民主集中制定义及运行程序缺陷探析，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,探析论文,缺陷论文,定义论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主集中制是我党的根本组织原则和组织制度，这一地位是毋庸置疑的。但长期以来，民主集中制在执行过程中，常常扭曲变形，出现种种误区和错误倾向。在分析民主集中制执行中存在问题的原因时，通常只集中在执行者的主观因素如思想政治素质、领导作风等上，很少触及民主集中制本身是否存在缺陷。客观地认识民主集中制自身存在的问题及对现实执行产生的影响，将有利于这一制度的完善，并在实际工作中进一步贯彻执行。
一、民主集中制自身存在的缺陷及对执行产生的影响
由于民主集中制执行中存在种种问题，长期以来，一直有人质疑、责难它并非科学的制度，甚至否定其作为根本组织原则和组织制度的地位，这些看法虽然是错误的，但也在一定程度上说明了民主集中制本身需要进一步完善。理论准备的先天不足，定义的不稳定性、模糊性，运行缺乏可操作性、程序性，给现实执行带来了障碍。
1.理论准备不足
民主集中制思想是马克思恩格斯创建工人阶级政党过程中逐步形成的，这一思想在他们指导制定的《共产主义者同盟章程》初步得到了体现，但他们并未提出“民主集中制”的概念。马克思恩格斯明确主张，工人阶级政党应按民主制的原则来建立。当时，民主制和集中制是两种对立的组织原则。马克思指出：“集中制不管对秘密团体和宗派活动多么有用，但是同工会组织的本质是相矛盾的。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第583页，1995年版.）共产党不是秘密的宗派团体，和工会组织一样，也必须通过民主制的原则组织起来。列宁在建设俄国党的过程中，第一次明确提出了民主集中制的概念。俄共原在沙皇专制统治下活动，采取集中制组织原则。1905年后，俄共公开活动，列宁提出实行“民主的集中制”，1906年4月，俄国社会民主工党第四次（统一）代表大会第一次把“民主的集中制”原则写入党章。1919年3月共产国际成立后，“民主的集中制”成为国际及其支部必须遵守的组织原则。可见，列宁的民主集中制概念，是一个偏正词组，中心词为“集中制”，“民主”是修饰限定语。1922年7月，中共二大通过《中国共产党加入第三国际决议案》，表明党将民主的集中制作为根本组织原则和制度。但中文翻译时，省略了其中的“的”字。1927年6月中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》首次将民主集中制写入党章。决议案第三章第十二条为“党部的指导原则为民主集中制”。决议案还规定了执行民主集中制的若干具体办法，但对民主集中制的定义、内涵、基本原则、基本条件未作明确界定。直到七大党章才对民主集中制作出定义，但将民主集中制表述为“民主的集中制”。七大党章第二章第十四条规定：“党的组织机构，是按照民主的集中制建立起来的。民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，同时规定了“民主的集中制”的四个“基本条件”，第十五条至二十八条还规定了若干具体制度。这是民主革命时期党对民主集中制作出的最详尽的规定。1956年，八大党章重提“民主集中制”，规定了民主集中制的六个“基本条件”和若干具体制度。由此可见，中国共产党的民主集中制概念，与马克思恩格斯的民主集中制思想、俄共的“民主的集中制”原则既有联系又有差别：民主革命时期，党处于严酷紧迫的战争环境，只能与俄共早期一样，采用集中制的组织原则，但这种集中制并非单纯的集中制，是强调在党内民主基础上的民主集中制。同时，中国共产党长期在封闭、割据的条件下活动，不可能获得更多执行这一制度的现成经验或理论指导，只能根据自身实际，在不断摸索中将民主集中制运用于党内并在实践中不断丰富、发展其内涵。可以说，现在的民主集中制原则是中国共产党人对马克思恩格斯民主集中制思想、俄共“民主集中制”原则的创造性运用和发展。其运用和发展的过程，也是这一制度的中国化的过程。然而，中国共产党虽然丰富和发展了民主集中制思想，但党成立之初，尚处幼年时期，随后又立即投入反帝反封建革命，长期的非法、地下党的地位和战争环境，党不可能在民主革命时期对这一制度进行充分的阐述和论证，对执行中积累的经验和教训，也来不及进行总结，上升到理论的高度。建国后，由于战争年代的惯性，也由于巨大胜利带来的对战争年代领导经验的迷信和沿用，由于“文革”期间党内政治生活正常秩序被打破，党没有及时总结对民主集中制的创造和发展，未能从理论上充实和完善这一制度。因此，长期以来，民主集中制缺乏系统、坚实的理论基础。理论准备不足，带来一系列问题，如民主集中制定义内涵的不稳定性、模糊性、缺乏操作性和程序性等，对制度的执行带来了影响。民主革命时期，这些缺陷尚未明显表现出来，因为战时强调全党的“统一意志、统一行动和统一纪律”，强调党的“坚强统一”，民主集中制强调的是集中，甚至在特殊情形下等于集中。但随着长期和平时代的到来，执行民主集中制的主客观因素都更加复杂，对民主集中制的理解不再只是“集中”那么简单，理论准备不足的缺陷就愈加明显起来。
2.定义的不稳定性
在党的历史上，对民主集中制概念本身，一般提“民主集中制”，但七大党章提“民主的集中制”。定义的具体内容，也有过不同的表述，七大党章规定：“民主的集中制，即是民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，八大党章规定：“民主集中制，就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，十二大党章：“它在高度民主的基础上实行高度的集中”，十四大党章：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。这说明，我党对民主集中制这一移植的制度的内涵的认识并不是前后完全统一的。定义的不稳定性，决定了执行民主集中制的指导思想也是不够稳定和统一的。
3.定义的模糊性
对于制度的执行者来说，要正确地执行制度，首先必须对制度的内涵有明确的认识和充分的理解。但对于民主集中制的内涵，执行者可能会遇到以下认识上的难题：
(1)民主集中制是民主制还是集中制？
七大党章提“民主的集中制”，明确地规定民主集中制是一种集中制。但八大、九大、十大、十一大均为“民主集中制”，至于是民主制还是集中制则未明确说明。十二大党章规定民主集中制是“在高度民主的基础上实行高度的集中”，从含义上看，似乎是将其界定为集中制。从十四大起，不再提“在高度民主的基础上实行高度的集中”，而规定民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。可见，对民主集中制是一种民主制还是一种集中制，党内文件没有一贯明确的规定。
(2)在“民主集中制”概念中，哪一个是中心词？
这与第(1)点有密切联系，对这个问题，可能有如下几种理解：
中心词是“民主”，则民主集中制是民主制。
中心词是“集中”，则民主集中制是集中制。
中心词是“制”，那么应如何处理“民主”和“集中”的关系？对此还可能有几种理解：一是把民主集中制机械地看成先民主后集中或先集中后民主。二是认为民主集中制是民主和集中的简单相加，即民主集中制＝民主＋集中。三是认为民主只是一种手段，集中才是目的。对民主集中制是民主制或集中制问题，对民主集中制的中心词理解错误，就容易在现实中陷入极端民主化和个人专断两种误区，这正是历史上民主集中制执行过程中最常见的两种错误倾向。对民主和集中的关系认识不清，也容易出现两种错误倾向：或把民主集中制看成民主和集中的简单相加，或把民主和集中看成是相互对立、排斥的。而上述理解和民主集中制是民主和集中的有机结合的本质都是相违背的。
(3)如何理解“集中”的主体和内容？
集中的主体是领导者个人还是领导集体？如果将集中的主体理解为领导者个人，就很容易出现“一言堂”、个人决定重大问题的现象。集中的内容，是集中“正确的意见”还是“多数人的意见”？有人认为，集中的内容应为正确的意见，因为真理常常掌握在少数人手中。但有人认为，现实中“集中正确的意见”常常成为某些领导者个人搞“一言堂”的藉口和理由，为消除这一弊病，应是集中“多数人的意见”。目前，即使在理论界，对这一问题仍在争议，未有定论。
(4)如何正确理解“集中指导下的民主”？
“集中指导下的民主”在决策后的实施环节，是比较容易理解和执行的，但在决策环节中，就很容易扭曲变形，先“压服”，再“民主”，以一把手的意见统一班子成员思想，按一把手的意见办，否则就是反对“正确的集中”。总之，民主集中制在定义上存在可塑性，这必然形成执行中的弹性空间。定义的模糊性，使执行者往往需要进行一番“揣测”和“猜度”，使民主集中制的执行在很大程度取决于执行者的心理因素、个人素质和修养，这不仅难以最大限度起到制度约束人、规范人的作用，反而增加了制度执行中的人治色彩。制度执行的效果很大程度取决于执行者对制度的认识，如果执行者的认识是模糊的、甚至是错误的，其执行效果就不言而喻了。定义的可塑性是一项完备制度所应避免的。
4.缺乏可操作性
民主集中制缺乏可操作性，除来源于定义的不稳定性、模糊性外，另一个重要的原因是缺乏程序性。程序性是制度的特性，也可以说是制度的题中之义。如果一项制度缺乏能具体实施的具体规程和运行程序，那就意味着这项制度尚未成为严格的完善的制度。长期以来，实行民主集中制的具体制度和运行程序，在有关文件中也有一些规定，但只散见于并不配套的文件中；改革开放后，许多地方党委以党内文件的形式，规定了本地方执行民主集中制的具体规则和操作程序，但从整体上看，目前民主集中制并未形成一整套统一、规范的具体制度和运行程序，这一方面增加了制度执行的难度，另一方面，也使一些人在执行制度的过程中，带有很大的随意性。
二、加强民主集中制建设的构想
1.深化理论研究，对民主集中制的含义作出更严密和精确的界定，即解决民主集中制“是什么”的问题
首先是对民主集中制进行深入、系统的研究，强化其理论基础，以弥补理论准备不足的缺陷，使民主集中制在现实执行中具有充分的理论指导作用。其次，要对民主集中制的定义作出更严格更科学规定。制度的执行是基于对制度的理解之上的，目前党内文件对民主集中制定义的规定，应该说仅停留在“原则”的层面上，或者说，从民主集中制的定义看，它更像组织原则，而不是便于操作的制度。实际上，许多人对“民主集中制”含义的理解是笼统、抽象甚至是错误的。例如，前些年某省开展的“三讲”教育活动中，对照检查个人在执行民主集中制中存在问题，是“三讲”教育活动的重要内容之一，但从个人剖析材料看，许多人对“民主集中制”的含义是模糊不清的，因此，剖析起来往往泛泛而谈，点不到实质问题上，甚至文不对题，不着边际，更遑论检查存在问题、挖根源、提整改措施了。因此，目前民主集中制建设的一项重要工作，是对制度的定义作出更明确和严密的规定，消除弹性空间，使民主集中制真正成为一项刚性的制度。
2.制定实行民主集中制的运行程序，即解决“怎么办”的问题
根据党的历史上实行民主集中制的经验教训，目前，迫切需要解决的问题是制定一整套统一、规范的可以直接用来实施和操作的基本程序和基本规程。民主集中制的运行程序包括贯彻执行民主集中制的具体规则、基本步骤和基本环节。为区分不同的具体情况，还必须明确规定运行程序的必经程序即不可跳越程序。
明确规定民主集中制的运行程序比单纯提高执行者的素质更带长远意义。其重要性，除程序是制度的题中之义外，还在于明确运行程序第一可以为执行者提供可操作的基本规范，第二可以为上级对执行民主集中制情况的检查督促、领导班子内部的评估总结、群众的监督提供参照和依据，第三可以为检测真假民主集中制提供标尺。在党的历史上尤其是“文革”时期，有许多重大决策失误和错误决定，都是在党的代表大会或中央全会、中央政治局会议上，按民主集中制的原则，经过表决“一致”或基本“一致”通过的。有人认为，当时绝大多数人对错误决定表示赞同，是出自“违心”。（注：《为何“不能以民主集中制冲淡民主”？》，《中国党政干部论坛》2002年第5期.）但如果民主集中制有一整套完整规范的运行程序，运用全部程序尤其是不可跳越程序，而不是以其中某个环节（如举手表决）来检测，就可以发现，上述情形其实并没有遵照民主集中制原则，是假民主集中制。即使是现阶段，某些领导班子讨论决定重大问题时，也常常出现违心附和一把手的现象。如果严格遵照运行程序特别是允许充分发表意见的“民主”环节来实施，那么，“违心”的现象就会大为减少。
改革开放后，各地、各部门在结合实际探索创造民主集中制程序方面作出了不少努力，到目前为止，对民主集中制运行程序作出最具高度、最集中的总结概括的应是江泽民同志。1999年1月，他提出实行民主集中制的十六字方针：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，为民主集中制运行程序的研究和制定提供了大原则和大方向。此外，许多专家学者对此进行了探讨，如王茂华认为，民主集中制的操作程序包括提出议题，调查研究，开会讨论，进行表决，再调查、再讨论，最后表决。（注：《在领导决策中自觉坚持民主集中制》，《湖南社会科学》2000年第2期.）王贵秀认为，民主集中制运行程序包括六个必不可少的环节：确定议题或方案、召开适当会议充分讨论、实行表决、作出决策、制定执行方案和措施以及明确分工、检查监督和厉行赏罚。（注：《论民主集中制运行程序》，《解放日报》2002年2月14日.）还有学者认为，民主集中制程序是民主—集中—再民主—再集中的循环等等。这都为民主集中制运行程序的最终形成打下了基础。目前，必须总结党在历史上执行民主集中制方面的经验教训，总结各地各部门多年来探索民主集中制运行程序的具体做法，对民主集中制问题进行深入、系统的研究，尽快形成一整套科学的制度规范，使民主集中制成为更加完备的制度。
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