资源枯竭型城市的经济转型：理论与经验，本文主要内容关键词为：理论论文,经验论文,经济转型论文,城市论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F403.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4145[2004]05-0039-05
我国资源型城市数量多，分布广，目前大多都面临着经济转型的问题。（注：国家计委地区经济发展司：《我国资源枯竭型城市实施经济转型的总体思路与政策建议》(2003)，对资源型城市的界定标准，我国共有资源型城市118座，占全国城市总数的18%，其中煤炭城市63座，占53%。）如何避免资源枯竭型城市“搁荒”，使其经济顺利转型并实现可持续发展，是各国政府共同面临的公共管理难题。探索适合我国国情的资源枯竭型城市的经济转型之路，对于我国国民经济结构的战略性调整，以及实现资源枯竭型城市的可持续发展，都具有重要的意义。
一、资源枯竭型城市经济转型涉及的几个理论问题与国外的实践
资源型城市都是因资源而立，城市中的其他产业也都依附和服务于资源产业。我国绝大部分资源型城市都片面地强调自己的资源优势，并以开采、出售资源作为加快地区经济发展的主要动力，由此导致产业结构单一，城市的生存和发展过度依赖对自然资源的开采，而对自然资源的过度开采，又加速了自然资源的枯竭，破坏了生态环境。
（一）资源枯竭型城市经济转型涉及的几个理论问题
资源枯竭型城市能否顺利实现经济转型，关系到已有的巨额固定资产投资、城市生产力要素的集聚及吸纳劳动力就业等功能的衰退或丧失。因此，资源枯竭型城市要顺利实现经济转型必须解决好以下几个问题：
1、培育已“枯竭”产业的接续与替代产业。
资源枯竭型城市经济转型的实质是一个主导产业再造的过程。由于资源型城市的资源日趋枯竭，原有资源开采业已不能作为主导产业，必须发展新的主导产业。因此，资源枯竭型城市的经济转型要牢固树立科学发展观，培育符合可持续发展要求的主导产业。培育接续和发展新的主导产业，要从转型城市的实际情况出发培育主导产业；要转变依托自然资源求发展的思维定势；要以体制创新、机制创新和技术创新推动经济结构调整和转型；要按经济规律办事，以市场需求为导向，杜绝用“规划”的主导产业代替市场的自然选择；跳出原有的已枯竭产业，因地制宜，走多元化的发展道路。
2、劳动力的转移与妥善安置。
劳动力的转移与妥善安置对于一国国民经济的健康发展至关重要。Okun(1983)利用美国的失业率变化和国民生产总值(GNP)的数据进行的经验研究表明，当失业率超过自然失业率时，失业率每增加1%就会导致3%的GNP的损失。（注：Okun,1983.Potential GNP:its measurement and significance.Proceedings of the Bussiness and Economic Statistic Section[M].American Statistical Association,Washington:145-158。）我国目前面临的就业压力，是经济发展中的结构性矛盾和渐进式制度变迁过程中的体制性障碍相互渗透、累积强化的结果，而资源枯竭性城市在这方面表现得更为突出。资源枯竭型城市的产业接替问题突出，下岗职工人数较多，再就业压力较大。由于资源枯竭型城市产业单一，实施经济转型就会出现大量职工转换技能、下岗和退休，就会涉及到一系列的培训、安置和社会保障的问题。因此，资源型城市矿区的就业和社会保障任务更为繁重，必须把就业和社会保障问题切实解决好。
3、资源枯竭型城市历史遗留问题的解决。
建国以来，全国几乎所有的煤炭资源型城市都贯彻“以煤为纲”的方针，经过几十年的开采，这些城市长期以来形成的采煤沉陷区的治理问题、职工的住房问题、子女的教育问题以及矿区道路等问题，一直都没有得到妥善解决。以辽宁省阜新市的采煤沉陷区为例，到2000年底，矿区采煤形成的沉陷面积已达101平方公里，严重沉陷面积就有20平方公里。采煤沉陷区共影响居民2.9万户、7.8万人，其中，达到危房标准的有1.7万户。因此，解决好德国的历史遗留问题，将为经济转型提供稳定的社会环境，从而有利于经济转型的顺利实施。
（二）对国外资源型城市经济转型实践的归纳及对我们的启示
1、对国外资源型城市经济转型实践的归纳。
在对一些国家和地区的资源型城市转型的资料进行归纳比较的基础上，我们发现，由于环境和现实条件的差异，各国资源型城市的经济转型也存在许多差别，比较有代表性的大致有三类：
(1)市场运作的模式。这种模式以美国、加拿大、澳大利亚等国家为代表，它们对资源型城镇的经济转型主要依赖于市场机制的调节。转型产业主要包括煤铁矿区和石油产区。由于注重先进技术的应用，这些国家资源型产业的从业人员较少，加之这些国家的居民都具有很强的迁徙性，因此转型比较容易进行。这些国家的企业掌握着对产业进出的主动权，而政府大多只通过宏观政策手段对经济转型进行控制，并负责协助对转型企业的人员进行转型后的安置。值得注意的是，加拿大政府建立的资源型产业预警系统，对资源型城镇的经济转型赢取了转型所需的时间和减少了转型所需的成本。
(2)政府主导的模式。这种模式以日本为代表。日本资源型产业需转型的主要是煤炭产业。日本的国内资源非常稀缺，其政府部门对资源型产业极端关注。1956年以来，日本政府开始注重采用进口替代的政策取代原来的政策，并注重培育资源枯竭型城镇的转型产业。在1962年7月到1991年7月这段时期内，日本政府先后对煤炭政策进行了9次修订，政策修订的核心思想是确保煤炭的稳定供应和维持产煤地区的经济繁荣，针对国内煤炭资源枯竭的实际，不断调整国内煤炭工业的结构，逐步实现由依靠国内产煤转向依靠国外产煤。（注：焦华富、陆林：《西方资源型城镇研究的进展》[J].《自然资源学报》2000(03)。）日本政府对转型产业实行了有力的援助政策，并主要以地方财政为主。日本政府规定，对于再就业的煤炭从业人员，在再就业前都要进行职业培训，培训由煤炭企业或接受单位负责，政府对它们给予相应的补贴。政府为下岗职工提供生活补贴和求职资助，并为接受下岗职工的企业提供奖励。日本政府很注意对转型城市投资环境的改善，大力强化基础设施和公用事业的建设，并从融资和税制等方面为向转型城市注入的投资提供便利与优惠。
(3)专职委员会负责模式。这种模式以欧盟国家（尤其是德国的鲁尔和法国的洛林地区）为代表。这种模式主要也是政府在起主导作用，只不过表现形式与日本略有不同。欧盟区需要转型的产业主要是煤铁基地和重工业。这些需转型产业的设备老化、运作成本高、转型难度大。在转型中，政府主要是通过财政援助的手段来顺利实现转型。如在20世纪70、80年代，对煤炭、铁矿石以及钢铁、造船等产业实行补贴。其他的一些措施包括：关闭亏损矿井，集中优势力量，采用新技术，提高企业竞争力；强化对环境的治理和保护；为资金流入提供政策优惠，大力发展中小企业等。对于转型资金的获取，采用灵活多样的方式加以筹措，比如，德国的筹资形式包括政府投资或政府贷款、向用户征收“煤炭附加费和补贴税”、发行土地发展基金债券等。在该模式中，为了应对危机，政府专门成立了负责转型的委员会，如德国鲁尔地区1920年成立了鲁尔煤管区开发协会，全权负责区内的规划发展。此后，又通过立法（1936、1950、1962、1972年）一再扩大其权力，现已成为区域规划的联合机构——州联邦的权力部门。该协会的成员具有广泛的代表性，60%是政府成员的代表，40%是企业代表，这为协会的政令推行提供了很好的前提条件。
2、几点启示。
尽管各国的人文环境、制度环境和发展水平各不相同，但上述的一些模式还是能带给我们一些宝贵的经验和启示。我们认为，在强调依靠市场机制解决我国资源枯竭型城市经济转型问题的时，中央政府的宏观调控以及地方政府的积极参与对于目前我国资源型城市顺利实施经济转型是十分必要的，但这不能成为忽视对转型城市“自生能力”培养的理由。
(1)建立专司对转型城市统一规划与协调的职能委员会。德国鲁尔地区的这一成功经验值得我们借鉴。由于经济转型城市的情况比较复杂，牵涉的利益方较多，因此，中央政府应设立具有行政权威性（同时应承担相应的责任）的专职委员会，专职委员会应具有广泛的代表性，应包括转型地区的政府官员和转型企业的干部职工等，这样有助于一种“沟通”机制的建立，可以有效地平衡各利益主体之间的关系，提高办事效率和决策的科学性。
(2)资源型城市预警机制的构建。目前世界上资源型城市转型的做法基本上采用的都是“先采后转”的模式，我国也因袭了这一老路。这样做的结果是人为增大了转型成本，加重了政府的财政负担。而预警机制的建立有助于政府部门对一国范围内的资源型城市的转型进行宏观规划和有序安排，有助于增强转型地居民的心理缓冲能力，也有助于资源型城市形成“一业为主、多业并举、共同发展”的局面。我们认为，地方政府应该在预警机制的构建中起主要作用，这主要源于其对地方经济情况的了解。预警机制需要一系列的定量和定性分析，并以定量分析为主，应尽快开发和制订出一套有助于鉴别资源开采阶段划分的指标体系。
(3)转型资金的来源与转型产业的选择。资金来源是解决资源型城市转型的关键。对于我国的转型城市而言，大部分处于资源产业的成熟期或衰落期，这些地方的政府财政往往都非常困难，因此，主要以地方财政为主解决资金来源的做法在我国行不通。对于资源型城市转型资金的来源，中央政府财政的投入要依据“分类对待”的原则。对于新采矿区（井）和中兴矿区（井）的经济转型而言，在良好预警机制的基础上，中央财政和地方财政应采取事先分级提取“产业转型准备基金”的办法，用于日后的转型开支。对于衰老矿区的资源产业转型，中央和地方政府（省级）需要注入大量的转型资金对转型产业进行补贴，同时，需要采取切实有效的措施增强转型地区的竞争能力。对资源用户征收附加税费以及发行地方发展债券的做法也值得考虑。对于转型产业的选择，我们认为，在当前财力有限的条件下，应实事求是，结合转型地区的实际情况，并与转型资金的注入额度相适应，兼顾转型产业的效率与实现形式。
(4)劳动力的安置与职业培训。日本和欧盟地区向资源枯竭型城市和地区导入新产业、提供促进就业的各种补贴、强化转型地区职工的技能培训等的做法对于劳动力的安置具有积极作用。在我国资源型城市转型企业中，职工普遍文化素质低、劳动技能单一，因此，做好再就业前的培训工作对于有效解决转型企业职工的再就业至关重要。采用激励下岗职工培训的政策有助于转型的顺利进行，比如，免费进入培训中心接受下岗培训，资助自谋职业和安置下岗职工的企业，鼓励帮助转型城市的下岗职工创办企业等。我们认为，应加大再就业资金的投入，提高财政预算内就业费用支出比例，保证投入资金得到高效、透明的利用。同时，改进和完善实施积极就业政策的组织体系，强化现有公共服务机构的服务功能和运作效率，加大基层服务体系的建设力度，激励民营就业服务机构的发展等。
另外，向经济高增长地区转移过剩劳动力，充分利用其发展和扩大就业的潜力，也是解决资源枯竭型城市劳动力安置的一条重要途径。政府可以通过规划引导和政策支持，为资源枯竭型城市劳动力的跨区域流动创造条件，对经济高增长地区、吸收就业困难地区的就业提供制度支持，如通过‘廉租房’建设，为迁移劳动力提供‘廉租房’，降低转型城市的人口转移负担；对吸纳资源枯竭城市失业职工的企业，给予奖励；对吸纳迁移劳动力多的城市，在扩大城市用地方面给予鼓励；尽快建立全国统一的社会保障体系等。（注：国家计委发展规划司：《认真分析就业形势努力拓宽就业渠道》[J]，《宏观经济管理》2002(11)。）
三、资源枯竭型城市经济转型的初步经验：对辽宁省阜新市的案例分析
辽宁省阜新市是新中国最早建立的煤电生产基地之一。“一五”时期，156个国家工业基础重点项目中，就有4个能源项目安排在阜新市。作为一座因煤而兴的资源型城市，阜新市迅速成为国家重要的煤炭生产基地。目前，阜新市作为全国唯一的经济转型试点城市，其经济转型已步入了实际运作。
（一）阜新市经济转型的历史回顾、应对策略与初步绩效
1、阜新市经济转型的历史回顾。
20世纪70年代末，随着煤炭资源逐渐枯竭，阜新市的一些矿井相继报废，城市发展陷入困境。1980年，中央政府调查组深入阜新市进行调研并撰写了《要重视解决穷城穷市问题》的报告。该报告指出，煤电之城贫穷的根源在于投资结构不合理，必须进行经济结构调整才能解决根本问题。1985年12月，时任阜新市委书记的马波给辽宁省委写了一封关于阜新市产业结构调整的信，这封信的发表标志着阜新市的经济转型由内部研究转向社会发动这个层面上。1990年7月，时任全国人大副委员长的费孝通与国内有关专家学者来到阜新市调研产业结构调整问题，并向中央领导同志写出了书面报告。1991年8月，时任副总理的朱镕基来阜新调研产业结构调整问题。1991年11月，辽宁省政府将《关于把阜新市列为国家产业结构调整试点市的请示》上报国务院。李鹏、朱镕基、邹家华等国务院领导同志先后就解决阜新市问题做出重要批示。经国务院同意，国家计委先后于1992年11月和1997年4月下发了2085号、721号文件。2001年5月，阜新市委九届三次全会通过了《关于加快阜新经济转型的决定》。至此，阜新的经济转型开始正式启动。2001年12月14日，在国务院专题办公会议上，阜新被确定为国家唯一的经济转型试点市。这预示着阜新的经济转型进入全面启动、实施的新阶段。
2、阜新市应对经济转型的策略和初步转型绩效。
在经济转型的带动下，阜新市的经济发展驶入快车道。2002年全市主要经济指标都有大幅度增长，除第一产业（受到连续几年遭遇的特大旱灾的影响）外，国内生产总值(GDP)、第二产业和第三产业产值、固定资产投资额、实际利用外资额均创历史最好水平。
阜新市应对经济转型的策略和初步绩效可归纳为：(1)依据“适应市场、因地制宜、科学决策”的原则，以发展现代农业作为转型的突破口，使得一批农业园区得以成功兴建。采用吸引民营大户开发、发动村镇兴建、鼓励下岗职工自筹等市场机制的运作，建成了15个千亩以上的农业园区和30个500亩以上的专业小区，并已生产出一批特色蔬菜、花卉和优质畜禽。(2)突出科技在转型中的重要地位，大力兴建阜新国家农业科技园区，依靠科技支撑的力度明显加大。目前，园区的7个科技研发中心全面起步，农业科技成果转化中心开工建设，9个以民营为主的农业高科技项目落户园区。阜新市还同中国农科院、清华大学等30个单位建立了长期合作关系。2002年12月，国家科技部牵头在北京专门为阜新市经济转型举办了科技项目对接洽谈会，签订合同54项、协议57项，签约项目投资总额达22.8亿元。(3)治理生态环境和改善投资环境并重，引进域外优质企业和发展本地龙头企业并重。2002年完成造林面积57.7万亩，相当于前4年的总和，成活率达90.3%，创历史最好水平。人工种草12.6万亩。全面启动宽500米、闭合周长102公里的环城绿化带建设，多年污染的细河再现碧水清波，城区不合理的区划得以调整，民众切身感受到经济转型带来的实惠。引进域外优质企业60家，其中上海大江、河南双汇等12户较大型优质企业已落实资金8.3亿元，正在加快建设步伐。本地原有的龙头企业进一步扩大规模，并已初步形成了家禽、生猪、食用菌和蔬菜、花卉和苗木、奶牛、肉羊、獭兔、杂粮等八大产业链条。(4)启动矿区经济转型。阜矿（集团）公司已完成春光生态种植园苗圃、煤矸石粉煤灰砖厂一期工程等8个转型项目，海龙养殖园区等6个在建项目也获得了新进展。(5)以转型为主，广开就业渠道，安置就业实现了新突破。2002年共有4.15万名下岗职工实现了再就业，其中，矿区下岗职工1.193万人。在实现就业的4.15万人中，进园区2565人，进入优质企业4500人，劳务输出8088人，进入社区搞家政服务的达5650人。(6)全面展开沉陷区的治理工程。坚持发展与就业结合、搬迁与绿化整治结合，高质量地完成了采煤沉陷治理一期工程。去年开工建设4个楼房小区，5个平房小区，完成建筑面积26.93万平方米，已有4503户沉陷区居民喜迁新居。
（二）对阜新市经济转型初步实践的理论归纳
1、阜新经济转型的思路：基于宏观政策层面的考虑。
确立正确的经济转型思路，是成功实现转型的关键。阜新经济转型的思路，可以概括为“符合两个规律”，“抓好五个重点”。“符合两个规律”即经济转型要符合市场经济规律；经济转型要符合知识经济时代的要求，必须依靠先进科技的支撑。“抓好五个重点”是：(1)经济转型并不是传统产业的相互替代，要重点发展现代农业和现代服务业，实现产业结构升级。这样确定经济转型的方向，既符合阜新历史上是宜农地区，具有农业资源丰富、发展潜力大的基本市情，又符合世界经济的发展趋势；(2)阜新经济转型的重点在城市、在矿区，重点是解决就业问题，尤其是要解决好矿区下岗职工的就业和再就业问题；(3)经济转型要按照市场经济的方式来运作。主要是突出国内外市场对资源的配置作用，突出企业在市场竞争中的主体地位，突出发展民营经济；(4)搞好经济转型，关键是搞好观念创新。通过观念创新，推动体制创新、机制创新、科技创新；(5)把生态建设和环境保护放在重要战略位置。阜新经济转型不仅要解决经济结构调整的问题，还要解决城市绿化和环境污染问题。
2、对阜新市经济实现顺利转型的一些理性认识。
(1)资源枯竭型城市的经济转型，说到底是要解决两大问题，一是生存问题，二是发展问题。就业是民生之本，解决就业问题就是解决生存问题。因此，经济转型必须把解决下岗职工再就业问题作为前提目标来考虑，同时要把解决下岗职工再就业和实现阜新市可持续发展有机结合起来，最终达到经济转型的目的。
(2)坚持“自力更生、龙头带动、科技支撑、民营为主、市场运作”的基本方针，推动经济转型。之所以要坚持自力更生，是因为若把经济转型的目标放在依赖国家大量的财力、物力支持上，这既不现实，又不可能，必须把立足点打在自力更生上。之所以要坚持龙头带动，是因为引进和培育龙头企业，就等于与市场接轨。同时，龙头企业既可以吸纳就业又可以提升农产品的附加值。之所以要坚持科技支撑，是因为只有具有科技含量的产品才具有竞争能力。之所以要坚持民营为主，是因为以国企为主搞转型难以成功，而且政府财力有限，必须坚持以民营为主。之所以要坚持市场运作，是因为在经济转型中政府的职能主要是完善基础设施和制定宏观政策，而推动经济转型则必须以市场为导向，发挥市场机制的调节作用。
(3)推动经济转型的动力与未来主导产业的确定。推动资源型城市经济转型的原动力是“大开放”。欧洲一些国家推动经济转型，一般是靠‘三个圈’来推动的。第一个圈是政府规划，第二个圈是企业实施，第三个圈是金融界的全力支持。三个圈的交汇点是领导决策。而阜新市的经济转型实际上只有政府规划和企业实施，缺乏金融界的有效支持。从我国的国情来看，靠金融界支持经济转型，有效但很有限。因此，推进经济转型，必须牢牢掌握“大开放”这把“金钥匙”，实行“一开三促”（抓开放，促转型，促改革，促发展）的方针；坚持“三外”（外资、外经、外贸）并举，以利用外资为主；做到“四抓”（抓引资项目、抓招商载体、抓投资环境、抓干部培训）并重，以干部培训为先；以实现“双赢”为目的，以投资者满意最大化，实现利润最大化为标准，努力把阜新营造成国际国内资金流入的“洼地”。
（三）进一步促进阜新经济转型的政策建议
阜新市被确定为国家经济转型试点城市以来，国家和辽宁省对阜新市的经济转型支持力度很大，但鉴于阜新市的经济总量较小，就业压力过大，城市建设和企业欠账过多的实际，（注：阜新市统计局提供的数据，阜新市2001年的GDP仅占辽宁省的1.4%，而人口却占全省的4.6%，人均GDP3700元，是全省平均水平的31.0%。截至2001年末，全市共有下岗职工、失业人员15.6万人，其中，下岗职工12.9万人，占全市职工的36.7%；失业人员2.7万人，登记失业率为5.9%，居全省之首。）国家和辽宁省对阜新经济转型应继续加大政策扶持力度。为此，我们提出如下建议：(1)在安排重大产业结构调整、重大装备本地化、高新技术产业化等项目时，国家和省应给予政策倾斜；(2)对阜新市规模较大的农业产业化优质企业，国家应通过财政资金予以扶持；(3)引导和组织发达地区劳动密集型产业向阜新转移，实施发达地区对资源枯竭型城市经济、技术的帮带战略；(4)对阜新实行积极的财税援助政策。如在通过国债支持阜新的基础设施建设和产业结构调整，加大中央、省财政的转移支付力度，以弥补阜新市因积累薄弱造成的城市建设、社会保障等方面的历史欠账；(5)对利用矿区复垦地为吸纳下岗职工再就业而创办的企业，国家和省应通过行政划拨等方式免征土地出让金及相关费用；(6)对开发煤矸石、粉煤灰等综合利用项目时，国家应给予贴息支持；(7)对煤炭等资源性产业的改造和发展，国家政策性银行应提供贷款支持；(8)对承包农业园区或养殖小区的下岗职工，应与当地农民同样享受贷款优惠；(9)从职工培养任务重的实际出发，对下岗职工的培训，国家财政应给予相应的补贴；(10)在煤炭企业实施破产时，对集体企业职工的基本生活保障问题，应在政策上同国有企业职工享受同等待遇。集体职工和国有职工因政策歧视而造成的不平等不应再继续下去。
收稿日期：2003-12-23
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