城乡统筹：构建农村社会保障体系的支点，本文主要内容关键词为：支点论文,城乡论文,社会保障体系论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是一个典型的农业大国，农业、农村、农民问题是中国经济社会发展的核心问题，因为农民一直是中国社会的主体。但是近年来在城市改革取得较快发展、城镇职工社会保障制度框架初步建立起来的同时，“三农”问题和由此产生的农村社会保障建设滞后问题日益严重。本文将着重研究新的历史时期农村社会保障制度建设中的城乡统筹和城乡整合的有关问题。
一、我国城乡分离体制下的社会保障制度
1.我国城乡分离体制的形成
建国初期，由于面临着特定的历史条件，使我们选择了优先发展重工业、迅速实现工业化的发展战略。与此同时，由于不断增多的农民无节制地迁入城市，给城市发展带来了严重的负面影响，加剧了城市的就业压力，增加了城市生活资料、住房和基础设施供给的负担等。在这种情况下，国务院于1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种不同的户籍，并严格规定，没有城市管理当局的许可，农村人口不得流入城市，农业户口不得转为非农业户口，从此城乡分离体制最终得以形成，中国二元经济结构也在此时成型。由于特殊的政治经济条件，我们走的是一条与众不同的工业化道路，即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。其结果是，不仅“过多牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲。”（陶勇，2002），而且导致了延续至今的城乡有别的社会保障体系的形成。
2.我国城乡分离体制下的社会保障制度
首先，城乡割裂，不能有效对接。与二元经济结构相对应，存在着二元社会保障结构。已经初步建立起来的城镇社会保障制度无法与尚处于初始状态的农村社会保障制度有效衔接。其中最大的问题是农村社会保障供给不足。改革前，农村社会保障制度缺位，改革中在农村有试点工作，但因财力的约束又放弃了。从而导致目前城镇社会保障制度不仅对进城务工的农民是封闭的，而且对广大的农村人口来讲更是可望不可及的。
其次，多元性和多层次性。囿于我国目前反差程度逐渐加深的二元社会经济结构，以及不均衡的生产力发展水平和经济发展状况，导致在城市与农村中存在着城市非农业、乡村非农业和乡村农业等多种成份，它们共同构成社会保障制度中的多元保障对象。具体来说，除城镇企事业职工以外，农村中务农的农村人口、失去土地的农村人口、乡镇企业和小城镇中的从业人员以及近年来潮水般涌向城市的农民工，他们在社会保障制度设计中处于不同的层次和类别，对社会保障有着不同的实际需求、缴费能力和心理预期。由此决定了我国正在建设中的统一、完善和规范的社会保障制度具有多元性和多层次性，在制度设计过程中不可避免地存在着复杂性。
二、城乡统筹中构建农村社会保障制度的制约因素
首先，在城乡统筹过程中的观念转变问题。在长期形成的城乡二元经济结构的背景下，对很多人的思维方式产生了很重要的影响。对于要不要建立、有没有必要建立和怎样建立农村社会保障制度，有关方面长期存在不同意见，严重影响了政策的稳定和这项事业的发展。如果这样的观念不改变，城乡统筹发展经济、建立社会保障制度都是无法实现的。
其次，财税制度方面的城乡统筹，即财政向农村的转移支付。这既是城乡统筹概念中的一个重要组成部分，也是农村社会保障特别是贫困地区农村社会保障资金来源最基本的保证。在城乡统筹建设农村社会保障制度过程中，如何把农村税费改革与完善农村公共财政体制作为一个整体来考虑，以加强财政对农村经济、对农村社会保障事业的扶持力度，是我们要研究的一个重要问题。农村公共财政体制存在的突出问题是，各种与经济发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源。政府已提出要调整各级财政的支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比例（张左己，2000）。但是，在逐渐加大的社会保障投入中，有多大比例能用于农村人口，还很难说。目前城镇社会养老保障制度运行中已经形成3万亿元隐形债务，按照国家财政至少每年要拿出1000亿元的估算，大概要经过30-40年才能还清。如果城镇社会保障的发展形势如此严峻，那么，城乡统筹构建社会保障体系、发展农村社会保障事业的任务似乎更加遥不可及。
第三，现行农村土地制度导致农民利益的流失和保障权益的损伤。土地是农民的安身立命之本，也是农民“最终”和天然的保障。现行农地制度存在的主要缺陷是农民土地承包经营权的内涵尚不够充分和明确，土地产权主体不清，农民通过承包获得的土地权益尚缺乏有效的法律保障。在实际生活中，尽管农民拿到了土地使用证，却无法阻止土地承包的频繁调整和乡政府及村委会对土地使用权的硬性转让。据有关部门粗略估计，改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益超过2万亿元，而这与我国农村土地产权制度的缺陷密切相关（注：张晓山.深化农村改革，促进农村发展[J].中国农村经济，2003(01).p4～12.）。同时，由于不少征地项目没有给农民合理的补偿，没有妥善解决农民的长远生计，对失地农民的就业和养老保障没有做出制度性安排，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”人员，面临着极大的社会风险。
第四，现行户籍制度。我国农村的社会保障制度建设与户籍制度改革相互牵制。一方面，目前各地户籍制度改革都有一个相同目的就是城镇化，希望通过降低门槛，吸引农民进城，以期减少农民，“消灭”农民，使农民“等同于”市民；但另一方面，由于农村社会保障制度建设的滞后，制约着户籍制度改革。对农民来说，他们最想得到的，不仅仅是一张纸制的市民身份，而是如何在就业、社保、孩子上学等方面和城里人享受同样待遇。长期的城乡壁垒，使“户口”附着了太多的利益，承载了一个时代所赋予的太多内容。一个城市户口意味着教育、劳动、社会福利、住房等经济权益；而一个农村户口，其背后则有承包土地作为支撑。农民进城，意味着放弃原来附着在户口下的土地，很多土地将“农转非”。如果不能为农民设置周全的社会保障，或者说，户口的和土地的“农转非”不能确保进城农民继承土地保障，那么，正在推出的户籍改革措施，可能会由于农民反映不热烈而成为令人尴尬的“一厢情愿”。
三、城乡统筹中建设社会保障制度的有关问题
（一）我们应当明确“城乡统筹”在社会经济发展过程中的科学内涵。笔者认为，城乡统筹、协调发展对于目前我国社会经济发展和各项制度建设来说，是一种战略，一项原则，一个框架，一种格局和一个机制。通过体制改革、政策调整和制度创新，来改变和摒弃过去重城市、轻农村，挖农业、补工业，实行“城乡分治”的观念和做法，削弱并逐步消除城乡之间的藩篱，整合城乡资源，从农业、农村和农民以外的角度来研究问题，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，这才应该是“城乡统筹”在目前现阶段全面建设小康社会过程中的实际内涵。
（二）由于社会保障制度建设天然地要受制于政治、人口、国力、地区差别、传统保障制度、社会经济结构变异、民族传统与历史文化等诸多因素的制约，因此，在城乡差别彻底消除之前，我们不可能建立完全统一的社会保障制度，这既是发达国家社会保障制度建设的经验教训，也是中国现实国情的选择。“城乡统筹，不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式，多样化的保障模式”（景天魁，2003）。同时，我们“可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜将它作为确定现实社会保障政策的出发点”（郑功成，2002）。应当根据当地经济社会的发展情况和人们的实际需要，在重点地区和重点人群中推行不同的社会保障项目，分阶段、有步骤、分层次、分类别地建立适合农村基本状况的社会保障体系。
（三）城乡统筹完善农村社会保障制度的总体思路是：从中国农村的实际出发，坚持城乡整合的政策导向，坚持分阶段、逐步完善，以及立足地区差异、从东向西梯度推进的建构原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，用大约50年的时间，最终建立城乡一体化的社会保障体系。实施过程主要包括：一是加快建立农村最低生活保障制度。二是积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。三是要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。四是应按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。
四、城乡统筹：建设农村社会保障体系
（一）对于农村地区的广大农民来说，最急需的是医疗保障、老年保障及低收入保障，这就是人们常说的“生有所靠、病有所医、老有所养”。因而，在农村社会保障的各项制度建设中，应当重点加强的是最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度的建设。
关于农村最低生活保障制度建设问题。截止2002年底，全国有15个省、2037个县市面向农村贫困人口建立了农村最低生活保障制度，已保对象404万，约占农业人口0.4%，支出保障资金8亿元。（注：傅航.民政部排查全国特贫人口农村低保新政策暂无消息[N].21世纪经济报道，2003-03-28）而来自中央扶贫办的统计数字表明：全国实际特贫人口约为3000万，说明这项工作所面临的形势还很严峻。目前，除了要科学地确定最低生活保障标准、对农村特困家庭进行全面排查以合理界定最低生活保障对象以外，最主要的问题在于，农村低保资金筹措难度很大。目前政策中，虽明确规定农村最低生活保障资金主要由当地各级财政和村集体分担，其中村集体分担的经费从公益金中列支，但在落后地区，由于村集体经济实际已成为空壳，一些地方将费用转嫁给农民，造成农民负担加重。同时，由于缺乏相关的政策法规依据和约束手段，一些地方存在着农村最低生活保障资金列而不支、列而少支，甚至有不列不支的现象。另外，当前对到底由哪级财政负责的问题，政策尚未具体明确，分担责任划分不清也是致使这项制度在许多地方执行不力的一个重要原因。
在农村医疗保险制度方面，积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。我们一方面要探索实行符合当地条件和农民意愿的合作医疗保障方式，尤其可以探索实行民办公助的集资型合作医疗保险方式，同时要合理补偿医疗费用。本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定合作医疗费用的补偿即报销比例。
对于农村务农人口的养老保险制度建设来说，我们不能照搬城镇职工养老保险“统帐结合”的做法，应采取个人帐户储备积累、缴费确定型的模式，以强化农民的自我保障意识，调动农民参保的积极性，适应农民就业多元化、流动性大的发展趋势。同时，在制度上避免政府承担无限责任的风险。
（二）失地农民的社会保障制度。近十多年来，随着城镇化进程的加快，因土地被征用，约有2400万农民成为失地农民，在未来10年中还将至少形成2600万失地农民（赵殿国，2003）。我们应当按照“土地换保障”的思路，一方面通过划地安置等方式为失地农民创造就业空间和就业机会，另一方面，通过土地换保障等多元化的筹资方式，加快失地农民社会保障制度的建立。即国家在征用土地时，应从集体的土地补偿费和个人的安置费中扣除一部分资金，国家从土地的出让金中拿出一部分资金，为失地农民建立养老保险基金，并根据失地农民的年龄建立不同标准的个人帐户。以其他形式转让土地使用权的（如租用土地、土地入股等），也应从土地转让收入中拿出一定比例建立失地农民养老保险个人帐户。
（三）农民工的社会保障制度。城市农民工一方面由于其农民的传统身份被阻隔在城镇社会保障制度之外，另一方面他们已经离开土地和居住地多年而成为事实上的城市居住人口。这决定了他们对社会保障有着不同于农民、也不同于城镇居民的保障需求。因而，我们根据农民工的实际需求与制度建设的可能，分层分类地建立面向农民工的社会保障项目。首先最急切的保障项目，应当是按照普遍性原则来确立农民工的工伤保障制度；其次，有必要建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障机制；再次，有必要为农民工建立相应的社会救助制度。（注：薛小和.分层分类保障农民工的权益——郑功成教授访谈[N].经济日报，2001-11-29）
（四）面向乡镇企业从业人员和小城镇人口的社会保障制度。从目前城镇养老保险的筹资方式和给付标准以及政府的责任看，政府、单位和个人都难以承受。因此，小城镇农转非人员养老保险制度应采取以个人帐户储备积累、缴费确定型的办法，以此为主要内容来建立适合小城镇特点的社会保障制度。
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