镇级财政资金管理体制的一项重大改革，本文主要内容关键词为：管理体制论文,财政资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年9月1日，沙井镇对镇属行政事业单位的财政资金实行了彻底的收支两条线的管理方式，即各单位财政资金收入全部缴存到镇财政所银行帐户，财政资金支出全部从镇财政所银行帐户付出，财政资金的收付过程接受镇财政所的直接监督。这种管理方式，又称财政资金收付集中管理的方式，或“收支两条线”的管理方式。为配合财政资金管理体制的改革，沙井镇同时改革了镇属行政事业单位的财务管理体制，实行会计委派制，由镇财政所代行各单位会计核算职能，取消各单位本身的会计人员，将各行政事业单位的财务运作置于镇财政所的直接管理之下，并接受社会监督。另外，还统一了各单位的办公用品采购活动，实行了政府统一采购。这是深圳市镇级财政资金管理体制的一个重大改革，为全市推行收支两条线的财政资金管理方式提供了经验。
一、随着乡镇财政的崛起，乡镇财政资金管理体制的内在矛盾日益显露。
随着乡镇财政的崛起，乡镇财政资金管理体制的内在矛盾日益显露出来，这种矛盾主要表现在财政资金筹集与使用过程中的分散管理与统筹要求的矛盾。
乡镇财政作为一级财政组织，其职能同国家财政的职能是一致的，包括四个方面：一是筹集资金职能；二是供应资金职能；三是调节平衡职能；四是反映监督职能。
但是，由于受我国当前财政资金管理体制的影响，我国乡镇财政的以上职能没能取得很好的发挥。长期以来，在财政管理体制的改革方面，我们的主要精力一直放在界定各级财政收支权限的划分和预算的管理方面，忽视了对各级财政资金本身在使用过程中的管理。我国目前实行的是国库分散支付制度，就是将预算确定的各部门和单位年度支出总额，按期（中央部门按季，地方部门接月）拨付到各部门和单位在银行开立的帐户，由其自主使用。这种支付制度主要存在三个问题：一是支出过程脱离财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违法违纪行为。二是资金分散支付和储存，使用效率不高。由于各单位资金都有个逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而财政部门为应付短期资金需要，有时不得不向银行借贷，从而增加财政利息负担。三是财政资金运行的信息反馈滞后，因为财政资金大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的帐户，财政部门无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。
沙井镇的财政资金的筹集和使用过程也是由50个行政事业单位分散进行的，财政所只是通过编制预算计划进行管理。每年的2亿多元的财政收入资金，分散在50个单位的186个银行帐户上，平均每个单位几百万元，平均每个银行帐号100多万元。财政资金的分散管理不利于发挥财政资金的作用，带来了以下问题：
1.削弱了镇政府集中财力物力进行市政建设发展经济的能力。资金分散，无法形成规模，不利于加快建设速度。而且从各单位调集按预算计划应调集的资金十分困难。最近几年，镇里每项市政建设项目，到关键时刻经常产生资金困难。镇里为调集资金要费很大精力，与各行政事业单位商量，层层审批。很多单位宁可把资金留在本单位银行帐户上不用，也不愿上交，有些单位甚至把资金拆借出去。镇里很多建设项目工期一拖再拖，并且向银行大量借款，增加利息负担，有些项目因筹集资金困难而一直不能上马。
2.滋长了各种不正之风，产生了各种形式的资金流失现象。很多单位的招待费一再突破计划指标。办公用品采购中有大量的回扣交易。一些单位私自向外放款，无法收回，至今全镇行政事业单位还有2000多万元的应收帐款收不回来，形成呆帐。镇委会的一个出纳人员，甚至利用职务之便，竟贪污了200多万元政府拨款潜逃。很多单位把本单位管理的财政资金当作小金库，特别是属于税外的各种行政事业收费，这是前几年“三乱”现象产生的一个重要原因，影响了投资环境的改善。
3.造就了一支庞大的财会人员队伍，增加了财政管理的成本。全镇50个行政事业单位，每个单位至少有一名财会人员，大的单位还得两人以上，加起来五、六十人的财会队伍，每年至少支出人员经费200万元以上。由于人员多，水平也不齐，相当一部分单位财会人员水平不高，影响了本单位财务管理水平，助长了资产流失的发生。
二、财政资金管理体制改革势在必行。
从沙井镇财政资金管理过程中所出现的矛盾来看，财政资金管理体制的改革已势在必行。在实行市场经济的一些国家，如美、英、德、法、日本等国，各级政府财政资金都实行国库单一帐号的管理体制，又称国库集中收付制度。国库集中收付制度，就是由各级政府财政部门对所有政府性收入，包括预算内收入和预算外收入进行集中收纳管理；同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。在这种制度下，各种政府性收入将不再通过各种中间环节，而直接缴入国库帐户，财政部门对各部门、各单位的经费不再按期预拨，各部门和单位根据自身履行职能的需要，在预算确定的范围内，决定购买何种商品和劳务，但付款过程由国库集中处理。国库管理部门在办理支付的过程中，可以直接对各部门和单位的支出实行全程监督。
很多人认为税外收入即预算外收入部分，财政部门不应集中管理。美国政府的税外收费项目比中国还多，但都是集中管理的。政府实行严格规范的财政预算管理制度，对所有的税收和非税收入，不论采取何种收入形式，均全部纳入政府财政预算管理。收费单位取得的收费收入，全额上交财政，汇入财政部门的银行帐户上，需要的开支由财政部门按年度预算安排和规定用途拨付。实行收支两条线，资金的收付过程是集中管理的。
我国的财政管理部门也已提出了建立国库集中统一支付制度的问题，目标是将现行的国库分散支付制度改为集中收付制度，取消各部门和单位在银行设立的收支帐户，改变各级财政部门向各部门和单位按期拨付预算资金的做法，所有财政性支出均通过国库单一帐户集中支付，实行收支两条线。我国的纪检政法部门甚至将这项改革与反腐保廉，政务分开结合起来。中共中央政治局常委尉建行同志亲自召开电话会议布置这项工作，广东省、深圳市和宝安区政府也三令五申，要加快这项改革。沙井镇的财政资金管理体制改革，正是借鉴了国外先进经验，按照上级领导的要求而展开的。
三、沙井镇财政资金管理体制改革的基本做法。
沙井镇的财政资金管理体制改革是在1989年8月1日出台，9月1日正式实施的，其内容包括以下五项：
1.实行财政资金集中收付制度，收支两条线。各单位原有帐目及银行帐户由财政所接管，由财政所设立财政专户，财政所按各单位（部门）单独设帐，分户核算，资金由各单位（部门）自求平衡，结余结转下年度使用。原有银行印鉴作废，改用财政印鉴。日常经费及财产经费支出统一由财政所支付，其他拨款统一由财政所划拨。在这个过程中，各单位部门的186个帐户被撤消，同时，财政所设立了15个财政专户，把所有单位（部门）的收支都纳入财政专户管理。在帐务处理上按各单位（部门）单独设立了二级科目，分户按单位、部门核算。行政单位收入，由单位直接上缴财政所专户，财政所按照资金管理办法返还给单位使用的资金，由财政所开具收款收据，拨回财政专户。事业单位收入，全额直接上缴财政专户。各单位的收入原则上采取委托银行收款方式，少量零星收入可收取现金，但必须当日存入银行。各单位取消会计出纳，原则上设一名兼职报帐员。财政所根据其现金的需求量的不同，核拨5000～10000元现金给报帐员保管，用作正常经费开支，待发生实际支出时，报帐员持有关报销凭证到财政所报销补足备用金，如此重复不断。对于大额支出（含专项及临时性追加拨款），由各单位写报告及填报大额支出申请表，报镇政府领导审批同意后，交财政所办理支付手续。有收费业务的单位取消会计出纳后，会计出纳改为开票员，收费量大的单位设两个开票员，收费量小的单位设一名开票员，负责开具财政收款收据。开票员所需票据，必须统一到财政所领取，并办理相关的领用、核销、结算手续。
2.适应财政资金集中收付制度的需要，财政所内设立会计核算中心。该中心负责各单位财政资金的收付管理和会计核算工作。会计核算中心暂定设置7人，一名财务总监，负责预算内外资金审核拨和总核算，对所有单位的收支原始凭证进行审核监督，盖审核章后再给各小组拨款和进行帐务处理。六名会计出纳分别负责行政单位、事业单位和文教单位的收支业务及其帐务处理。中心内设3个核算小组：一是行政单位核算组，负责镇政府各办日常收支帐务处理；二是事业单位核算组，负责文体站、劳动站、爱卫办等单位的日常收支帐务处理；三是文教核算组，负责各中小学、职中、幼儿园、成校等教育部门的日常帐务处理。
为保证会计核算中心正常、高效运作，沙井镇抓注了以下五项工作：(1)通过多方调研，以规范化为着眼点，以便于管理为着力点，狠抓建章立制。(2)强化了时效性。实行支出凭证由财务总监审核后，马上分流到各小组处理好。原则上不管是办理支出业务的，还是进行帐务处理的，当日发生的，即日要处理好。(3)正确处理好领导与被领导的关系、本职工作与兼职工作的关系、各单位与核算中心的关系、法律法规与实际情况的关系、公款与私款的关系；确保单位资金安全，服务到位，会计数据真实、完整、及时、准确。(4)有计划地逐步实行会计电算化，从而使会计核算资料更具准确性和及时性。(5)对会计核算中心的人员和财务总监实行考核上岗。会计核算中心必须对财政所负责，受财政所领导，定期或不定期向所领导及镇政府报告资产营运和财务收支变化情况，对有关经营的重大问题要及时报告。
对会计核算中心的职权沙井镇规定如下：(1)监督所属所有行政事业单位的资产营运，财务收支活动和执行国家财经纪律情况，并对所管辖的国有、集体资产流失、对外报送财务报告的真实性和合法性以及严重违反国家财经纪律的行为承担相应责任。(2)参与所属单位的重大财务收支，核算和其他经营的决策活动。(3)审核对外报送的财务报告，保证会计信息的及时、完整、真实、可靠。
3.对资金流量特别大的个别单位，派出财务总监进行财务管理。财政所委派财务总监进驻个别单位进行财务监督管理，其总监的工资关系在财政所，是财政所员工，向财政所负责，接受财政所的指导和监督，定期或不定期向财政所报告监督单位的资产营运和财务收支变化情况，并对所管辖的国有、集体资产流失，对外报送财务报告的真实性和合法性以及严重违反国家财经纪律的行为承担相应责任。
4.建立政府采购制度，提高财政资金集中管理的效益。财政所下设了政府用品采购组，专门负责行政事业单位办公用品的采购工作。大宗采购实行招标制，减少漏洞。实行政府采购制度以后，各单位需要办公用品，向财政所开出申领办公用品表，财政所采购组及时进行采购。单位领物时，要填写领物表。根据领物表，会计核算中心将所领物品总额记入各单位行政办公费帐目上，列入各单位的核算，不吃大锅饭。
5.进一步挖掘潜力，增加财政收入。沙井镇不仅对分散的资金进行了集中管理，对分散的物业也进行集中管理。财政所下设了物业管理小组，负责管理镇属资产，保证资产安全及有效增值。
四、沙井镇财政资金管理体制改革的成效和进一步完善的方向。
实行财政资金集中管理体制与沙井镇原来的财政资金管理体制相比较，有其独特的优越性：通过设立财政专户，成立会计核算中心，管住了收入，管活了支出，使资金运作管而有方，活而不乱。具体表现在以下几个方面：
1.有利于强化单位财务收支活动的监督，促进廉政建设。实行财政资金收付集中管理，从制度上和财务收支的运作程序上形成了有效的监督机制，有效地制止各种违法违纪行为和防止国有资产和集体资产的流失，同时还节约了大量的行政办公费用。
2.有利于促进效益财政建设，提高资金使用效率。实行会计委派制和“收支两条线”管理后，一方面保证了收入能及时足额入库；另一方面精减了财会人员经费的开支，各单位原有的五、六十名财务人员大部分转作其他用途，仅此一项，每年可节约人员经费200万元。
3.有利于政府集中财力搞建设。财政资金集中管理，大大地增强了政府对资金的调控能力，使政府能把库存的分散的财政资金迅速、有效地集中起来，保证了沙井镇各项建设的资金需要。
4.有利于票证管理和收支检查、监督。实行“收支两条线”后，票证统一到财政所领取、核销、结算。这样就有利于票证管理和监督，有利于廉政建设。由于统一票证，实行收支脱钧，检查、统计就比较方便，能省时省力，及时汇总收支报表，向各级领导提供可靠的收支情况，以供参考。
任何一个事物都存在着两面性，财政资金集中管理在带来效益的同时，也给沙井镇带来了新的风险。财政资金集中管理起来之后，全镇50个行政事业单位的资金安全也由财政所承担起来了，这就要求从镇政府决策方到镇财政所管理方，都要进一步提高业务素质和管理水平，努力减少决策和资金使用过程中的各种风险，对全镇人民负责。此外，还要建立风险机制。可考虑从每年集中的财政收入中设立一笔风险基金，按财政收入的一定比例提取，逐年完成。风险基金专门用于对付各种突发事件，以及在财政资金发生重大变动时用来保障各行政事业单位日常运作的需要。
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