河源市污水处理厂项目省财政已支付8 105万元(目前工程总投入资金9 308万元)，东埔河整治工程省投入资金500万元(目前工程已投入总资金1 188万元)⑤。
除了财政转移支付外，近年来，广东省又通过产业转移，帮助河源在保护东江水资源环境的同时，发展经济。在省委、省政府的支持下，中山(河源)产业转移工业园在河源市高新区落户。在产业转移园基础设施建设方面，省政府也拨付了0.4亿元的扶持资金，帮助河源市解决产业转移园启动建设资金不足的问题。目前，在已落户产业转移园的23个项目中，有17个项目来自东江下游的珠三角地区的东莞、深圳等地。2006年，产业转移园完成工业总产值13.2亿元，实现利税4 000万元⑥。2006年，广东省政府又将“广东省手机检验检测中心”和“国家终端产品检验中心”设在河源，并将河源市确定为“广东省手机生产基地”，帮助河源将低污染的手机制造业发展为主导产业。
转移支付的补偿方式虽然能直接为河源市提供保护东江水资源环境的各项工程、措施的经费，但是还无法补偿河源人民为保护东江所丧失的发展机会，这种机会成本是难以用金钱衡量的。而产业转移这样的方式，恰恰为河源人民补偿了他们所失去的发展机会，通过产业转移园的建设，发展低污染、占地少、高税收、高科技的项目，让环保与经济和谐发展，从根本上解决河源人民的发展问题，这才是生态补偿所要达到的终极目标。
4 东江流域生态补偿存在的问题
尽管东江流域较早地开展了有关生态补偿的试点，但现有的补偿还远远不足以弥补为保护东江流域生态所付出的成本。要进一步建立和完善东江流域生态补偿机制仍面临着较多的困难和制约。
(1)法律基础薄弱。生态补偿机制的建立、生态补偿行为的实施等都需要通过国家或地方立法等刚性约束来实现。虽然近年来，我国有关水资源、流域管理、环境保护的法律法规正逐步完善，在许多法规和政策文件中也规定了对生态保护和建设的扶持和补偿，但当前的法律法规体系仍较薄弱，存在一些问题，不利于流域生态补偿机制的建立和有效运转。一是对生态补偿利益相关者的界定，补偿内容、方式和标准的规定不明确；二是立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态补偿方式缺乏有效的法律支持；三是部门立法中存在一些不协调与冲突。例如，在流域环境保护上，水利部门有《水法》，环保部门有《水污染防治法》，由于各部门都从自身的利益出发，导致在水问题上产生部门间的不协调。
(2)水资源产权不明晰。水资源的流动性和开放性决定了水资源产权界定的难度。而我国对水权的研究既落后于发达国家，也滞后于水资源配置制度改革的实际。这就导致在实际中与水资源相关的权益难以确定，也阻碍着生态补偿制度的建立。明晰了水资源产权，才能明晰利益相关者，明晰市场交易的主体与内容。但是，目前流域生态补偿面临的最主要的问题恰恰是水资源的产权难以明晰。我们说水资源是国有的，那么谁代表国家行使水资源的所有权呢？当发生跨流域取水时，如香港和深圳的取水，他们支付的费用应该给河流所在的市(东莞或者惠州)，还是包括上游地区(河源)，又或者是应该给广东省政府？从目前的情况来看，香港每年24.9亿元的水费，支付给的是广东省政府的国有企业粤海公司，那么东江的水资源是属粤海公司的吗？粤海公司认为香港政府支付的水费只是东深供水的工程成本，未含有水资源费和东江生态环境保护的成本。面对这些有争议的问题，水权的界定，以及以界定水权为基础的水权交易式的生态补偿都显得较为困难。
(3)补偿方式单一。目前在东江流域实施的生态补偿都是以政府为主导，并主要依靠上级政府财政转移支付。无论是对水库移民的补偿与扶持，还是对生态公益林的补偿，都是由省政府以及中央政府财政转移支付来实施的，广东省对河源市的补偿也是以财政转移支付为主。上下游之间横向的转移支付几乎没有(仅深圳市与河源市之间因“对口扶贫”的关系，会对河源有一些援助)。这一局面的形成与中国的行政体制的特点不无关系。中国是中央集权的单一制国家，从行政体制而言，上级政府通常能通过财政、人事等手段对下级政府实施有效的控制。因此，在行政运行中，下级政府也会对上级政府产生一种惯性的依赖，遇到跨区域需要协调的问题，地方政府和政府部门首先想到的就是请求共同的上级政府来解决，而不是试图通过横向间的沟通来达成一致。在生态补偿问题上，尤其如此。笔者走访多个省市，不同的政府部门，却有相同的期望：中央政府应该出台政策，只有这样，生态补偿才有可能真正实现。而从现在已实行的生态补偿来看，上级政府在这中间确实起到了关键的作用，广东省内对东江上游的补偿，就是由广东省政府这个上、下游共同的上级政府来实施的。但是面对流域生态补偿这一系统工程的这种单一的体制，显然是不足的。政府的财政转移支付有赖于政府的财政能力，这种补偿方式在补偿金额上总是明显不足。只有拓宽多种补偿方式，引入市场机制，让水资源生态服务的受益方参与近来，才能筹集更多的补偿资金，完善补偿机制。
(4)下游积极性不高。在生态补偿中，上游通常是被补偿的对象，而下游则是实施补偿的主体，换句话说，上游是生态补偿的受益方，而下游则是生态补偿的付出方。所以，在生态补偿机制的探索与建立中，出现了上游积极性高，四处奔走呼吁，而下游则被动、回避的现象。尽管广东省对东江的上游河源给予了较多的补偿，但是就整个流域而言，位于下游的广东省却不愿与源头的江西省协商生态补偿的问题；相反，作为源头的江西省自2002年开始就通过政府、人大、政协、新闻媒介等多种途径，向中央呼吁建立东江源生态补偿机制。在广东省内，下游的东莞市对于生态补偿的态度同样消极，认为生态补偿应是省政府的责任，东莞每年向省政府上缴利税，补偿的资金应该由省政府统筹。
(5)补偿标准偏低。补偿标准偏低的直接后果就是造成了补偿对象保护水资源环境的积极性不高。对生态公益林的补偿，林农实际上只能拿到每亩林地每年6元的补偿，这仅仅够林农管护林木的成本，也即林农投入保护的成本，这与林农种植经济林的收益相比，相距甚远。尤其是近年来，林木价格逐步上涨，山地价值不断提升，林地租金随之上调，林农经营商品林与生态公益林的经济效益差距越来越大。这就导致林农对生态公益林的管护缺乏积极性，甚至在个别地区出现偷砍偷伐的现象。对移民的补偿和扶持虽然有所增加，但目前仍有大部分移民生活困难，生活水平在当地农民平均水平以下。现有的补助资金主要用于帮助移民兴建住房，解决居住问题，要彻底改善移民的生产、生活水平，还远远不够。一些仍然居住在库区的移民为生活所迫，也出现了偷砍偷伐的现象。因此，补偿标准偏低，导致补偿对象获补偿不足，对生态保护积极性不高，进而会影响流域生态保护的成效。
(6)非政府组织及公民参与缺乏。流域生态环境保护不仅仅是政府的责任，也不仅仅是某个水电站或某些农民的责任；不仅仅是政府受益，也不仅仅是某个水电站或某些农民受益。流域生态环境保护应当是人人参与，人人受益。非政府组织与公民的参与，能做到政府所不能做的事，可以拓宽筹集资金的渠道，还能给予当地农民经济援助以外的技术支持，帮助他们发展生产，脱贫致富；非政府组织与公民的参与，还能帮助利益相关者表达他们的利益诉求，在政府与他们之间架设沟通的桥梁。但从目前我国的流域生态环境保护及生态补偿机制来看，非政府组织及公民的参与是非常微弱的，尤其是在经济欠发达地区，几乎没有非政府组织或公民参与其中。这与我国非政府组织不发达、市民社会不成熟有关，尤其在环保等领域表现得更加明显。
5 完善东江流域生态补偿的政策建议
从国外的生态服务购买到国内的财政转移支付，从全国性的生态补偿机制到各地方政府的试点实践，流域生态补偿的实践提供了多种具体的补偿方式：政府主导下的纵向财政转移支付与横向转移支付，项目扶持与产业转移，市场交易为基础的私人交易，水权交易，排污权交易，非政府组织参与的补偿项目。这些方式在不同的背景条件下，取得了各自的成功。这些成功的经验说明，没有某一种补偿方式是万灵的，在进行生态补偿时应根据流域的不同情况，选择一种或多种适合的补偿方式，以达到生态补偿的目标。东江流域的生态补偿有较好的基础，东江流经的省份和城市数量少，流域不大；流域的生态现状较好，水量丰富，水质也较好。但是东江流域的生态补偿也很复杂，因为在东江流域探讨补偿机制，还涉及到一国两制下的政府间关系；不仅是一个省内的补偿问题，还关系到省际间关系；不仅需要上下游之间的补偿，还有跨流域取水与跨界污染的补偿问题。因此，要建立和完善东江流域生态补偿机制，在现有的制度框架内，不可能一步建立起国外那样的市场交易机制，政府主导仍是当下生态补偿机制的可行模式。在现有的补偿机制基础上，东江流域的生态补偿还应从以下几方面着手和完善。
(1)省际间的横向转移支付机制。从东江流域生态补偿的现状来看，广东省与江西省之间的生态补偿机制还未建立起来。尽管江西省近年来一直多方奔走呼吁，2005年时甚至一度传出所谓的《东江源区生态环境补偿机制实施方案》，“广东省每年从东深供水工程水费中安排1.5亿元资金，用于东江源区生态环境保护”⑦。但广东方面对其是没有回应的。虽然东江只有一小段源头在江西境内，其水量仅占东江径流量的10％，但这段源头的保护对下游的水质和水量来说仍是至关重要的。源头没有保护好，污染将会是从头至尾的。现在东江源头水质与水量的下降，应该引起下游地区的重视。广东省作为下游，一方面是受益方，对源头江西应该有所补偿，另一方面作为沿海发达省份，对落后的中部地区的帮助也在情理之中。因此，建立广东省与江西省之间的横向生态补偿机制势在必行。而这一机制的建立应该是在中央政府的协调下，双方经过协商，确定合理的金额和支付机制。可以像北京与上游承德、张家口等地那样，以项目为依托进行财政转移支付；也可以按一定总金额支付给源头三县，但三县应有一个公开机制，向广东省政府公布其资金使用情况，接受监督。
(2)省内市际间的横向转移支付机制。与省际间的横向生态补偿机制一样，省内市际间的横向转移支付也是完善生态补偿机制的有效方式。河源市为保护东江水做出的贡献是有目共睹的，而下游的惠州市、东莞市以及在惠州取水的深圳市显然是直接的受益者，在省政府的协调下，对河源进行补偿是应当的也是可行的。为了有效协调各市级政府之间的关系，其一，可以通过建立生态补偿基金的方式，明确各市应当承担的补偿份额，由省政府下属的专门机构负责基金的管理与运作，用于东江流域的生态保护以及提高受损失的水库移民和林农的补偿额度；其二，可以像北京与上游地区之间的项目补偿方式⑧那样，由下游的东莞、深圳等市直接资助上游河源、惠州的有关生态保护项目的实施。与贵州红枫湖的直接转移支付方式⑨相比，这两种方式将更具可行性。
(3)跨流域取水的补偿机制。深圳在惠州取水，一定程度上制约了惠州区域经济发展。惠州甚至优先深圳供水，然后才保证本地的供水。目前支付的水资源费并不是真正的水资源费，仅仅是一种取水许可。“2分5厘/立方米”的标准是较低的，没有考虑到上游地区保护水资源以及限制开发所付出的代价。要惠州支援深圳特区的发展，不能仅仅是一种政治任务，还应当维护惠州的基本利益。建立起跨流域取水的正常补偿机制，使经济补偿与取水量挂钩。可行的方法就是通过支付水费的方法，在取水的水资源费等费用中体现生态服务的成本。取水的经济补偿费用，主要用于城镇生活污水处理厂和城镇生活垃圾场的建设和运转维护，以及取水口周围区域的经济发展和生态保护。
(4)一国两制下的跨流域取水的交易机制。由于香港特别行政区的特殊性质，广东省与香港之间的供水购水不仅是一项普通的取水交易，还具有了多一层的政治意义，是一国两制下的地方政府与特区政府之间的合作。东深供水工程从20世纪60年代至今，一直是香港主要的淡水来源，体现了我国对香港地区的关怀与帮助。近年来香港政府与民间对东江水质与水量问题日益关注。保护东江水不仅是全流域的责任，也是跨流域取水的香港所应当承担的责任。2006年4月，香港政府与广东省政府就东深供水的水价达成了新的协议，在未来三年里，香港特区政府将支付24.9亿港币，换取抽调东江11亿立方米/年水量的用水权利。但近几年，香港的实际用水量仅为8亿立方米左右，未来三年香港的用水量也不会超过8.1亿立方米，因此现在香港从东深供水工程购得的水价相当于3.08元(港币)/立方米。这24.9亿元水费支付给的是广东省政府所有的粤海公司。粤海公司称这笔经费是东深供水工程的工程成本。广东省政府则每年从东深供水工程利润中安排1 000万元用于河源市东江流域水源涵养林建设。而香港政府认为香港支付了比实际需要水量更多的钱，拒绝再支付东江流域治理的环保投资。要完善东江流域的生态补偿机制，让香港也承担起保护东江的责任，关键的是要在水费中体现出生态服务的价值。目前水费标准已经确定，一段时期内不可能增加。因此，广东省政府应该明确水费利润，每立方水的成本究竟是多少，剩下的利润能够支付给东江上游地区用于生态保护的比重是多少，增加东深供水收入所承担的生态补偿份额。
(5)跨界水污染的赔偿机制。上游区域在经济发展过程中对下游区域造成污染，造成下游区域自来水厂搬迁、农作物受污染，应当承担经济赔偿的责任。由深圳发源的龙淡河的污染问题已经严重影响了下游惠州的水质，甚至间接影响了东莞和香港的用水，应当承担起治理污染和赔偿的责任。虽然我国现有的法律法规还没有明确的法律条文规定跨区域河流污染造成损失的补偿办法，但《中华人民共和国水污染防治法》第5条规定：一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失；第55条规定：造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。这是跨界水污染的赔偿机制建立的法律基础。虽然随着环保意识的提高，各地普遍认识到发展经济不能以牺牲环境为代价，但深圳龙岗、宝安的工业发展，一定程度上仍然是以牺牲环境为代价的。龙淡河等支流的污染，主要是工业污染造成的。由于深圳市是计划单列市、经济特区、副省级城市，行政级别高于惠州，经济实力强过惠州，在惠州与深圳之间形成了不平等的关系。发展深圳的工业和保护龙淡河等支流的水源，显然很难同时兼顾，那么深圳就应当(也有能力)承担起经济补偿的责任。在目前的行政体制下，在涉及双方利益的领域，深圳与惠州之间的平等协商显得较困难，因此还需要由上级政府出面协调，建立起有效的补偿机制。经济补偿的金额可以与被污染的河流流量挂钩。补偿的资金，首先应当用于受直接影响和间接影响的单位和个人，如自来水厂的搬迁、工农业生产用水的改水、农作物受污染的损失；还应用于污染治理设施的兴建与运转，如河道综合整治，湿地深度处理项目的投入。
(6)其他政策机制：产业转移与扶贫开发。产业转移政策是对被补偿地区失去的发展机会的补偿。通过产业转移，带动当地工业发展，缩小上游与下游之间发展的差距。但是这一政策的运用也是存在风险的。只要是发展工业，无论企业的环保措施多么完善，或多或少都会带来污染，都会给上游带来环境的压力。现在全国都在实行东部产业往中、西部的转移，与产业转移相伴随的就是污染的转移。因此，在产业转移过程中，必须严把环境质量关，将上游地区发展经济与环境保护的矛盾降到最低。目前，河源的高新开发区里还有大量土地等待企业的投资。广东省政府和下游政府在实施产业转移政策时，必须与河源市政府一起把好关，不能把污染企业送到上游。
扶贫开发与生态补偿有着完全不同的逻辑。生态补偿是补偿主体与补偿对象之间的平等关系，一方提供了生态资源和服务一方支付补偿费用；扶贫则是一种不平等的关系，经济发达一方给予落后一方以经济上的帮助和救济。现有的管理体制以及人们对“生态补偿”概念的理解(不是像西方国家一样用生态服务购买的概念)，导致了生态补偿的观念在多数人的心目中只是下游出于道义对上游的补偿，就像扶贫开发一样。因此，在现行条件下，我国生态补偿机制的建立与运行，不必追究这两种政策的本质，可以使生态补偿与扶贫开发相结合，利用扶贫开发的优势，逐渐探索可行的真正的补偿模式。例如深圳与河源之间的定点扶贫，可以进一步深入，增加流域生态环境保护的投入，同时为利益受损害的移民、林农寻找脱贫致富的途径，从而实现生态补偿的目标。
注释：
①数据来源：河源市省属水库移民办公室访谈记录(2007年6月)。
②数据来源：河源市省属水库移民办公室。
③数据来源：《广东省森林生态效益补偿机制初步研究报告》中张伟强等人的测算。
④数据来源：《广东省生态公益林建设管理和效益补偿工作基本情况》(广东省林业局营林处)。
⑤数据来源：河源市财政局访谈记录(2007年7月3日)。
⑥数据来源：河源市高新区管委会访谈记录(2007年7月5日)。
⑦2005年以来，多家媒体及许多研究论文都引用了这段文字，但经笔者调研中核实，并没有实行这样的补偿方案。
⑧北京密云水库的水源主要来自河北省。2007年3月，北京市政府和河北省政府签署备忘录，确定在“十一五”时期，北京市提供部分建设资金，重点支持河北省丰宁满族自治县、滦平、赤城、怀来4个县营造生态水源保护林，并根据实施效果，支持河北省逐步扩大保护林范围。另一方面，作为上游地区农民“稻改旱”的补偿，北京将按每年每亩450元的标准给予“稻改旱”农民“收益损失”补偿。
⑨贵阳市重要水源地红枫湖的上游位于平坝县，为有效保护水源，贵阳市政府决定建立水资源利益分配和补偿机制，贵阳市作为主要受益方应该给予平坝县以适当补偿。补偿额数为：2005年150万元.从2006年起到2010年，每年在上一年的基础上新增10万元。
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