耕地占补平衡、超额保护与制度安排，本文主要内容关键词为：耕地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1986～1998年我国耕地大幅持续减少，其间全国共减少耕地2683万hm[2]，其中非农建设占用耕地约为269万hm[2]，占同期耕地减少面积的10％。由于建设占用耕地是一个不可逆过程，通常将导致耕地数量的绝对减少，为保护我国有限的耕地资源，1998年修订的《土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由建设占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”
表面看来，落实土地管理法规定的耕地占补平衡任务的结果将是建设占用与补充耕地的数量基本持平。但是中国环境状况公报（1998～2000年各期）和中国国土资源公报（2001～2005年各期）提供的相关数据（见表1，下页）却显示，1998～2005年间全国共开发、复垦和整理耕地251.19万hm[2]，为同期建设占用耕地的1.9倍。[1]其间的2001和2002年全国各省份均实现了耕地占补平衡。
数据来源：1998～2000年数据来自《中国环境状况公报》各期，2001～2005年数据来自《中国国土资源公报》各期。
注：（1）1998年耕地减少数据为合计数，没有分项数据。（2）实现耕地占补平衡省份的统计口径为全国31个省、自治区和直辖市。
耕地占补平衡政策实施以后，我国补充耕地数量虽然小于耕地绝对减少量①，但是却远远超出建设占用耕地量，并且补充耕地量与建设占用量之间的比率呈现逐年增大的趋势（见图一），相对于建设占用耕地而言，我国耕地具有超额保护的特点。
图一 1999～2005年补充耕地量与建设占用耕地量之间的比率变动情况
一、耕地从占补平衡到超额保护
土地由于位置固定，占用和补充的耕地常处于不同区位。在此，通过构建耕地异地占补平衡模型，说明耕地从占补平衡到超额保护的演进过程。
（一）模型对耕地占补平衡的解释
模型假定：
第一，省级政府为耕地占补平衡最终考核单位，省内下辖两个地级市A和B。省级政府从经济利益和保护耕地两方面统筹考虑耕地转换问题，由于假定2的存在，市级政府仅考虑经济目标。
第二，省内土地匀质，A、B两地土地资源禀赋不同，占补平衡所要求的补充耕地任务可以跨区域在A、B两地完成。
第三，A地后备耕地紧张，只能在B地完成耕地占补平衡任务；B地后备土地丰富，自身不占用耕地进行建设，A市缴纳的异地开垦费（P）通过省级政府转移支付到B市。
第四，政府符合新古典理性经济人假定，追求经济利润最大化。
省级政府为实现全省经济利润最大化，要求A、B两市耕地占用量与复垦量相等，异地开垦费P与占补平衡时均衡的A市边际收益（B市边际成本）相等。省级政府追求经济利润最大化的同时将实现资源保护（耕地占补平衡）的目标。
（二）耕地从占补平衡到超额保护
我国目前耕地占补平衡是以政府为主导，通过价格调控方式来实现。政府预先制定开发、复垦和整理规划，然后通过收取异地开垦费来募集资金，再由政府下设的土地整理机构来完成补充耕地任务[2]。省级政府追求全省经济利润最大化要求耕地占补平衡，耕地占补平衡的核心是省级政府确定的异地开垦费
位于A地边际收益曲线和B地边际成本曲线的交点（见图二，下页）。
图二 耕地超额保护图解
在政府主导型耕地占补平衡模式下，当省级政府收取的异地开垦费为P时，理性的A、B两地政府会自动调节耕地占用和开垦量，使其满足各自利润最大化的一阶条件，即
，A、B两地实现了既定条件下的利润最大化。当省级政府提高耕地开垦费至
政府主导下的耕地占补平衡采取价格调控方式，由于信息不对称，省级政府难以通过计算得出与省内经济利润最大化时均衡的开发或复垦成本相一致的异地开垦费。如果政府意识到这一点而不断进行价格调整，由于导致最优价格计算失误的信息成本问题在计算价格调整时同样存在，它使得政府很难测量开发方和复垦方福利变动情况，无法确定价格调整是否是朝着最优化方向趋近。省级政府由于信息问题将无法计算出由于政府定价与均衡价格发生偏离时所造成的全省经济损失，从理性无知的角度出发，省级政府对此损失不会给予太多关注，省级政府通过提高异地开垦费（P）实现耕地超额保护的机会成本较小。在我国实行世界上最严格的耕地保护政策的背景下，耕地超额保护相对于耕地占补平衡或补充不足而言，就成为省级政府理性的选择。
（三）耕地占补平衡采取价格调控的原因
政府采取价格调控方式实现耕地占补平衡，将导致全省及A、B两地经济福利发生损失。省级政府为什么不直接采用数量调控的方式，即由建设占用耕地单位负责开垦与所占用数量相同的耕地呢？
在我国目前的产权制度下，耕地的所有权属于集体，占有和使用权属于农户个人，最终处分权属县级以上人民政府。建设单位没有耕地占用及补充的决定权，而具有决定权的政府部门却并不承担开垦耕地的全部成本和享有耕地占用的全部收益，耕地占补权没有被清晰界定。在产权没有被清晰界定的情况下，由耕地占补双方自行实现占补平衡将面临着庞大的交易成本，主要表现在：一是权属变更成本。耕地占补平衡涉及土地所有权、使用权、收益权和他项权利等多项权利的变更调整。纷繁复杂的权属变更加大了建设单位单独开垦耕地的成本。二是相关规则的学习成本。由于可开垦土地性质不同，建设单位要遵守诸如《宪法》、《民法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《农业法》、《河道管理条例》、《土地复垦规定》、甚至《殡葬管理条例》等一系列规章制度，建设单位在耕地开垦过程中一旦违反上述相关规则将有可能付出极大的学习成本。三是谈判及耕地开垦后的分配成本。在复垦过程中，经常涉及农村居民点整理、田间碎块整理、交界处不规则区域整理等事务，谈判对象的繁多将使协调一致变得困难重重；在新垦耕地的分配方面，由于建设用地单位缺乏必要的权威性和公正性，有可能使复垦出的耕地成为矛盾和纠纷的根源[3]。巨大的交易成本将使建设单位单独进行耕地补充的成本超出预期收益。由于政府是各个方面利益的集中，且具有强制执行的权力，处于界定和行使产权的地位[4]。为避免不同产权主体就耕地占补平衡问题的讨价还价、减少执行及监督成本，由政府部门完成耕地占补平衡任务，是一种交易成本相对较小的制度安排。
二、政府主导型耕地占补平衡政策效果分析
在政府主导型耕地占补平衡政策模式下，主要引起了两方面的问题，即地方政府违法占用的耕地数量不断增长，异地开垦费趋于提高。
（一）违法占用耕地数量增长
政府主导型耕地占补平衡政策的实施，使得A、B两地耕地占补量与省内实现利润最大化时最优的占补量发生偏离，A、B两地及全省都存在福利损失。按照现代产权经济学家巴泽尔的观点：“人们将利用约束条件下他们所能采用的成本最低的方法来获取由管制置于公共领域的价值。这种行为的后果使得由管制产生的浪费减小到最低限度。”[5] A地政府为获取置于公共领域的价值，将有动力突破规划限制，违法占用耕地，B地和省级政府则可以通过异地开垦费寻租方式，通过减少耕地开垦量来获取置于公共领域的价值。由于建设占用或可用于开垦的土地通常属于集体所有，在土地公有导致产权残缺的情况下，土地经济租值被耗散，土地价值较低，降低了地方政府占用耕地所需补偿的成本，地方政府将尽可能多地占用耕地，从而出现违法占用耕地数量逐年增长的现象。表面看来，违法占用耕地数量的增加将会导致补充耕地数量的减少，两者之间的差额应呈现逐渐缩小的趋势，因为违法占用耕地不受国家法律保护，占地一方没有必要履行补充耕地的义务。但是，实际情况却是违法占用耕地数量与耕地超额保护数量同步增长（见图三）。
图三 1999～2004年补充耕地面积与建设占用耕地面积之间的差额变化情况及违法案件中涉及的耕地面积变化情况
（二）提高异地开垦费与耕地超额保护
地方政府违法占用耕地数量越多，省级政府面临的耕地保护压力就越大。在价格调控机制下，异地开垦费成为省级政府调节耕地占补量最有效的工具。通过提高异地开垦费，A地占用耕地数量将小于最优占用量，B地开垦量则多于最优开垦量，补充与占用耕地之间的差额呈现逐渐增大的趋势。省级政府只转移支付部分异地开垦费就可以实现耕地占补平衡，甚至是超额保护。在1999～2004年我国耕地超额保护趋势日渐明显的情况下，2006年9月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》仍提出要提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。2006年11月，财政部、国土资源部、中国人民银行三部委《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》规定，从2007年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费标准提高一倍。异地开垦费在完成耕地占补平衡任务后的剩余部分将成为省级政府寻租的租金来源。据吴次芳等人的研究，省级政府对应上缴中央政府的新增建设用地土地有偿使用费存在该缴未缴的现象，以2000年为例，中央政府应收缴新增建设用地土地有偿使用费36.90亿元，实际仅收缴5亿元，只占应缴纳额的13.6％[6]。
三、低效制度安排将长期存在
政府主导型耕地占补平衡模式缺乏灵活性，扭曲了地方土地资源配置，形成了地方政府违法占用耕地的逆向激励，同时为省级政府寻租创造了租金来源。既然政府主导型耕地占补平衡模式并非最优的政策选择，那么各利益相关者是否有动力改变这种低效的制度安排，从而实现有效的帕累托改进？
（一）耕地占补平衡制度变迁对原利益分配格局的影响
制度变迁取决于利益相关者对变迁成本和收益的判断。在耕地占补平衡制度变迁的过程中，所有利益相关者（省级政府、地方政府、耕地所有者、建设单位、后备耕地的当前使用者以及开垦后新的使用者）都有动机获取尽可能大的收益份额。在政府主导型耕地占补平衡模式下，省级政府可以用较小的监督成本和执行成本实现耕地超额保护，制度变迁对省级政府实现耕地保护目标的影响不大，甚至会造成负面影响。由于耕地占补权残缺和委托代理机制的存在，地方政府和省级政府能够利用手中掌握的耕地最终处分权，通过权利寻租方式来实现经济和政治目标，面向产权清晰的制度变迁会增加其寻租成本，阻碍权利寻租。耕地的原使用者最具制度变迁的动力，因为明晰的耕地占补权可以使原耕地使用者获得收益方面的增进，但是这种收益增进是以其他既得利益团体（地方政府、建设用地单位）利益减少为代价。目前普遍的观点认为，我国农村土地制度改革初期，改革的结果大多表现为帕累托改进，但是在深化阶段，改革更多地涉及利益的深层次矛盾，结果更多地表现为卡尔多—希克斯改进[7]。现行占补平衡模式的改变将导致原有收益分配格局的重新调整。
（二）利益调整问题
在重新分配由新制度所创造收益的讨价还价过程中，最终谈判结果将受制于：谈判各方从制度变迁中可获得的总预期效益的大小、各方的数量与异质性、当前和拟议中的份额分布倾斜度、信息问题将对政治谈判的激烈程度及产权变迁的可能性产生影响[8]。由于产权的排他性，并非所有利益相关者的需求都可以得到满足，谈判各方从制度变迁中可获得的总预期效益的不同将成为阻碍制度变迁的因素。在制度变迁的谈判过程中，既得利益团体（省级政府、地方政府、耕地所有者、耕地变更为建设用地的使用者建设单位）已结合成一个紧密的、大的、富有的和同质性的团体，这样的团体是极难对付且具有凝聚力的团体[9]。农户方面由于人数众多且分散，其在联盟的形成和拟议中的权利配置达成一致比较困难，既得利益团体能够很容易在谈判中确立优势。目前的耕地占补平衡模式使利益分配在既得利益团体与农户之间分布的倾斜度较大，本应有利于制度变迁。但由于我国《宪法》和《土地管理法》都规定农村土地属于集体所有，任何企图获取集体耕地排他性私人产权的活动都是违法行为，高度倾斜的利益分配格局获得了法律的保障和认可，农户改变这种高度倾斜的利益分配格局的成本较大。最后，信息问题加大了就拟议中的变化如何影响省级、地方政府以及建设用地单位利益及该做出怎样的补偿安排等方面的冲突，并提高了订约成本。如果事先无法就补偿份额达成一致，那么目前制度的受益者相信制度变迁会使其利益受到损害，在此情况下，信息问题将使得制度变迁的供给者延迟或阻止达成协议。
（三）利益相关者目标函数的多样性与收益补偿
只有那些明显增加了总收益同时又避免了有争议的分配问题的管制性制度安排，才能在各利益相关者之间达成一致。虽然在理论上可以设计出一种补偿支付机制，对那些反对有利于整个社会的产权变迁的利益相关者进行补偿。但是由于利益相关者的目标存在多样性，中央政府从国家粮食安全和可持续发展理念出发，可能对耕地数量保护的偏好强于对经济目标的偏好。利益相关者目标函数的不一致将导致通过私下补偿或支付而达成一致的成本极大增加。因此，由于制度变迁过程中各方利润调整成本的存在，以及由于利益相关者目标函数的不一致加大了补偿、妥协和协调一致的成本，最终造成维持现有制度的成本相对较小，政府主导型低效的耕地占补平衡模式将长期存在，耕地超额保护趋势日加明显，耕地占补双方福利扭曲将持续增大，土地租金将继续流失。
四、结语
由于耕地占补权没有被清晰界定，建设单位单独进行耕地占补平衡存在巨大的交易成本。从降低交易成本的角度出发，政府部门取代了建设占用耕地单位成为耕地占补平衡政策实施的主体。省级政府在耕地占补平衡实施的过程中，通过提高耕地补偿（转移）费实现了耕地超额保护的目标。由于耕地超额保护是以地方福利扭曲和全省经济损失为代价，这将导致违法占用耕地数量的持续增长和省级政府的权力寻租。由于改变现行耕地占补平衡模式的制度变迁所能获取的总收益大小具有不确定性，以及利益相关者在分配制度变迁收益方面存在的争议和达成协商一致的补偿方案所存在的一系列困难，最终将导致促进资源合理配置的制度变迁难以发生，低效的制度安排将长期存在。
注释：
①从1998～2005年的实践来看，我国耕地减少主要是生态退耕.约占同期耕地减少量的66.3%。
②本文假定A地政府利润最大化的二阶条件满足，即A地政府边际收益的一阶导数小于零，生产技术具有凸性。